Конституционная ответственность как институт конституционного права

Оглавление

Введение

В связи с принятием  на всенародном референдуме новой  Конституции РФ¹, вступившей в силу 25 декабря 1993 года, провозглашением России демократическим правовым государством, конституционное право стало бурно развиваться. Более значительным по сравнению с предыдущим социалистическим периодом стал круг общественных отношений, являющихся предметом конституционного регулирования. Вместе с развитием отрасли конституционного права, получили развитие и его институты, в том числе и институт конституционной ответственности. Первые работы начали появляться уже в середине 1990-х годов. Тогда дискутировалась сама возможность выделения данной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.

На рубеже веков интерес  к проблематике конституционной  ответственности значительно возрос.  Это выразилось не только в увеличении количества публикаций, но и в проведении многочисленных конференций, посвященных различным аспектам ответственности, закрепленной в нормах конституционного права. Прежде всего, обсуждались вопросы ответственности государства, его органов и должностных лиц. Своеобразным итогом этих обсуждений явилась прошедшая в марте 2001 года на кафедре конституционного права конференция, которая была посвящена исключительно проблемам конституционной ответственности и собрала свыше  120 человек, видных специалистов в области конституционного права, преподавателей ВУЗов, депутатов, научных консультантов органов государственной власти².

На сегодняшний день, по моему мнению, тема «Конституционная ответственность» хорошо разработана. Это доказывается большим количеством публикаций, проведением многочисленных конференций. Однако в данной теме существует еще очень много разногласий и противоречий.  Особенно хочется выделить некоторых авторов, которые внесли большой вклад в развитие института конституционной ответственности: Зражевская Т.Д., Авакьян С.А., Кондрашев А.А.

Объектом изучения данной работы являются общественные отношения, охраняемые и регулируемые конституционно-правовыми нормами, а предмет изучения составляют правовые нормы, теоретические источники и судебная практика.

Тема конституционной ответственности очень объемная и сложная, это в частности доказывается тем, что ее выделили в отдельную дисциплину. Поэтому невозможно полностью раскрыть сущность данной темы, показать все ее внутренние проблемы и противоречия. Таким образом, цель данной работы состоит в том, чтобы на основе изучения конституционного законодательства дать общее представление об институте конституционной ответственности с подробной характеристикой санкций, а также особенностями конституционной ответственности субъектов РФ, депутатов и муниципальных образований.

Задачи работы состоят  в следующем: во-первых, дать понятие  конституционной ответственности; во-вторых, раскрыть источники и основания данной ответственности; в третьих, охарактеризовать и дать классификацию санкциям, применяемым в конституционном праве; в четвертых, показать проблемы конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; и в пятых, охарактеризовать иных субъектов ответственности.

Настоящая работа состоит  из введения, заключения, двух глав, пяти параграфов и списка литературы.

Глава 1. Конституционная ответственность как институт конституционного права

§ 1. Понятие конституционной ответственности

В советское время  бытовало мнение, что реализация норм государственного, то есть конституционного права осуществляется организационными средствами. В самой отрасли отсутствует институт ответственности, а исполнение норм обеспечивается санкциями других отраслей права – уголовного, административного, частично гражданского. Такой подход был в принципе ошибочным, даже тогда когда самих норм конституционного права было не так много. Если есть отрасль права, то она должна обеспечивать реализацию норм, прежде всего собственными средствами, в том числе и мерами ответственности, санкциями, а уже затем мерами других отраслей права¹.

Если конституционная  ответственность является видом  юридической ответственности, то ей должны быть присуще общие признаки. Поэтому выявление признаков, свойственных всем видам юридической ответственности – это необходимое методологическое основание к раскрытию понятия конституционной ответственности².

Юридическая ответственность  – мера государственного принудительного характера, выражающаяся в реализации санкций к правонарушителю. В конституционном праве большое разнообразие санкций. Нас интересует санкция как указание нормативного акта на меры принуждения со стороны государства за нарушение нормы права. Так, например, ст. 13 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»³ предусматривает ответственность Уполномоченного по правам человека в РФ в форме досрочного освобождения его от должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ за нарушения требований ст. 11 данного закона: занятие политической деятельностью, иной оплачиваемой деятельностью и так далее.

Вторым признаком юридической  ответственности является принуждение. Принуждение  в конституционном праве есть вспомогательный государственно-властный способ подавления отрицательных волевых устремлений определенных субъектов для обеспечения их подчинения нормам права; оно  всегда сопутствует мерам юридической ответственности, применяемых за правонарушение.

