Конституционная реформа в Российской Федерации: ретроспектива и перспективы

Курсовая работа

Конституционное (государственное) право России

Конституционная реформа в Российской Федерации: ретроспектива и  перспективы

Содержание

Введение

Ничего неподвластного времени нет. Конституция Российской Федерации тут никакого исключения не составляет. Протекающие во времени события прямо или косвенно, конечно, воздействуют на нее; они детерминируют ее восприятие, темпы и формы ее объективации, меру воплощения в действительность.

     Но, пожалуй, главное заключается в том, что именно во времени (а, отнюдь, не мгновенно) происходит становление текста конституции, его официальное принятие, видоизменения, равным образом во многом обусловленная им динамика российского конституционализма.

На изменение конституции влияют многие  факторы  -  интересы  различных социальных  групп,  преобразование  формы  правления  или   государственного устройства, господствующие в обществе официальные  взгляды  и  воззрения  на государство, право, их общественную роль.

Конституция для России сегодня значит очень много. В Конституции и через нее российское общество реализует свое видение обновляемой государственности, а в известных пределах и свою национальную идею. Разумеется, Конституция — это не собрание политических программ и философских концепций. В соответствии со своим назначением, отведенной ролью в жизни страны она представляет собой юридический акт со всеми чертами и свойствами, присущими Основному закону. Конституции отведено приоритетное, ключевое положение в правовой системе. В ней закрепляются идеи и принципы, определяющие характер общества, базовые принципы экономики, политики, социальной сферы, государства и права. И Конституция тем успешнее выполняет свою функцию в развитии общества, чем она ближе к национальной идее, точнее и полнее выражает ее установки. Конституция, которая расходится с национальной идеей, игнорирует ее, не говоря уже о ситуации, когда она идет против национальной идеи, не может иметь никаких шансов на понимание и на его признание со стороны общества.

Актуальность темы исследования состоит в том, что реализация Конституции представляется главнейшим правовым институтом, на котором основывается вся система общеобязательных норм. От реализации Основного закона напрямую зависит реализация основных принципов права на всех его уровнях (от федерального до местного), а также понимание самой науки конституционного права, методов ее изучения.

Спор о конституционной реформе ведется на протяжении всего существования Конституции РФ и, не теряет своей актуальности по сей день.

Цель курсовой работы - проанализировать этапы, исторические аспекты и перспективы конституционной реформы в России.

Предмет исследования – причины принятия и реформирования российской Конституции 1993 г.

В рамках поставленной цели необходимо раскрыть две ключевые проблемы:

Во-первых, особенно важным представляется рассмотрение процесса принятия Конституции РФ в сложившихся исторических и политических условиях, а также тех предпосылок, которые послужили основной причиной ее принятия

Во-вторых, необходимо рассмотреть характерные особенности Конституции Российской Федерации 1993 года и ее развитие на современном этапе.

В силу чего данная курсовая работа разделена на две части, каждая из которых призвана изучить соответствующую проблему.

Источниковую базу исследования составили Конституция РФ 1993 г., законодательные и иные нормативные акты РФ.

Теоретическую основу работы составили труды советских и современных российских ученых, обращавшихся к данной проблеме, таких как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Е.А. Лукьянова, В.И. Лафитский, О.Г. Румянцев - монографии, учебники, научные статьи теоретико-правового и специально-юридического характера.

Правовой основой являются: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, монографии и научные статьи, посвященные вопросу конституционной реформы.

Основная часть

Глава 1. Общественно-политические предпосылки принятия Конституции 1993 г.

1.1. Трансформация Основного закона РСФСР (1978 г.) в 1989-1992 гг.

Глубокие перемены общественного строя после начала в 1985 году процесса перестройки в СССР и Российской Федерации, особенно после провала августовского путча 1991 года, распад СССР не могли не отразиться на содержании Конституции РСФСР 1978 года. Она неоднократно и существенно менялась. Процесс реформирования, начавшийся в 1989 году, шел по линии постепенного изменения, прежде всего, ее сущностных характеристик.

