Конфликт интересов: понятие и трактовка

Федеральное государственное  образовательное  бюджетное учреждение

Высшего профессионального  образования 
 
 

«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» 
 

Высшая  школа государственного управления 
 
 
 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИККАЦИОННАЯ  РАБОТА

на тему:

«КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ: ПОНЯТИЕ И ТРАКТОВКА» 

                                            Выполнил:

                                                                       Слушатель: Артюхов А.А. 
 
 

Москва, 2011 
 
 

ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
 
 

Кафедра: Аудит и контроль 

    Оглавление

Введение……………………………………………………………………….....3

Глава 1. Теоретические аспекты изучения конфликта интересов на              государственной службе...………………………………………………..……5

1. Сущность конфликта интересов на государственной гражданской службе……………………………………............................................5
2. Нормативно-правовые основы регулирования конфликтов интересов на государственной службе …………….…………………………..11

Глава 2.  Современное состояние регулирования конфликтов интересов      на государственной службе в Российской Федерации……………………..14         

1. Конфликт интересов на государственной службе в системе государственных закупок……………………………………………14
2. Методы разрешения конфликтов интересов на государственной службе…………………………………………………………………28

Заключение………………………………………………………………….……35

Список использованных источников и литературы…………….…………37 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение

     Проблема  конфликта интересов в системе  государственной гражданской службы Российской Федерации сегодня достаточно актуальна. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной гражданской службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др. Институт государственной службы — один из важнейших объектов проводимых в современной России реформ. Проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы. Эффективность функционирования любого государственного органа напрямую зависит от профессиональной деятельности персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.

     Целью данной работы является изучение сущности  и методов урегулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации.

     В качестве основных задач можно выделить следующие:

1) провести понятийный анализ конфликта интересов на государственной гражданской службе;

2)рассмотреть  нормативно-правовые источники,  связанные с регулированием конфликта интересов на государственной гражданской службе;

3) осуществить анализ урегулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе;

4) выявить проблемы и обосновать основные направления урегулирования конфликтов интересов на государственной службе.

     Объектом  исследования является институт конфликта  интересов на государственной гражданской  службе.

     Предметом исследования являются формы и методы урегулирования конфликтов интересов  на государственной гражданской  службе в Российской Федерации.

     Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные  акты, нормативные документы по теме работы. Источниками информации для написания работы послужили базовая учебная литература таких авторов, как Граждан В. Д., Давыдович В. Е., Менделеев Д. И., статьи и обзоры Казаченковой О. В., Корченова В., Магомедова К. О., Соколова В., Шуваловой Н. в специализированных и периодических изданиях, посвященных конфликту интересов на государственной гражданской службе, справочная литература, прочие актуальные источники информации.

     Данная  работа состоит из введения, двух глав и заключения. В первой главе рассматривается  теоретические аспекты конфликта  интересов. Во второй главе рассматриваются  основные цели, задачи и методы урегулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Теоретические аспекты изучения конфликта интересов на              государственной службе 

1.1. Сущность конфликта интересов на государственной гражданской службе 

     Понятие «конфликт интересов»  имеет широкое  содержание. По С. И. Ожегову, интерес  – это внимание, значительность, потребность, выгода. В нашем контексте  «конфликт интересов»  означает, прежде всего, противоречия, связанные  с материальной выгодой¹.

     Государственная гражданская служба является специфической  сферой профессиональной служебной  деятельности по обеспечению функций  органов государственной власти и управления. Это вносит предельную определенность в структуру приоритетов  и ценностей в системе государственной службы.

     Прохождение гражданской службы, естественно, связано  с целым рядом служебных действий и процедур, которые обычно жестко регламентированы. Вместе с тем руководство  данным процессом протекает с  многочисленными сложностями и  трудностями, которые на определенном этапе приводят к конфликту интересов и индивидуальным служебным спорам.

     Гражданин, поступающий на государственную  службу, в первую очередь определяет свое личное отношение к необходимости  служения государству и обществу, добросовестному исполнению своего служебного долга (другими словами, возлагаемых на государственного служащего служебных обязанностей). В данном случае личный интерес государственного гражданского служащего должен быть осознанно подчинен интересам государства, делегированным на уровень конкретной должности государственной гражданской службы.