Следует отметить, что  выявление даже таких важнейших  признаков юридической ответственности, как санкция и принуждение, не дает полной характеристики этого сложного явления. Основу ответственности образуют правоотношения, вытекающие из санкции. Но ответственность «богаче»  этих отношений, включает в себя многое, чего в санкции нет. Санкция содержит в абстрактном виде более общую оценку возможных правонарушений. В ней не могут быть детально учтены все обстоятельства возможного правонарушения и личность каждого правонарушителя. В некоторых случаях, специально указанных в законодательстве, ответственность лежит за границами санкции (например, назначение наказания ниже низшего предела в уголовном праве)¹.

Таким образом, конституционная  ответственность отвечает общим  признакам юридической ответственности. Но каждая отрасль также должна характеризоваться некоторыми особенностями, которые ее выделяют среди других отраслей права.

Во-первых, конституционная  ответственность имеет сложную  структуру. Она включает в себя социальную ответственность, требующую надлежащего, высоко сознательного и инициативного поведения всех субъектов конституционного права; общие начала ответственности за правонарушения, служащие «ориентиром» для формирования ответственности в других отраслях права; конкретные виды конституционной ответственности, применяемые за правонарушения отдельных конституционно-правовых норм и институтов.

Во-вторых, важнейшей  чертой конституционной ответственности  является ее ярко выраженный политико-правовой характер, обусловленный реализацией данного вида ответственности в сфере осуществления народовластия.

В третьих, конституционная ответственность определяет не только меры воздействия в случае правонарушений, но и, прежде всего должное, творческое поведение по исполнению субъектами конституционного права своего долга. Поэтому данный вид ответственности формируется не только в охранительных, но, в основном, в регулятивных предписаниях.

В четвертых, высокий  авторитет конституционно-правовых норм, специальная организационная работа обеспечивают исключительность применения мер конституционно-правовой ответственности за правонарушения.

В научной литературе нет единого мнения относительно того, является ли конституционная  ответственность только ретроспективной, то есть ответственностью за прошлое, или ретроспективной и перспективной, то есть ответственностью за будущее. Так Колосова Н.М. не признает наличие перспективной ответственности: «…она не имеет отношения к юридической ответственности и соответственно к конституционной ответственности»¹. Однако, наиболее распространена точка зрения о наличии и ретроспективной, и перспективной ответственности в конституционном праве².

Позитивная ответственность  – ответственность перед своей  совестью либо перед кем-то, кто может оценить поведение данного субъекта права. То есть спрашивают за поведение, в целом соответствующее закону, за его исполнение, поэтому и ответственность называют позитивной. В государстве, во властных отношениях  существует ответственность кого-то перед кем-то, и она дает право одному спросить с другого за исполнение его функций. Примером такой ответственности является представление Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думе Федерального Собрания РФ¹.

Если поведение оценивается  как нарушающее определенные нормы, наступает черед применения санкции  за такое поведение. Это и будет ретроспективной ответственностью, то есть последствие не должного поведения. Однако здесь много проблем.

Прежде всего: что есть должное поведение? Должное поведение  – поведение, соответствующее норме права. Но поведение субъектов конституционного права отнюдь не предопределяется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политическими соображениями, оценками и критериями: безуспешно работающее правительство будет отправлено в отставку, и успешно работающее правительство тоже может быть отправлено в отставку. Таким образом, конституционная ответственность – это зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конституционно-правовой формой².

Более того, порой конституционная  ответственность связана также  с морально-нравственной подоплекой принятия соответствующих мер. Например, применительно к праву отзыва депутата, выборного должностного лица помимо дискуссий о том, нужна ли вообще эта мере, такое основание ответственности, как совершение действий, порочащих звание депутата, вызывает споры столько же времени, сколько существует данная мера. В Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹ от 7 июня 2000 года четко обозначил, что основание для отзыва главы субъекта РФ может быть только правонарушение установленное судом.

Однако вопрос о трактовке  понятия «правонарушение» в целом не снят. Можно в законе ведь записать требования морально-нравственного соответствия должности, а потом по основанию его нарушения применять меру конституционной ответственности. Известен пример отстранения от должности Генерального прокурора РФ решением Президента РФ по подобным мотивам. Ст. 8 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»² предъявляет требование к кандидату на должность судьи Конституционного Суда РФ, где указывается, в том числе, что судья должен обладать безупречной репутацией. Досрочное прекращение полномочий судьи по данному основанию также будет применением конституционной ответственности³.

