Конституционно-правовая ответственность в РФ. 2

ВВЕДЕНИЕ

Один из важнейших  постулатов современной цивилизации  гласит: государство существует для  человека, чтобы охранять его свободу  и содействовать благополучию. Но как обеспечить баланс свободы и  власти? Ведь если свобода оказывается  вне прочной государственности, она легко может выродиться в анархию и вседозволенность, а если государственность строится на отказе от свободы, человек попадает в оковы тоталитарного гнета. Нахождение баланса власти и свободы составляет главнейший и деликатнейший смысл конституционного права.

Несмотря на противоборство различных политических сил в  начале 90-х годов обществу удалось  найти согласие относительно логики конституционного строительства Российской Федерации. Отказ от прежнего типа государственности  и права сопрягается с постепенным утверждением общедемократических принципов организации и функционирования социума, качественным обновлением отечественной государственности и всей правовой системы, краеугольную основу которой составляет Конституция РФ 1993 года.

 За нарушение Конституции, обеспечения прямого действия Конституции, законов,  несоответствия одних актов другим обычно ответственность устанавливается совокупность правовых принципов и норм, предусмотренных самой Конституцией. Таким образом конституционная ответственность ставит перед собой цель недопущение нарушений Конституции или восстановление нарушенных правовых положений.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ  К КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1.1. Понятие и признаки конституционно – правовой ответственности.

Среди ученых – государствоведов нет единства не только в определении  самого понятия конституционно –  правовой ответственности, но и в  самом названии данного вида ответственности. Н.М. Колосова употребляет термин «конституционная ответственность»¹, М.В. Баглай использует как термин «конституционная ответственность», так и термин «конституционно-правовая ответственность»². А.А. Безуглов и С.А. Солдатов полагают, что более верным является термин «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность – это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно – правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права  и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. А так как конституционно право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции РФ, но и содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности»³.

Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская также различают конституционную  и конституционно – правовую ответственность, однако вкладывают в эти понятия несколько иной смысл. По их, словам, «государственно-правовую ответственность как «особый вид ответственности за нарушение Конституции» многие ученые именуют также конституционно – правовой ответственностью. В известном смысле понятия государственно – правовой и конституционной ответственности могут употребляться как тождественные, через скобки: государственно – правовая (конституционная) ответственность. Действительно, ответственность за нарушение конституционных норм, в широком смысле охватывая все виды юридической ответственности (в широком смысле все виды юридической ответственности направлены на охрану Конституции), в узком же, собственном смысле слова, имеет свой отраслевой канал реализации – государственно – правовые меры ответственности.

И все же между понятиями  государственно- правовой и конституционной  ответственности нельзя поставить  абсолютный знак равенства. Это в  большом объеме пересекающиеся, но все же не совпадающие полностью  понятия. С одной стороны, государственно-правовая ответственность поглощает конституционную, поскольку конституционные нормы – часть государственно – правовых норм. С другой стороны, объем понятия конституционной ответственности по своим социально – политическим «емкостям» не может быть исчерпан юридическим понятием государственно- правовых мер ответственности. Если государственно – правовая ответственность, - прежде всего, проблема конституционной деликтологии⁴, восстановления конституционного статуса, повышения эффективности социального государственно – правового статуса, и наконец, оснований лишения этого статуса, то социально – правовое содержание конституционной ответственности значительно глубже».

При этом большинство  авторов полагают, что термины  «государственно-правовая ответственность», «конституционно – правовая ответственность» и «конституционная ответственность» является тождественными⁵.

А.А Кондрашев определяет конституционную ответственность  как правовую связь (состояние), которая  возникает вследствие несоблюдения правовой нормы участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения⁶.

Т.Д. Зражевская видит  сущность конституционно-правовой ответственности  в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках  одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. Исходя из этого, под конституционной ответственностью Т.Д. Зражевская понимает самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства.

Н.М. Колосова выделяет несколько  направлений концепции конституционной  ответственности. Первое – ответственность власти перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам. Второе – ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина. И третье – конституционная ответственность отдельной личности, а равно группы лиц за невыполнение своих обязанностей или злоупотребление своими правами, закрепленными в Конституции РФ. Под конституционной ответственностью Н.М. Колосова понимает необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами.