Начавшийся процесс перестройки, демократизации всех сторон жизни общества, в правовой форме в РСФСР был ознаменован Законом "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", и "О выборах народных депутатов в РСФСР", принятых в 1989 году. С принятием этих законов существенно изменилась система органов РСФСР и порядок выборов народных депутатов.

В качестве высшего органа государственной власти учреждался Съезд народных депутатов в составе 1068 депутатов, который избирал тайным голосованием Верховный Совет — постоянно действующий законодательный, исполнительный, распорядительный и контрольный орган РФ. Причем впервые за всю историю конституционного развития России, Верховный Совет стал двухпалатным органом. [7, 41] К исключительному ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, в том числе и принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений.

Новый избирательный закон, хотя и не предусматривал обязательной альтернативности выборов, тем не менее, открыл своими нормами полный простор для возможностей ее реализации, что и было осуществлено в практике первых свободных выборов. Объективно и неотвратимо назревшая, накопившаяся за годы застоя потребность перемен достигла своей критической точки и первоначально выразилась в требованиях реформирования союзной федерации. Это происходило в остром противоборстве союзных и республиканских властей.

Дальнейшее реформирование Конституции России осуществлял Съезд народных депутатов. В этом процессе могут быть выделены следующие тенденции: постепенные изменения сущности конституции как классовой, советской, социалистической, переход на принципы общедемократического характера, воплощение в ней воли всего народа.

В этом плане также следует отметить поэтапные изменения Конституции, выразившиеся в следующих нововведениях:

отказ от характеристики государства как социалистического и советского, определение его как суверенного федеративного;

постепенно были сняты и такие определения, как "социалистическая собственность", "социалистическая демократия", "социалистическая законность" и т. п.;

исключены положения о строительстве коммунизма как цели общества;

устранены из Конституции положения о коммунистической партии-ядре политической системы;

произошло коренное изменение содержания ст. 6, означающее

      конституционные признаки многопартийности;

      признание приоритета прав человека и граждан;

      признание частной собственности, защищаемой государством наряду с другими формами собственности;

      отказ от признания государственной собственности в качестве основной;

      допущение свободы экономической деятельности.

Все названные, а также ряд других изменений Конституции, свидетельствовал о постепенном преобразовании ее сущности. С распадом СССР Конституция РФ приобретает иное сущностное свойство. Это уже была не Конституция субъекта Федерации, а Конституция независимого самостоятельного государства.

В основном, процесс ее реформирования пошел по пути внесения многочисленных поправок в действующую Конституцию. В связи с этим Конституция приобретала противоречивый характер. Одни ее нормы противоречили другим. Эта несогласованность являлась правовой основой ожесточенного противостояния и противоборства законодательной и исполнительной властей, высшей точкой явились события в октябре 1993 года, разрешившиеся роспуском Съезда и Верховного Совета. Налицо был не только политический, но и конституционный кризис в России.

В этих условиях принятие новой конституции должно было явиться той основой, которая могла бы способствовать установлению необходимой стабильности в обществе.

С учетом поправок 1989 – 1992 гг. Конституция Российской Федерации приобрела принципиально новые черты: отказ от социальной модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание идеологии плюрализма, концепции разделения властей.

Из официального названия страны и республик в составе РФ были исключены определения "советская", "социалистическая", что означало признание несостоятельности социалистической модели развития. Были узаконены политический плюрализм, многопартийность и равноправие форм собственности, в том числе частной. В соответствии с теорией разделения властей проводилась реорганизация институтов государственной власти (были учреждены институт Президента РФ, Конституционный суд РФ), расширялись права местного самоуправления, обновлялась избирательная система.

В Конституцию была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г. Открылись возможности для свободного создания политических партий и общественных движений, что существенно изменило политическую жизнь, но не привело в то время к созданию крупных влиятельных партий.