Подводя итоги параграфа, вижу необходимым дать определение  понятию конституционной ответственности. В связи с этим наиболее точным кажется определение Кондрашева А.А., данное студентам в лекции: «правовая связь (состояние), возникающая вследствие несоблюдения правовой нормы и воплощенная в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю подвергнуться государственному или общественному осуждению, и реализующаяся в применении лишений организационного, личного характера, утрате юридической силы нормативно-правового акта или самостоятельно правонарушителем под угрозой вышеуказанных санкций или средств». 

§ 2. Источники и основания конституционной ответственности

Большинство исследователей склоняются к признанию в качестве источников конституционной ответственности не только Конституции РФ и законов, в ней предусмотренных, но также иных федеральных законов, конституций (уставов) и законодательства субъектов РФ.

Другие авторы предлагают отказаться от такой практики, так  как правовые механизмы досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц, «поскольку они предполагают ограничение конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства, в силу ч. 3, ст. 53 Конституции РФ могут устанавливаться только федеральными законами». Законами субъектов Федерации и актами муниципальных образований предлагается лишь конкретизировать условия и процедуры ответственности в установленных федеральным законом рамках¹.

Вопрос об источниках не формален, он имеет принципиальное значение, поскольку от ответа на него зависит не только содержание, но и наименование рассматриваемой ответственности. В случае отнесения к источникам только Конституции РФ и законов, на которые в ней имеются ссылки, то оправданно наименование «конституционная ответственность». Если же рассматривать данную ответственность как отраслевую, что представляется более логичным, то уместно название «конституционно-правовая ответственность».

Самое интересное, что  нормы самой отрасли до сих  пор еще не фиксируют данный вид юридической ответственности путем введения соответствующего термина. Поэтому предлагается принять либо специальный закон, ее закрепляющий, либо внести необходимые изменения в Конституцию РФ и законодательство. Некоторые авторы используют оба наименования как равноправные².

Для решения данной ситуации уместным видится придание прецедентного значения правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 7 июня 2000 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)  и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹, введшем категорию «конституционная ответственность» в связи с отзывом высшего должностного лица субъекта  РФ.

Первым и, казалось бы, основным источником конституционной  ответственности является Конституция РФ. Однако она закрепляет лишь три основания: отрешение от должности Президента РФ, признание Конституционным Судом РФ нормативно-правового акта не действующим и приостановление деятельности государственных органов. Всего три санкции – это недостаток Конституции РФ. Кроме этого выделяют Федеральные конституционные законы. Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ»² (отмена Президентом РФ актов Правительства РФ),   Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»³ (приостановление деятельности органов государственной власти субъекта РФ, запрет деятельности политической партии, ввод войск). Федеральные законы, такие как об общественных объединениях, о политических партиях, о статусе судей, о прокуратуре и так далее. Санкции о конституционной ответственности не могут закрепляться в подзаконных актах, то есть в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ.

Второй уровень источников, по мнению некоторых ученых, составляют акты органов государственной власти субъектов РФ: конституции, уставы, законы субъектов РФ. Например, Устав Красноярского края – лишение полномочий депутата в связи с вступление в силу приговора суда.

Третий уровень –  акты органов местного самоуправления. Они дублируют федеральное законодательство, например, отзыв депутата, лишение слова депутата и другие.

Теперь обратимся к  основанию конституционной ответственности. Основанием, как и любого вида ответственности, является правонарушение. Конституционное правонарушение – это поведение, которое не соответствует конституционно-правовой норме и влекущее за собой ответственность. Кондрашев А.А., в частности, выделяет в качестве правонарушения неприменение конституционно-правовой нормы, когда это норма должна быть применена, либо не должное применение государственно-правовой нормы, что выражается в неэффективности ее реализации, либо прямое нарушение предписаний, содержащихся в норме конституционного права. Состав правонарушения Кондрашев А.А. не выделяет, так как в уголовном праве это введено для упрощения доказывания и для дифференциации санкций. В конституционном праве это не нужно, так как здесь действует презумпция виновности, то есть государственному органу не нужно доказывать виновность, и дифференциации наказания не существует, так как они довольно просты: ликвидация, упразднение и так далее.     