Таким образом, конституционно-правовую ответственность можно определить как установленный нормами конституционного права особый вид юридической ответственности, представляющий собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти.

Понятие конституционно-правовой ответственности включает следующие  признаки:

1. Общие: установление ее оснований, санкций и иных аспектов в форме нормативно-правового акта; правонарушение как основание возникновения ответственности; применение к нарушителю средств государственного принуждения.
2. Специальные: особый субъект ответственности (должностные лица органов публичной власти и сами органы публичной власти); предметом защиты посредством конституционно-правовой ответственности выступает надлежащий порядок осуществления публичной власти; нормативно – правовое регулирование конституционно-правовой ответственности осуществляется исключительно нормами конституционного права. Эта ответственность предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и другими источниками конституционного права.

         1.2. Виды и цель конституционно-правовой ответственности.

Как упоминалось, высказываемые  точки зрения о сущности конституционно-правовой ответственности весьма разноречивы, однако в юридической литературе, как правило, признается наличие двух аспектов (видов) конституционно – правовой ответственности – позитивного и негативного (ретроспективного). Ответственность первого вида несут все субъекты конституционно-правовых отношений, ответственность второго вида связана с применением специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно – правовых отношений⁷.

Сторонники первого  считают, что конституционно-правовая ответственность проявляется главным  образом в ее позитивной направленности – как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение⁸. Позитивную направленность конституционно-правовой ответственности ассоциируют с подотчетностью, юридической компетентностью. Однако эти понятия не тождественны, последние непосредственно вытекают из конституционно-правового статуса субъектов и их участия в общественных отношениях.

Ряд авторов отдает предпочтение ретроспективному (негативному) аспекту  конституционно-правовой ответственности⁹. При этом конституционно-правовая ответственность понимается как отрицательная оценка деятельности субъекта, в результате чего он испытывает неблагоприятные последствия – ограничение либо лишение политических, юридических или других интересов.

           Позитивный и ретроспективный аспекты (виды) ответственности тесно связаны и иногда первый является необходимым условием наступления второго и как бы продолжается в нем. Однако именно в ретроспективном аспекте конституционно-правовая ответственность проявляется наиболее ярко. Ретроспективная направленность усиливает воспитательное и правоохранительное значение конституционно-правовой ответственности, ее стимулирующую роль в формировании правомерного поведения и социальной активности субъекта конституционно-правовых отношений.

Н.А. Колосова видит цель конституционной ответственности  в защите Конституции¹⁰. Этот тезис является абсолютно верным, но в тоже время с ним трудно согласиться, и прежде всего потому, что абсолютно все виды юридической ответственности направлены на защиту Конституции.

Что касается мнения Т.Д. Зражевской о том, что конституционно-правовая ответственность призвана установить систему реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица, то это только один из аспектов конституционной ответственности. К тому же такие гарантии установлены уголовным и иным законодательством.

Таким образом, можно определить, что целью конституционно-правовой ответственности является охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписанием норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение (превенция) посягательств на порядок осуществления публичной власти.

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ.

2.1.Основания конституционно  – правовой ответственности.

Как известно, одним из признаков, отличающих один вид юридической  ответственности от другого, а также важнейшим элементом того или иного вида ответственности, является основание ее наступления.

  Основанием юридической (в том числе конституционно-правовой ответственности) является совокупность следующих составляющих:

1. фактическое основание (совокупность юридических фактов);
2. нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно-правовом акте).

Основанием наступления  любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного  в норме права обязательного  правила поведения – правонарушении. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Утрата доверия избирателей, если она не сопровождалась нарушением правовых норм, даже если такое основание закреплено в законодательстве, не является основанием конституционно-правовой ответственности, а представляет собой разновидность политической ответственности.

Различные виды правонарушений могут иметь различные наименования: преступление, деликт (delictum – лат. правонарушение). Основание конституционно – правовой ответственности не имеет кого-либо устоявшегося наименования: конституционное правонарушение, конституционный деликт. Поэтому условно обозначим нормативное основание конституционно-правовой ответственности как конституционный деликт.