Принятие 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете России стало решающим пунктом в начале работы по подготовке новой российской Конституции. Была создана Конституционная комиссия, но страна продолжала жить по старой конституции, статьи которой расходились с проводимыми преобразованиями. Чтобы устранить несоответствия, вносились изменения, дополнения, влиявшие на ее содержание. Массовое и спешное внесение поправок в конституционный текст порождало в нем рассогласованность статей и противоречивость идей.

Конституция сохраняла обязанность государственных и общественных организаций, должностных лиц соблюдать Конституцию уже не существующего СССР и законы СССР, а также старый герб с его девизом "Пролетарии всех стран соединяйтесь!".

Форма правления оставалась крайне рыхлой и неопределенной — не президентской и не парламентской. Отсутствовал ясно изложенный принцип разделения властей между законодательной и исполнительной властью — напротив, действовал формально присущий советской власти принцип всевластия Советов с полной подконтрольностью им исполнительной власти. Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась острая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций — реформаторской и оппозиционной — постоянно порождала осложнения и кризисы.

В обстановке острого противостояния в Конституцию была введена антиконституционная по духу статья 121, согласно которой в случае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти полномочия Президента подлежали немедленному прекращению [3, 85]. Верховный Совет имел, по Конституции, необычный парламентский статус: он был "органом Съезда", а, следовательно, нарушался принцип верховенства парламента, но в то же время он был "законодательным органом, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР", что позволяло ему вторгаться в прерогативы исполнительной власти и полностью ее контролировать.

Закрепленная Конституцией необычная для цивилизованного государства двухзвенная структура высших органов законодательной власти (Съезд и Верховный Совет) при полном отсутствии какой-либо ответственности депутатов перед кем бы то ни было нарушала принцип прямого избрания парламента, что обусловило расщепление единой по своей природе законодательной функции. Такой парламент, к тому же раздираемый острейшими политическими противоречиями, постепенно становился тормозом политических и экономических реформ.

В конечном итоге, все это требовало незамедлительного начала работ по составлению, рассмотрению и принятию проекта новой конституции России.

1.2. Принятие Конституции РФ 1993 г., ее особенности

16 июня 1990 г., когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление об образовании Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России. Конституции предстояло закрепить новую социальную систему и иную, чем прежде, модель организации государственной власти.

На Съезде было решено, что Комиссия должна состоять только из народных депутатов РСФСР. Председателем комиссии стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, его заместителем - первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатов, ответственным секретарем - О.Г. Румянцев.

Задачи Конституционной комиссии были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы, подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.

Для работы над проектом Конституции была сформирована рабочая группа Конституционной комиссии. В ее состав вошли депутаты от разных фракций: Л.Б. Волков, С.А. Ковалев, А.В. Ковлягин, И.В. Федосеев, Ф.В. Цанн-Кай-Си, В.Л. Шейнис, а также эксперты Е.А. Данилов, В.Д. Зорькин, В.А. Кикоть, В.И. Лафитский, Л.С. Мамут, Б.А. Страшун. На разных этапах в работе Конституционной комиссии участвовали Э.М. Аметистов, И.П. Ильинский, Т.Ф. Морщакова, В.М. Савицкий, Ю.А. Тихомиров и другие авторитетные ученые-правоведы.

Первый проект Конституции был подготовлен уже к осени 1990 г. Сразу же развернулось его широкое обсуждение в средствах массовой информации, государственных органах, учебных, научных учреждениях.

В апреле 1992 г. VI Съезд народных депутатов одобрил общую концепцию и основные положения проекта Конституции. Проект был поддержан и Президентом России. Выступая в июле 1992 г. на заседании Конституционной комиссии, он сделал следующее примечательное признание: "Все больше за это время убеждался и сейчас убежден, что работа, которую Комиссия проводит, несет особое значение: Намерен вновь, начиная с сегодняшнего заседания, и впредь активно включиться в деятельность и работу Конституционной комиссии лично как Президент и Председатель Конституционной комиссии. И буду работать с вами до принятия новой Конституции"[1].

