Конституционно-правовые основы местного самоуправления РФ

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тихоокеанский государственный экономический университет

Филиал в г. Южно-Сахалинске

Кафедра государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «Государственное и  муниципальное управление»

ТЕМА: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

Студент 531-Г  гр. Капустина Л. В.

Руководитель Булавинцева М. Г.

Курсовая работа допущена к защите:

___________________________________________

                подпись руководителя

«____» _________________ 20 __ г.

Курсовая работа защищена  
с оценкой: _______________________

 «____» _________________ 20__  г.

Южно-Сахалинск  – 2011

ВВЕДЕНИЕ

           Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права — муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.

Понятие «муниципальное право» является новым для российского правоведения. Само слово «муниципалитет», будучи латинским по своему происхождению и переводимое на русский язык как «самоуправляющаяся община», применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т. е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Поэтому термины «муниципальный» и «местный» являются идентичными и в равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Именно такой подход характерен для Конституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», «местный бюджет», «местные налоги и сборы», «вопросы местного значения» (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), «муниципальная собственность», «муниципальные жилищные фонды», «муниципальные учреждения здравоохранения», «муниципальные образовательные учреждения» (ст. 8, 9, 40, 41, 43).

Сам термин «муниципальное право» впервые в российском законодательстве употреблено в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Следовательно, используя  термин «муниципальное право», мы равным образом можем употреблять термин «местное право» или «право местного самоуправления», понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.

Объектом исследования являются конституционно-правовые основы местного самоуправления в России.

Предметом исследования – конституционно-правовые основы местного самоуправления на примере МО «Город Южно-Сахалинск».

Целью курсовой работы является анализ правовых основ местного самоуправления на уровне федерации и субъекта. В качестве примера выбрано ГО «Город Южно-Сахалинск».

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

1) Провести общий анализ  правовых основ местного самоуправления  в Российской Федерации.

2) Провести анализ  законодательной базы ГО «Город Южно-Сахалинск».

3) Обозначить пути решения проблем реформирования и правового регулирования в области местного самоуправления.

1.КОНСТИТУЦИОННО – ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Федеральное  законодательство о местном самоуправлении

Систематизация нормативных  правовых актов о местном самоуправлении осуществлена в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона № 134-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Огромное количество проблем возникает  в связи с действием нормативных актов СССР и РСФСР и наличием устаревших норм в отдельных актах Российской Федерации, поскольку все эти нормы были направлены на регулирование общественных отношений при совершенно иной политической организации общества.

Для укрепления местного самоуправления, обеспечения его нормального развития необходимо эффективное правовое регулирование отношений в области местного самоуправления, ясное и четкое законодательство.

Стремление правительства в кратчайшие сроки сформировать законодательство, обеспечивающее реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление, повлекло за собой неравномерное развитие, бессистемность и противоречивость муниципального законодательства. В настоящее время федеральное муниципальное законодательство представляет собой совокупность более чем 1500 нормативных правовых актов, принятых в различное время и направленных на удовлетворение различных потребностей и интересов граждан, что существенно затрудняет их практическое применение.

В значительной степени  возникновение подобных проблем обусловлено также опережающим (ускоренным) развитием муниципального права как отрасли законодательства до окончательного его формирования как отрасли права.

Возрастающая потребность  в осуществлении кодификации  законодательства о местном самоуправлении обуславливается возможностью одновременного достижения нескольких важнейших целей именно посредством кодификации.

По нашему мнению, к основным целям кодификации муниципального законодательства следует отнести:

1. Обеспечение правового  регулирования отношений в сфере местного самоуправления на базе единого подхода, научной концепции (в т.ч. юридической конструкции)  посредством принятия кодифицированного акта Основ законодательства. То есть, разрешение противоречий, обеспечение единообразия дефиниций и нормативных установлений, устранение устаревших норм, что значительно облегчит правоприменение и обеспечит общедоступность законодательства о местном самоуправлении.

2. Устранение пробелов  и неэффективных норм в законодательстве  о местном самоуправлении.  Осуществляя систематизацию нормативных правовых актов в области местного самоуправления, одновременно возможно внесение в них необходимых изменений и дополнений, исходя из практики применения, потребностей развивающихся муниципальных правоотношений.

3. Наиболее эффективное разрешение проблем, связанных со становлением, формированием и развитием муниципального права и как отрасли права, и как научной дисциплины.