Существуют следующие  признаки конституционного деликта.

1. Конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия). Российское законодательство не предусматривает юридической ответственности за мысли и намерения, не выразившиеся в деянии или в подготовке к осуществлению деяния. Не является исключением и конституционально-правовая ответственность.
2. Противоправность. Деяние должно противоречить предписанием правовых норм; это может быть неисполнение обязанности, злоупотребление правом и т.д. В литературе высказано мнение, что противоправность должна выражаться в нарушении или неисполнении конституционно-правовых норм¹¹. Некоторые ученые полагают, что основанием конституционно-правовой ответственности может быть нарушение норм не только конституционного, но и иных отраслей права. Представляется, что противоправность может выражаться в нарушении любых правовых норм, регламентирующих порядок осуществления публичной власти. При этом подавляющее большинство этих норм сосредоточены в конституционном и муниципальном законодательстве, поэтому чаще всего противоправность выражается в нарушении норм именно этих отраслей права. Нарушение предписаний норм уголовного права, о котором чаще всего говорят в связи с процедурой импичмента, не является основанием наступления конституционно-правовой ответственности., поскольку в тот момент, в соответствии с принципом презумпции невиновности, неправомерно было бы говорить о виновности президента РФ в совершении тяжкого преступления. Как справедливо отмечает О.Е. Кутафин, в данном случае речь должна идти исключительно об ответственности Президента РФ за нарушение присяги (ст. 82 Конституции РФ) либо за неисполнение его собственных полномочий, прямо установленных Конституцией. Не является основанием конституционно-правовой ответственности утрата доверия избирателей (основанием конституционной ответственности будет совершение определенных действий – например, издание противоречащих Конституции РФ нормативных актов, невыполнение планов экономического развития территории, нецелевое расходование бюджетных средств и т.д.) или нарушение моральных требований, даже закрепленных в законе, поскольку законодательство РФ не содержит критериев «профессиональной чести, … неподкупности, моральной чистоты, скромности»¹².
3. Виновность – психическое отношение субъекта конституционно-правовой ответственности к совершенному деянию, выражающееся в форме умысла или неосторожности; не допускается привлечение лица к ответственности в случае, если деяние было совершено без вины.
4. Общественная опасность выражается в посягательстве деяния (причинение вреда либо создание опасности причинении вреда) на
5. Наказуемость. Конституционно-правовая ответственность за данное деяние должна быть предусмотрена законодательством РФ; деяние может быть общественно вредным, посягать на общественные отношения, противоречить предписанием правовых норм, однако если в законодательстве РФ не предусмотрена конкретная форма конституционно-правовой ответственности за такое деяние, то оно не может считаться конституционно-правовым деликтом.
6. Специальный субъект ответственности – органы публичной власти и должностные лица этих органов. 

Важнейшим условием эффективности конституционно-правовой ответственности является четкое закрепление в законодательных актах состава конституционного правонарушения. В литературе высказано мнение о том, что невозможно дать точный перечень обстоятельств, которые могут служить основанием конституционной ответственности. Закрепление же такого перечня необходимо, поскольку обязательным условием наступления юридической ответственности является наличие в действиях лица состава правонарушения, указанного в законе. В противном случае может наступить политическая, моральная или иная, но не юридическая ответственность.

Хотелось бы  добавить, что неисполнение решений суда является важнейшим (и наиболее распространенным) основанием конституционно-правовой ответственности, хотя появилось оно в законодательстве сравнительно недавно. Долгое время не существовало ответственности за неисполнение либо ненадлежащие исполнение решений Конституционного Суда РФ, хотя эта проблема неоднократно поднималась учеными. Федеральный конституционный закон от 15 декабря 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ»», призванный урегулировать данный законодательный пробел, также не разрешил всех проблем. Так, установив обязанность Правительства РФ внести в Государственную Думу вместо признанного Судом неконституционным проект нового закона не позднее трех месяцев со дня опубликования решения Конституционного Суда, закон не установил ответственности Правительства за неисполнение этой обязанности.    

2.2. Элементы состава конституционного деликта.