Свое обещание он не сдержал. К концу 1992 г. резко обострилась борьба за власть, что изменило весь ход конституционной реформы. Каждая из противоборствующих сторон - Президент и руководство Верховного Совета РСФСР - предъявили свои требования, стремясь использовать проект Конституции в своих интересах.[2]

За время работы Конституционной комиссии, которая продолжалась вплоть до октября 1993 г., текст проекта постоянно дорабатывался. Участники Комиссии находились в самом центре пересечения интересов различных политических сил.

Также существовали и альтернативные проекты Конституции (см. Приложение А).

1. Проект рабочей группы в составе: С.М. Шахрая (руководитель), Е.Б. Абросимовой, Н.П.Азаровой, И.А.Бунина, А.В. Маслова, Г.В. Минха, Р.Г. Орехова, А.Я. Сливы, О.А. Тарасова (1992 г.).

Интересно отметить, что все ее члены группы в то время были работниками Государственно-правового управления Президента РФ. Возможно, проект был подготовлен с негласного разрешения самого Президента как проба реакции общества на закрепление позиций "сильного" президента. В целом проект имел характер скорее "государственного", нежели "общественного". Интересно, что в тексте не нашлось места для определения (характеристики) самого государства.

2. Проект Политсовета Российского Движения демократических реформ в составе: мэра Санкт-Петербурга А.А. Собчака, мэра Москвы Г.Х. Попова, С.С. Алексеева, Ю.Х. Калмыкова и С.А. Хохлова (1992 г.).

Авторы этого проекта отделили "основные права и свободы человека и гражданина" от "прав и обязанностей гражданина Российской Федерации", разместив их соответственно в первой и второй главах первого раздела. Форма государственного устройства России проектом определялась как федерация, в состав которой входят республики, губернии и автономные национальные сообщества. Равенства субъектов Федерации в проекте не предполагалось: республики признавались государственными образованиями, имеющими свои конституции, а губернии - территориальными государственно-административными образованиями.

Согласно проекту Президент - глава государства (а не глава исполнительной власти), его высшее должностное лицо, обеспечивающее единство государственности, незыблемость конституционного строя.

3. Проекты народных депутатов-коммунистов.

В период с 1990 по 1993 г. депутаты-коммунисты предложили три проекта Конституции России. Наиболее примечательным из них был проект, подготовленный депутатской фракцией "Коммунисты России" Верховного Совета РФ[3].

В названном проекте содержалась довольно обстоятельная глава о социальной политике, закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его способностей и дарований, а также основы национальной политики. Отличительная черта проекта - исключение института президентства. Высший законодательный орган - Верховный Совет, высший исполнительный и распорядительный орган - Совет министров.

4. Проект Президента РСФСР[4]. В проекте отсутствовало понятие "конституционный строй". В главе 1 была предпринята попытка соединить общие принципы (характеристики) государства с основами статуса человека и гражданина. Предусматривалось, что Российская Федерация есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (аналогичные положения закреплены сейчас в ст.1, 2 Конституции)[5].

Высшим законодательным органом является парламент (Совет Федерации и Государственная Дума), исполнительным - Правительство РФ. Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный субъект власти.

Инициативу выхода с собственным проектом Конституции Президент Б.Н. Ельцин обосновал в Указе от 12 мая 1993 г. "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации": преодоление конституционного кризиса и осуществление демократических реформ возможным только путем скорейшего принятия российской Конституции.

12 мая 1993 г. Президент РФ принял также Указ "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации"[6]. Речь шла о доработке президентского проекта Конституционным совещанием.

Верховный Совет Российской Федерации в ответ сформировал комитет по конституционному законодательству. Эти события не только усугубили противостояние между Верховным Советом и Президентом России, но и раскололи состав рабочей группы продолжавшей свою деятельность Конституционной комиссии: некоторые депутаты и большая часть экспертов перешли на сторону Президента и приняли участие в работе Конституционного совещания.

На первом этапе Конституционное совещание работало на пленарных заседаниях и в группах, образованных из его участников.

Помимо групп была сформирована рабочая комиссия по доработке проекта Конституции, в задачи которой входило завершение работы над проектом с учетом решений групп представителей.