     В социологическом контексте интерес  — это "активная направленность человека на различные объекты, освоение которых оценивается им как благо". Известно, что общество — это сложный социальный организм, состоящий из совокупности отношений взаимодействующих субъектов, которые имеют свои интересы, могущие не совпадать друг с другом. "Одно из самых серьезных препятствий для нашего энергичного продвижения вперед, последовательного проведения принципа справедливости как раз и состоит в том, — пишет В.Е. Давидович, — что в практической политике в повседневных делах подчас не принималось во внимание то, что интересы разных социальных образований не только совпадают, но и различаются. При упрощенном, поверхностно-лакировочном взгляде может представиться, что совпадение целей и интересов может быть достигнуто само собой, автоматически, только лишь в силу природы общественных отношений"².

     Долгое  время в отечественной науке  известный приоритет общественных интересов часто толковался односторонне, как подчинение личных интересов групповым и общественным, либо личных и групповых — общественным, особенно когда последние всецело отождествлялись с государственными. Это приводило к тому, что приоритетными становились интересы государства, патерналистски обеспечивавшего соблюдение и определенный паритет интересов личности и общества в процессах достижения "светлого будущего". Между тем не только ущемление "личного" ради произвольно трактуемой с государственно-идеологических позиций "общественной" пользы, но и нарушение равенства в отношениях между социальными субъектами наносит ощутимый ущерб подлинным интересам и общества, и государства, и отдельной личности.

     Демократические принципы отношений личности, общества и государства, взаимодействия и согласования их интересов исходят из качественно других постулатов, выработанных историческим развитием идеи свободы и ответственности. Личность в условиях нормальных экономических отношений, получая возможность свободно работать на себя, удовлетворять свои интересы и потребности, одновременно способствует удовлетворению потребностей и общества, и государства. Но никакая теория или концепция не должны преследовать цель заставить человека абсолютно все свои интересы подчинить обществу.

     В этих условиях личность обретает возможность  неотчуждаемой трудовой деятельности и оказывается в обстоятельствах, объективно формирующих ее именно как  гражданина нового, демократического общества. Это состояние единства и слитности личных и общественных интересов лишает его мотива жертвенности, говорящего о том, что гражданин демократического общества непременно должен жертвовать чем-то ради общественных интересов. Требовать от людей постоянной самоотверженности и самопожертвования, безоговорочного подчинения личных интересов общественному нельзя.

     Конечно, это создает определенную основу для проявления социальных противоречий на уровне взаимодействия личности и  общества или личности и государства. В последнем случае такие социальные противоречия могут порождать конфликт интересов личности государственного гражданского служащего и той государственной должности, которую он замещает в силу своего служебного положения.

     Превалирование  общественного интереса над личным может становиться лишь элементом экстремальной ситуации, а не повседневной нормой. В таком диалектическом взаимодействии и осуществляется интеграция общественного и личного, общественные интересы и потребности становятся личным делом каждого гражданина демократического общества. При возникновении противоречий между ними предпочтение следует отдать общественным интересам лишь постольку, поскольку в них действительно заключены коренные интересы и коллективов, и отдельных личностей³.

     Государственный гражданский служащий по роду своей деятельности, профессиональному положению в системе государственных властных отношений и своей принадлежности к социально-субъектной среде гражданского общества занимает особое место среди разнообразных носителей личных интересов. Прежде всего объектом его интереса выступает должность, которая, с одной стороны, дает возможности проявления личностных и профессиональных качеств человека, приобретения общественного положения, социального статуса, а с другой — накладывает на него определенные обязанности и ответственность.

     Но  должность государственной гражданской  службы является объектом интереса не только государственного служащего, но и государства, которое делегирует в пределы должностной компетенции  часть своих управленческих функций, и общества, которое испытывает потребность в эффективном регулировании различного рода социальных взаимодействий и отношений во всех сферах жизнедеятельности, и отдельных граждан, их групп, ассоциаций и т.п., интересы и потребности которых разнообразны и носят частный характер и по отношению к обществу, и по отношению к государству.