В настоящее время существенным недостатком законодательства РФ является то, что состав конституционного правонарушения (деликта) зачастую не закреплен в  каком – либо нормативно-правовом акте.

По аналогии с иными видами ответственности Т.Д. Зражевская выделяет следующие элементы состава конституционного правонарушения: объект, субъект, объективную и субъективную стороны.

Объектом конституционного правонарушения является комплекс охраняемых законом  общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права, складывающихся по поводу осуществления публичной власти.

Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или  бездействия), общественно опасных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Деяние может быть осуществлено посредством как активных действий, так и бездействий (например, неисполнением обязанностей). С.А. Авакьян приводит следующие варианты недолжного поведения: а) неприменение конституционно-правовой нормы; б) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализаций предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; в) прямое нарушение конституционно-правовой нормы.  Можно выделить и такие виды недолжного (противоправного) поведения, как неисполнение обязанности и злоупотребление правом.

Особенность объективной стороны  конституционного правонарушения состоит в том, что ее необходимым элементом является только противоправное деяние (действие или бездействие), а наступление вредных последствий далеко не всегда является обязательным. Общественно вредные последствия и причинно-следственная связь между деянием и последствиями выступают факультативными элементами объективной стороны. Некоторые совершаемыми субъектом конституционно-правовой ответственности деяния, которые признаются законом противоправными, вообще не влекут вредных последствий, а содержат лишь возможность и создают угрозу их наступления. Однако всякое конституционно-правовое нарушение, в том числе и то, которое не повлекло за собой реальных вредных последствий, нарушает установленный в Российской Федерации правопорядок, мешает нормальному осуществлению отдельных функций государственной власти, посягает на интересы общества и государства. Примечательно, что конституционное законодательство, если применение мер конституционно-правовой ответственности связано с негативными последствиями действия (бездействия) субъекта конституционной ответственности, зачастую не закрепляет никаких критериев для оценки негативности последствий таких действий. Так, при решении вопроса об отставке Правительства, Президент РФ вправе самостоятельно определить вредность последствий деятельности Правительства и существенность таких последствий для применения к Правительству мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовая ответственность  характеризуется специальным субъектом  правонарушения. Им может быть только орган или должностное лицо, на которого Конституцией РФ возложены функции осуществления публичной власти. Из сказанного следует, что субъектом конституционно-правовой ответственности может выступать и политическая партия, хотя в настоящее время такой ответственности она не несет.

Законодательством РФ не предусмотрена  ответственность депутата Государственной  Думы, как, впрочем, и конституционная  ответственность палат Федерального Собрания.

Таким образом, субъектами конституционного деликта являются: Президент, Правительство, член Совета Федерации РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган исполнительной власти субъекта, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, орган местного самоуправления или должностное лицо органа муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора.

Необходимым элементом  субъективной стороны конституционного деликта является наличие вины – психического отношения субъекта к совершенному деянию, выражающегося в форме умысла либо неосторожности. Факультативными признаками субъективной стороны могут быть мотив и цель. Так, создание и деятельность политических партий становится конституционно-правовым деликтом лишь при условии, если они преследуют запрещенные цели, перечисленные в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ.

Умысел характеризуется  тем, что лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, осознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и  желало их или сознательно допускала наступление этих последствий.

Неосторожность имеет  место в том случае, если лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно и могло их увидеть.

Однако сложным является вопрос о вине применительно к  коллективной конституционно – правовой ответственности. Например, в случае отставки Правительства не учитывается степень вины конкретного члена Правительства. Меры ответственности применяются к правительству как к цельному организму, обладающей определенной конституционно-правовой компетенцией.  

Состав конституционно-правового  деликта зачастую не имеет полной формулировки в законодательстве. Отдельные его элементы выводятся только путем толкования. Кроме того, конституционно-правовые деликты разбросаны по различным нормативно-правовым актам, не кодифицированы и не систематизированы.

3. Санкции конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовые санкции являются необходимым атрибутом  конституционно-правовой ответственности. Санкция указывает на те неблагоприятные  последствия, которые применяются  к субъекту конституционно-правовой ответственности.

Понятие санкции в  правовой науке является дискуссионным. В.О. Лучин определяет конституционные  санкции через «установленные основным законом меры государственного принуждения».

Представляется, что понятие  санкции конституционно-правовой ответственности неразрывно связано с понятием санкции, разрабатываемым в общей теории права применительно к любому виду ответственности. Содержание санкции правовых норм связывается в юридической науке, как правило, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, метами государственного принуждения, ущемлениями материального или имущественного характера.

Н.М. Колосова полагает, что  конституционно-правовые санкции представляют собой «возможность наступления  неблагоприятных последствий через  законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами». Однако замена государственного принуждения на принуждение законодательное не может быть признана целесообразной прежде всего потому, что одним из признаков правовой нормы является обеспеченность ее мерами государственного принуждения. Законодательное принуждение обеспечивается силой государства и становится государственным принуждением. Без государства и государственного принуждения правовая норма, закон не могут действовать эффективно и просто «повисают в воздухе».

Н.М. Колосова справедливо  отмечает, что строгость санкций за нарушение правовых норм в значительной степени отражает социальную ценность охраняемых этими нормами отношений.  Санкция также должна отражать тяжесть совершенного правонарушения. Следует отметить, что конституционно-правовые санкции не отвечают этим критериям. Они не обладают достаточной степенью гибкости, чтобы адекватно отразить тяжесть совершенного деликта. Этот факт снижает эффективность конституционно-правовой ответственности, поскольку целесообразным применение санкций становится только за серьезное правонарушение (или их совокупность), менее же значительные проступки оказываются безнаказанными, провоцируя правонарушителей на дальнейшее нарушение требований правовых норм. Однообразие санкций конституционно-правовой ответственности приводит к тому, что В.М. Сырых определяет конституционную ответственность как ответственность, «содержание которой составляет обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных Конституцией деяний».

В настоящее время  санкциями конституционно-правовой являются:

-предупреждение, выносимое  главе органа исполнительной  власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному)  органу власти субъекта РФ  либо главе муниципального образования,  представительному органу местного  самоуправления;

-отзыв депутата законодательного (представительного) органа;

-досрочное прекращение  полномочий члена Совета Федерации;

-отставка Правительства  РФ, отставка органа исполнительной  власти субъекта РФ;

-отставка главы органа  исполнительной власти(высшего должностного лица) субъекта РФ или муниципального образования;

-отрешение от должности  Президента РФ;

-отставка Генерального  прокурора РФ.

Большинство санкций  индивидуальны для каждого вида ответственности, исключением являются только штраф и арест, выступающие одновременно санкциями уголовной и административной ответственности (для штрафа еще и гражданско-правовой). Санкции индивидуальны для каждого вида ответственности также свойственны только ей и не применяются в иных видах ответственности.     

Многие ученые рассматривают отмену нормативно-правовых актов как меру конституционной ответственности, Н.М. Колосова пишет так: «…Издание незаконного акта государством – это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности, претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях – и в возмещении ущерба». Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как «правовосстановительную».

Однако следует согласиться  с Д.Т. Шоном, рассматривающим данную меру как устранение из правового  пространства акта, которого в нем  быть не должно. Само по себе признание правовых частично или полностью незаконными или даже не конституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал.  Поэтому следует признать правоту тех авторов, которые не считают отмену незаконных актов ответственностью. Отмена нормативного акта (например, отмена актов Правительства РФ Президентом РФ в соответствии с п.3ст.115 Конституции России) фактически представляет собой «своеобразную государственно-правовую реституцию» - привидение сторон в прежнее положение. Иными словами, неконституционный акт признается ничтожным – не порождающим правовых последствий и не существующим в данной правовой системе.  В таком случае неконституционный (незаконный) акт просто устраняется из правовой системы без применения ответственности к издавшему его органу. Президент РФ лишь восстанавливает положение, существовавшее в правовой системе до издания данного акта. Подобная санкция не носит и правовосстановительного характера, поскольку орган, издавший акт, не несет неблагоприятных последствий вследствие отмены изданного им акта. Также не относится к числу мер конституционно-правовой ответственности и постановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ до разрешения соответствующим судом вопроса об их соответствии Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России.