На втором этапе Конституционное совещание действовало в составе двух палат - Государственной и Общественной. Помимо указанных палат проект Конституции рассматривался в рамках рабочей комиссии по доработке проекта Конституции и в Комиссии конституционного арбитража.

По президентскому проекту изначально Государственная Дума была весьма слабым органом. Проект Конституционного совещания в некоторой степени усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации - утверждение председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству РФ или о его отставке.

Примерно в те же дни, когда Конституционное совещание завершило подготовку президентского проекта, свой (обновленный) вариант представила и Конституционная комиссия. Оба проекта были направлены в регионы для согласования, результаты которого оказались неожиданными - большинство регионов поддержали проект Конституционной комиссии[7].

Президент Б.Н. Ельцин принял решение вернуться к согласованию конституционных проектов, подписав соответствующее распоряжение от 8 сентября 1993 г. Переговорный процесс оказался недолгим. 21 сентября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал печально известный Указ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". Указ прерывал осуществление законодательной, исполнительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Согласно Указу до начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания Российской Федерации - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться президентскими указами и правительственными постановлениями. В создавшихся обстоятельствах проект, подготовленный Конституционным совещанием, стал уже не альтернативным, а основным. Вместе с тем, поскольку Конституционная комиссия не была официально распущена, ее рабочая группа, хотя и в сильно усеченном составе, продолжала готовить проект Конституции, намереваясь представить его на референдум наряду с проектом Конституционного Совещания[8].

Срочно собравшийся X Съезд народных депутатов РСФСР в постановлении от 24 сентября 1993 г. "О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом" подтвердил оценку ситуации Верховным Советом[9].

В этот сложнейший период Конституционная комиссия поставила себе новую задачу - разработать механизм выхода из кризиса. К 1 октября О.Г. Румянцев и В.И. Лафитский подготовили пакет документов, принятие которых с точки зрения Конституционной комиссии давало последний шанс мирного урегулирования противостояния Президента и парламента страны: проект поправок в действующую Конституцию 1978 г., Положение о досрочных выборах Президента и парламента, Положение о временном (до проведения досрочных выборов) порядке деятельности органов федеральной власти и последнюю редакцию проекта новой Конституции[10].

3 октября 1993 г. эти документы были переданы в Верховный Совет. Дальнейшие события хорошо известны - уже 3 октября пролилась первая кровь, 4 октября здание Верховного Совета было обстреляно танками, а руководство Верховного Совета - арестовано.

В Москве на некоторое время было введено чрезвычайное положение. Президент России сконцентрировал в своих руках всю полноту государственной власти, и работа над проектом Конституции возобновилась. За основу был взят именно президентский вариант, другие уже не рассматривались.

15 октября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации"[11], которым назначил голосование на 12 декабря. В этот же день прошли выборы депутатов федерального парламента.

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей (54,8%). За принятие проекта Конституции России проголосовало 32 927 630 избирателей (58,4%), против - 23 431 333 человека (41,6%)[12].

Официальная дата вступления в силу Конституции России 25 декабря 1993 г. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря 1993 г. государственным праздником - Днем Конституции Российской Федерации.

Отличительной чертой Конституции РФ 1993 г. является ее характер, адекватный складывающимся в обществе отношениям. Она отражает переходный характер российского общества, противоречивый способ его существования. В ней нашло воплощение то, что достигнуто и отстаивается многонациональным народом России: многообразие форм собственности, конкуренция, свобода экономической деятельности, политический и идеологический плюрализм, признание прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, основанное на самоопределении и равноправии народов, самостоятельный статус местною самоуправления и т. д.

К характерной черте Конституции РФ 1993 г. относится наличие в ней основополагающих положений. Она содержит нормы, регулирующие наиболее важные общественные отношения и служащие правовой основой для текущего законодательства. Поэтому по своему содержанию они предельно абстрактны, ибо имеют своей целью закрепление самого главного в общественных отношениях.