   Таким образом, должность государственной  гражданской службы формирует вокруг себя такие основные субъекты интересов, как:

• государство в лице его институтов, органов власти и управления, отдельных уполномоченных организаций и т.д.; интерес государства проявляется в обеспечении эффективного исполнения государственных функций по всем направлениям государственной власти и управления;
• общество в лице различных институтов гражданского общества, взаимодействующих с институтами государства, в первую очередь с государственной гражданской службой как институтом государства, находящимся в непосредственном взаимодействии с общественными институтами и отдельными гражданами; интерес общества проявляется в непротиворечии государственного управления, деятельности государственных служащих общественным целям и потребностям;
• граждане, в том числе объединенные совместными экономическими, политическими, социальными и другими интересами в заинтересованные группы; это уровень частных интересов, которые могут как совпадать с общественными и государственными интересами, так и идти с ними вразрез, создавая условия конфликтов, социальных угроз, нарушения законодательных и моральных норм;
• государственные гражданские служащие, которые по своему должностному положению обязаны соблюдать государственные и общественные интересы, и любое отклонение от этой нормы может расцениваться как должностной проступок или преступление; но в то же время государственная гражданская должность находится в структуре личностных интересов государственного служащего, в основе его социальных мотиваций, поступков.

    Личностная  мотивация, как известно, определяет тот вид профессиональной деятельности, которую выбирает для себя каждый человек.

      Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, так как кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданский компонент. Поэтому гражданские качества, включая их морально-этические составляющие, гражданственность, осознанность человеком ценностей общественного блага и прогресса, должны быть одними из главных при его поступлении на государственную гражданскую службу.

     На  гражданской службе в той или  иной мере действуют все виды социальных конфликтов. Но государственно важным и специфическим для служебной деятельности является конфликт интересов, который по преимуществу относится к внутригрупповым (внутриорганизационным) конфликтам.

    Конфликт  интересов в системе государственной  гражданской службы по своей природе  и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность. При этом субъектом конфликта интересов выступает не только сам государственный гражданский служащий, но и другие субъекты, интересы которых так или иначе направлены на объект — должность государственной гражданской службы.

    Далеко  не всегда в центре конфликта интересов  находится личностная материальная, политическая или иная заинтересованность государственного служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях.

     Следствием  такой институциональной недостаточности  являются коррупция и взяточничество, которые не могут быть полностью преодолены репрессивными методами внутрисистемного характера, поскольку в системе государственной гражданской службы, в ее организационных структурах уже сложилась устойчивая социальная среда государственных служащих, где личностные интересы и способы их реализации не получают морального осуждения, если они выходят за рамки государственных интересов и даже несут им прямую угрозу. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Нормативно-правовые  основы регулирования конфликтов интересов на государственной службе 

     Институт  конфликта интересов имеет исключительное значение в каждой сфере правоприменения, где уполномоченные лица выражают интересы других лиц посредством юридически значимых действий. В одних случаях  это могут быть интересы частных лиц, организаций, в других – интересы всех граждан. В государственной гражданской службе – это интересы конституционного законодателя Российской Федерации, ее многонационального народа и его государства⁴.

            Статья 19 Федерального закона от 27июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» основана на следующих принципах:

• обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;
• обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;
• рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;
• участие в работе таких комиссий как гражданских служащих, так и независимых экспертов (не менее ¼ от общего числа членов комиссии);
• единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента РФ.

     Согласно  ст. 19 Федерального закона «О государственной  гражданской службе РФ» конфликт интересов проявляется в ситуации, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им  должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организацией, общества, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам⁵.

        По мнению участников экспертного  опроса, посвященного действенности   Федерального закона № 79-ФЗ, механизмы разрешения конфликтов интересов этот закон отражает в недостаточной мере (так считают 59,3% экспертов) или не отражает вовсе (6,7%). Противоположную точку зрения выразили 20,0% экспертов, но это, скорее всего отражение субъективного взгляда «сверху» на практику разрешения конфликтов интересов на гражданской службе.

      Не  очень высоко оцениваются участниками  опроса достаточность Федерального закона № 79-ФЗ в части содействия борьбе с коррупцией и предотвращения аморальных явлений в среде государственных служащих: в полной достаточности положений закона уверены всего 13,3% экспертов, в неполной – 56,7% и 30,0% отмечают совершенную недостаточность принятого нормативного акта.