Другие ученые выделяют состав правонарушения, например, Некрасов С.И.¹ Общим объектом правонарушения являются конституционные основы организации и функционирования государственной власти. Непосредственным объектом выступает конкретные права и законные интересы граждан и организаций, полномочия федеральный и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и другие.

К субъектам, в том  смысле кто может нести негативное воздействие за нарушение норм конституционного права, относятся: государство в целом, государственные образования, то есть субъекты федерации, муниципальные образования, государственные органы, должностные лица, организации обладающие определенным конституционным статусом, например, политические партии, и физические лица.

Нельзя не отметить, что  ответственность субъектов носит  односторонний характер – в действующем российском законодательстве отсутствуют нормы, предусматривающие конституционную ответственность федеральных органов государственной власти за невыполнение (ненадлежащее) выполнение своих обязанностей. Подтверждением этого, в частности, является закрепленный в ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» механизм исполнения решения Конституционного Суда РФ. Закон закрепляет обязанность федеральных органов государственной власти (Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания, Правительство РФ) и органов государственной власти субъектов РФ (высшего должностного лица и законодательного органа субъекта) по устранению пробелов в правовом регулировании в случае признания федеральных или региональных нормативных правовых актов не соответствующими Конституции РФ, однако при этом невыполнение закрепленных обязанностей региональными органами государственной власти рассматривается как основание их ответственности, а невыполнение аналогичных обязанностей федеральными органами государственной власти – нет¹.

 Таким образом возможны  ситуации, когда Конституционный  Суд РФ по запросу органов  государственной власти субъекта  РФ признает какой-либо федеральный нормативно-правовой акт не соответствующим Конституции РФ, а федеральные органы государственной власти могут безнаказанно не приводить неконституционный акт в соответствии в федеральной Конституцией и правовой позицией Конституционного Суда РФ. Федеральный законодатель исходит, видимо, из презумпции правомерности любых действий федеральных органов государственной власти, однако практика показывает, что так бывает далеко не всегда.

Объективную сторону  конституционного деликта образует противоправность деяния и явившийся его следствием определенный вредоносный результат. Противоправным может быть как действие, так и бездействие. Например, издание нормативно-правового акта не соответствующим Конституции РФ или федеральному закону, не целевое расходование средств бюджета.

Прямая причинно-следственная связь между противоправным деянием  и соответствующим вредоносным  результатом иногда непосредственно  закрепляется нормативно. Например, в соответствии с п. 4, ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹ одним из обязательных условий роспуска законодательного органа субъекта РФ является установление в судебном порядке того, что в результате уклонения регионального парламента от исполнения решения соответствующего суда о несоответствии принятого им  нормативного правового акта федеральному законодательству созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления, либо нарушены права и свободы человека и гражданина; однако такая связь предполагается в качестве обязательной составляющей  объективной стороны конституционного правонарушения всегда и должна выясняться в каждом конкретном случае при решении вопроса о  применении мер ответственности к органу государственной власти.

Субъективная сторона  правонарушения характеризуется наличием вины. Вина – это возможность выбора правомерного поведения. Отсутствие вины определяется тем, выбор поведения субъектом невозможен. Например, когда орган по какой-либо причине не может принять решение, чрезвычайное положение, или когда есть приказ вышестоящего органа, который нижестоящий не выполнить не может.

     § 3. Виды мер конституционной ответственности

Действующее в  Российской Федерации законодательство позволяет уже сегодня выделить достаточное количество мер конституционной  ответственности. Так, Т.Д. Зражевская выделяет следующие меры: 1) отрешение Президента от должности; 2) отставка Правительства в целом или отдельных его членов; 3) временное отстранение от должности по Указу Президента до принятия решения палатой Федерального Собрания; 4) лишение полномочий депутата, выборного должностного лица; запрет занимать определенные должности; 5) отмена решения о приеме в гражданство; 6) лишение государственных наград и почетных званий; 7) лишение активного и пассивного избирательного права (по приговору суда).

Кондрашев А.А. дополняет этот список следующими мерами: 1) отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта; 2) роспуск высшего органа законодательной власти субъекта РФ; 3) временное перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу органов власти Федерации; 4) изменение статуса субъекта; 5) назначение специального федерального представителя для управления субъектом; 6) ввод специальных подразделений на территорию субъекта¹.

Более подробную  классификацию мер конституционной  ответственности дает Е.И. Колюшин. Кроме названных выше, к мерам конституционной ответственности автор относит: 1) меры, принимаемые Конституционным Судом; 2) приостановление Президентом действия акта органа исполнительной власти субъекта Федерации; 3) отмену Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ; 4) роспуск Государственной Думы; 5) отказ в заверении списков кандидатов, вынесение предупреждения кандидату, избирательному объединению, отказ в регистрации кандидата (списка), отмену регистрации кандидата (списка); 6) признание выборов недействительными по решению суда².

Конституционная ответственность состоит в применении конкретных конституционных взысканий: 1) признание органом конституционного контроля неконституционным нормативного акта или его отдельных положений; 2) признание неконституционным не вступившего в силу международного договора Российской Федерации; 3) признание неконституционными внутри федеральных и межрегиональных договоров.

Названные меры применяются  за превышение власти конкретными органами, за правонарушения, совершенные в сфере правотворчества и правоприменения. Сегодня, исходя из предоставленных полномочий, Конституционный Суд в своих решениях ограничивается лишь констатацией совершенного правонарушения. Таким образом, при признании того или иного акта неконституционным ответственность заключается лишь в умалении авторитета государственного органа или должностного лица. В связи с этим отчасти следует согласиться с М.А. Красновым в том, что институт отмены решений, не соответствующих вышестоящим актам, вписывается в механизм ответственности, если... мыслить отмену не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое при реализации ответственности³. Вместе с тем необходимо отметить, что Конституционный Суд не отменяет решения, а признает их неконституционными, в связи с чем они утрачивают юридическую силу.

Эффективность правосудия непосредственно  связана с обязательностью, непререкаемостью судебных решений. По Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения этого органа являются непосредственно действующими, самодостаточными, т.к. они не требуют, чтобы орган, издавший акт, признанный неконституционным, издавал новый акт о его отмене.

Законодателем предпринята  попытка повысить ответственность  органов государственной власти за исполнение решений Конституционного Суда принятием ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (от 15.12.01). В частности, в статье 79 ФКЗ введено требование к государственному органу или должностному лицу, принявшему нормативный акт, признанный Конституционным Судом неконституционным, принять новый нормативный акт, "который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части". Статья 80 ФКЗ детально прописывает полномочия всех органов государственной власти Российской Федерации и субъектов в случае признания их акта неконституционным. Они должны в сроки, указанные в Законе, отменить неконституционный акт, признанный неконституционным. Например, Президенту РФ, Правительству РФ предписано не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменить нормативный акт, признанный неконституционным¹.

При буквальном прочтении  данных положений складывается впечатление, что Конституционный Суд является лишь органом конституционного надзора, если его решением акт признается неконституционным, а орган, издавший такой акт, должен отменить его действие. В данном случае имеет место уравнивание Конституционного Суда с иными судами в сфере нормоконтроля по юридической силе принимаемых решений. Однако Конституционный Суд неоднократно в своих решениях устанавливал разницу между нормоконтролем, проводимым органом конституционной юстиции, и иными судами, обращая внимание на то, что Конституционный Суд принимает окончательные решения, не требующие своего утверждения другими государственными органами или должностными лицами. Так, в одном из последних решений Конституционный Суд установил, что «в силу прямого указания Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции Российской Федерации...» (Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Кроме этого, Законом предусмотрен достаточно сложный порядок исполнения решений Конституционного Суда. Представляется, что срок, названный законодателем (3 месяцев), для подготовки Правительством РФ проекта нового закона слишком мал, особенно если речь идет о ряде взаимосвязанных законопроектов. Государственная Дума должна рассмотреть данный законопроект (законопроекты) во внеочередном порядке. Интересно, будет ли рассматриваться в таком же порядке законопроект, инициированный вместо признанного неконституционным другим субъектом законодательной инициативы. Вместе с тем возникает вопрос о возможности обязать законодательный (представительный) орган субъекта принять новый закон субъекта взамен признанного неконституционным¹. Видимо, можно лишь обязать в конкретный срок рассмотреть вопрос о принятии нового акта. Более того, в большинстве субъектов действуют те же правила, что и на федеральном уровне, когда закон, принятый законодательным органом, вступает в силу только после его подписания главой субъекта. Следовательно, в пропуске указанных сроков может быть виноват и иной орган. Но тем не менее ответственность применяется к законодательному органу субъекта. Представляется, что данный ФКЗ не только усложняет механизм исполнения решений Конституционного Суда, но и снижает роль конституционного судопроизводства.