Несмотря на то, что  муниципальное право объективно выделилось из конституционного права, оно имеет собственный предмет и метод правового регулирования. Однако окончательно процесс формирования муниципального права как отрасли права не завершен, поскольку четко не определен предмет правового регулирования и не в полном объеме применяется императивно-диспозитивный метод правового регулирования отношений этой отрасли.

Безусловно, формирование и развитие отрасли муниципального права объективно требует обособления  и развития муниципального права  в качестве научной дисциплины или  учения о местном самоуправлении.

Местное самоуправление – новый институт для постсоветского общества и государства, поэтому развитие муниципально-правовой науки есть необходимое условие для установления местного самоуправления в России как формы народовластия, как неотъемлемого элемента демократического правового государства.

4. Внедрение информационных  технологий (современных компьютерных  разработок) в законотворческий  процесс.  Необходима разработка автоматизированной информационной системы кодификации законодательства о местном самоуправлении (включая базу данных). Автоматизированная информационная система позволит существенно облегчить труд кодификатора, уменьшить затраты (финансовые и временные) на осуществление кодификации и улучшить качественные показатели кодификации, поскольку значительная часть работы будет выполняться автоматически. В то же время, разработка подобной информационной системы будет способствовать повышению эффективности законотворчества в целом (в том числе посредством упрощения, автоматизации отдельных этапов законотворческих работ). Разработанные технологии можно будет использовать не только при осуществлении кодификации законодательства, но и в иных законотворческих процессах.

О необходимости кодификации  законодательства о местном самоуправлении свидетельствует также и наличие специальных норм, посвященных совершенствованию и кодификации муниципального законодательства в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации №1370 от 15 октября 1999 года (далее – Основные положения) и в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года №1394 (далее – Федеральная программа). Данные правовые акты в настоящее время являются важнейшими документами, определяющими муниципальную политику государства и непосредственно направленными на реализацию конституционных прав местного самоуправления, стабилизацию и развитие муниципальных образований.  Наличие в этих правовых актах положений о необходимости совершенствования и кодификации законодательства о местном самоуправлении, а тем более возведение их в степень государственной политики, представляется одним из основных факторов, способствующих построению эффективной системы местного самоуправления в России, а значит и становлению демократического правового государства.

В Основных положениях особое внимание уделено использованию  достижений науки и проведению научно-правовых исследований в сфере местного самоуправления. К одной из приоритетных задач  государственной политики в области  местного самоуправления в соответствии с Основными положениями относится «проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления», «формирование муниципального права как комплексной отрасли права», а также «выработка стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления» [2, с. 16] .

В Федеральной программе  особо отмечается, что решение  проблем, возникающих в ходе становления  и развития местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует  их глубокой научно-методической проработки.

Следует отметить, что  реализация второго этапа (2003-2014годы) Федеральной программы непосредственно включает выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении.

 Обратим внимание на содержание конкретных мероприятий Федеральной программы. Приложение №1 к Федеральной программе предусматривает мероприятия по правовому обеспечению, в том числе:

• разработку предложений  по устранению противоречий в законодательстве, регулирующем вопросы местного самоуправления, а также по устранению неоднозначности отдельных правовых норм и по внесению изменений в нормы, сдерживающие становление и развитие местного самоуправления, социально-экономическое развитие муниципальных образований;

• разработку систематизированного сборника федерального законодательства по вопросам местного самоуправления с комментариями.

Подобные мероприятия, проводимые в рамках профессионально  организованных, построенных на научной  основе кодификационных работ, позволят разрешить основную часть проблем, связанных с развитием российского института местного самоуправления.

Актуальность проведения кодификации проявляется в возросшем  количестве законопроектов по изменению  и дополнению законодательства в  сфере местного самоуправления, поступающих на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. За время деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва было рассмотрено более 46 законопроектов «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[19].

Таким образом, кодификация  должна обеспечить выявление всех пробелов и противоречий в нормативно-правовых актах, осуществление комплексного, системного правового регулирования на основе единого подхода. С помощью кодификации можно наиболее гибко адаптировать к изменившимся отношениям в области муниципально-правового регулирования, имеющуюся нормативно-правовую базу. Осуществление кодификации позволит использовать научный потенциал и исследования ведущих правоведов. На основе изучения исторического опыта кодификации законодательства в нашей стране сделан вывод, что результатом кодификации федерального муниципального законодательства должны стать Основы законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, включающие наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России.

Данная форма кодифицированного акта выбрана автором после изучения достаточно обширной практики кодификации Советского Союза. В Союзе, как известно, Основы законодательства принимались по вопросам, относящимся к совместному ведению Союза ССР и союзных республик.

Пункт «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, Конституция Российской Федерации не определяет в каких формах осуществляется правовое регулирование по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов и не содержит норм о возможных формах кодифицированных актов.

1.2. Нормативно  – правовая база местного самоуправления

Наличие собственного законодательства субъектов Российской Федерации  предусмотрено Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 5). Круг предметов, подлежащих регулированию актами регионального законодательства следует из статей 73 и 76 [1] Конституции, определивших, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Перечень вышеупомянутых предметов совместного ведения  установлен статьей 72 Конституции, в  пункте «н» части 1 которой сказано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Как известно, ныне действующий федеральный закон о местном самоуправлении имеет наименование «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако такое вычленение муниципальной составляющей из вышеприведенной конституционной формулировки не является единственным. В частности, в период разработки базового федерального закона о местном самоуправлении один из законопроектов носил наименование «Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации» [19].

 Возможны шесть вариантов прочтения конституционного положения, регулирующего вопросы осуществления двух форм народовластия — государственной власти и местного самоуправления. Каждый из этих вариантов предусматривает свое деление полномочий между уровнями правового регулирования, в связи с чем, выбор одного из ниже перечисленных вариантов имеет не только теоретическое, но и сугубо практическое значение.

Как уже отмечалось качество действующих региональных законов  вызывает серьёзные нарекания. Согласно данным Генеральной прокуратуры России, значительная часть актов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления содержит нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Можно сгруппировать  следующие наиболее типичные нарушения, носящие концептуальный характер.

1. Установление региональными  правовыми актами ограничений  на самостоятельность местного  самоуправления по вопросам, подлежащим  регулированию исключительно на  федеральном уровне. В частности,  к таким ограничениям относятся:

- установление исчерпывающего перечня органов местного самоуправления, подлежащих созданию во всех муниципальных образованиях, а также подробная регламентация деятельности органов местного самоуправления, что противоречит статье 131 Конституции, установившей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

- установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности, на формирование и исполнение местных бюджетов, что противоречит пунктам «ж» и «о» статьи 71 Конституции, установивших, что вопросы финансового регулирования и гражданского законодательства относятся к ведению Российской Федерации.

2. Ограничение региональными  законами прав граждан на осуществление  местного самоуправления, гарантированных  Конституцией России и федеральными законами. Наиболее часто встречаются ограничения избирательных прав граждан, в частности, установление ценза оседлости и возрастного ценза, превышающих допустимые федеральным законодательством; установление имущественного ценза; установление запрета на снятие своей кандидатуры в выборные лица. Подобные положения регионального законодательства противоречат статье 55 Конституции Российской Федерации, определившей, что права граждан могут быть ограничены только федеральными законами.

3. Превышение региональными  правовыми актами пределов правового  регулирования решения вопросов  местного значения, установленных  в федеральных законах. Например, в статье 19 федерального закона «Об общих принципах ...» содержится норма: «наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». Данное положение предполагает установление на уровне регионального законодательства рамочных условий решения указанного вопроса, в пределах которых муниципальное образование должно самостоятельно через нормы устава урегулировать вопрос исчерпывающе. Однако в законах ряда субъектов Федерации данный вопрос регламентирован в полной мере. Тем самым самостоятельность местного самоуправления выхолащивается до права принимать к руководству установления региональной государственной власти. Такой подход противоречит статье 12 Конституции, установившей самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

4. Отнесение полномочий  местного самоуправления к компетенции  органов государственной власти  административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации. Данный подход противоречит статьям 12 и 130 Конституции, установившим самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также статье 6 федерального закона «Об общих принципах ...», установившей в качестве федеральной гарантии местного самоуправления перечень вопросов местного значения, подлежащих решению исключительно через местное самоуправление.

5. Передача органам  местного самоуправления отдельных  государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, что противоречит статье 132 Конституции, установившей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также статье 133 Конституции, установившей, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Следует отметить, что  данный недостаток присущ и ряду федеральных  законов. Наиболее яркий пример —  федеральный закон «О ветеранах».

6. Выведение отдельных  территорий из-под действия законодательства  о местном самоуправлении (в частности, установление, что местное самоуправление осуществляется исключительно в границах поселений). Данный подход противоречит нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации о прямом действии и применении Конституции на всей территории России, а также статьи 12 федерального закона «Об общих принципах ...» об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

7. Преобразование (упразднение) в качестве муниципальных образований территорий, в которых местное самоуправление осуществлялось в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 года, а также Указом президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», без учета мнения населения соответствующей территории. Такой подход противоречит статье 131 Конституции, установившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, а также пункту 2 раздела второго Конституции, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции применяются в части, не противоречащей Конституции (а не утрачивают силу).

Положения, нарушающие избирательные  права граждан (пункт 2), по данным Центризбиркома России, имеются в законах Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики, Республик Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Хакассия, Алтайского края, Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Кировской, Курганской, Курской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Омской, Пермской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской областей, Агинского Бурятского, Корякского, Ненецкого, Усть-Ордынского Бурятского, Эвенкийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.

Замечания, изложенные в  пунктах 4 и 6, относятся в первую очередь к Республикам Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия); Карачаево-Черкесской, Удмуртской Республикам; Новосибирской, Оренбургской областям.

Нарушения, указанные  в выше приведенных пунктах 1, 3, 5, 7, проявляются в той или иной форме в законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что  большой объем нарушений законодательства в процессе формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления имеет определенные объективные обстоятельства.

К числу таковых можно  отнести следующие [20, с. 16]:

1. Новизна проблематики  местного самоуправления в России (впервые сам термин «местное самоуправление» вошел в отечественное законодательство лишь в 1990 году). Отсутствие общепризнанной теории российского муниципального права.

Следствием указанных  обстоятельств является, в частности, неполнота и эклектичность законодательства по местному самоуправлению как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также отсутствие достаточного числа специалистов, в первую очередь — юристов, владеющих муниципальной проблематикой. В условиях современного российского законодательства для принятия юридически безупречного правового акта недостаточно просто изучить нормативные правовые акты. Акты законодательства, принятые соответственно до вступления в силу Конституции России, федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо проанализировать на предмет соответствия им, что крайне затруднительно в условиях дефицита соответствующих специалистов.

2. Недостаточное понимание  многими деятелями публичной  политики, включая и ряд региональных  и муниципальных лидеров, принципиально  новой концепции Конституции  Российской Федерации о государственном  устройстве России, кардинально  отличающейся от ранее существовавшей концепции жестко централизованного государства.

С одной стороны —  это отсутствие понимания того, что  согласно действующей Конституции  России властные функции разделены  между тремя уровнями: федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом каждый из уровней власти обладает собственной исключительной компетенцией, в которую органы власти иного уровня вторгаться не имеют права, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

С другой стороны —  это недостаточное понимание положения местного самоуправления в государственном устройстве России. Нормы Конституции о самостоятельном решении вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти интерпретируются в ряде случаев как установление права органов местного самоуправления на обладание всей полнотой власти на соответствующей территории. В то время, как конституционные нормы предусматривают не безбрежную самостоятельность местного самоуправления, а лишь — «в пределах своих полномочий».

3. Отсутствие в общественном  сознании уважения к нормам  права, к неукоснительному соблюдению  требований актов законодательства. Отсутствие у значительной части  современных политиков (и федерального, и регионального, и муниципального уровня) умения реализовывать политические решения, не выходя за пределы требований норм Конституции России, имеющих, напомню, прямое действие, умения осуществлять властные полномочия, относясь к нормам федерального и регионального законодательства, к нормам муниципальных правовых актов не как к досадной помехе, а как к вехам, обозначающим фарватер движения к юридически грамотному, хотя скорее всего и не самому простому, решению поставленной задачи.

Последние два пункта совершенно осознано отнесены именно к объективным, а не субъективным факторам. Указанные причины — не злой умысел и не добросовестное заблуждение отдельных людей — это результат нашего исторического развития, результат проживания в течение нескольких столетий в государстве, где отношение к нормам прав выражалось пословицей «Закон, что дышло — куда повернешь, туда и вышло». Пословицей, к сожалению, весьма популярной и сегодня.

1.3. Соответствие законодательства субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления федеральному законодательству

Актуальность вопроса  обеспечения соответствия регионального  законодательства федеральному законодательству весьма велика. Как уже отмечалось в нормативных правовых актах  субъектов Российской Федерации  нередко содержатся положения, не соответствующие нормам федеральных законов.