      Таким образом, нет оснований считать, что этот закон кардинально изменил положение в сфере борьбы с негативными явлениями в системе государственной гражданской службы и обеспечит предотвращение и разрешение конфликтов интересов⁶.

     Специальному  регулированию конфликта интереса на государственной службе России посвящен Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией». 

           Также среди нормативных  правовых актов, направленных на урегулирование конфликта интересов на государственной  службе, следует выделить Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, который утвердил «Общие принципы служебного поведения государственных служащих».

     В соответствии с указом государственному служащему следует:

• воздержаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении им должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
• при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом руководителю или выполнять его решение, призванное предотвратить и урегулировать конфликт.

   В системе механизмов по урегулированию конфликта интересов есть и большие минусы. Необходимость урегулирования конфликта возникает лишь с появлением  признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, или с возникновением конкретного факта, свидетельствующего о наличии конфликта интересов. Поэтому комиссия в основном приходится работать «по факту», на основании поступившей информации. Также не сведений о том, кто координирует и контролирует деятельность комиссий, каковы механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности комиссий. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2.  Современное состояние регулирования конфликтов интересов      на государственной службе в Российской Федерации 

2.1. Конфликт интересов  на государственной службе в системе государственных закупок  

     Хотелось  бы рассмотреть конфликт интересов  в системе государственной службы РФ на примере государственных закупок.

1. Общие сведения  о системе государственных  закупок.

В мировой  практике закупка товаров, работ  и услуг для государственных  и муниципальных нужд обычно осуществляется одним из следующих способов, обеспечивающих конкуренцию между потенциальными поставщиками (исполнителями): открытые и закрытые конкурсы (могут быть как одноэтапные, так и двухэтапные), разного рода переговорные процедуры, регламентированные внеконкурсные способы закупки для небольших контрактов (котировки, закупки по каталогам, прямые закупки). В случаях отсутствия конкуренции или при необходимости срочного проведения закупки используется способ закупки у единственного поставщика (исполнителя)⁷.

    Процедуры всех конкурентных способов закупок  содержат такие основные этапы, как  информирование заказчиком потенциальных  поставщиков и доведение до них своих потребностей и условий будущего контракта; подготовку поставщиками своих ценовых и технических предложений; оценку поступивших предложений заказчиком и определение предложения с наилучшими условиями. Основным и наиболее рекомендуемым способом закупок является конкурс. Общий порядок проведения конкурса показан на следующем рисунке:

Рисунок 1. Общая схема проведения конкурса 

    В России, организация и проведение закупок продукции для государственных  нужд регулируется большим числом нормативных  правовых актов, среди которых основными являются Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 №97-ФЗ, Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 08.04.1997 №305, ряд других федеральных законов и принятых в их развитие иных нормативных правовых актов.

    Основным  способом закупки продукции для  государственных нужд в России является открытый конкурс, предусматривающий публикацию информации о проведении конкурса в специализированных СМИ и допуск к участию в конкурсах любых поставщиков, пожелавших принять в них участие. Законодательством отводится срок не менее 45 дней для подготовки участниками конкурса своих предложений, включающих информацию о поставщике; сведения, подтверждающие его правоспособность и квалификацию; технические и коммерческие условия выполнения государственного контракта; иные документы. Оценка конкурсных заявок и определение выигравших поставщиков проводится с использованием заранее определенных критериев, важнейшими из которых является цена и качественные/технические характеристики продукции.

    Также российским законодательством предусмотрено использование закрытых конкурсов для закупки на рынках с ограниченной конкуренцией; двухэтапных конкурсов для размещения государственных заказов на выполнение научных исследований или выполнение сложных уникальных работ. Для проведения небольших по объемам закупок стандартной продукции, для которой имеется сложившийся рынок, предусмотрен запрос котировок. В случае закупки продукции у монополиста или необходимости срочных закупок используется закупка у единственного поставщика (у единственного исполнителя).

2. Комплексное рассмотрение  конфликта интересов  в системе государственных  закупок.

    Конфликт  интересов, в целом, может быть определен  как ситуация, в которой имеются  личные/частные интересы, которые  в определенных ситуациях могут  вступать в конфликт с должностными обязанностями/функциями. Графически конфликт интересов показан на следующем рисунке: