Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Российская таможенная академия»

 

Санкт-Петербургский имени В. Б. Бобкова филиал

Российской таможенной академии

 

Кафедра теории и истории государства и права

 

Курсовая работа

по дисциплине «Конституционное право России»

 

на тему: «Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти»

 

 

 

 

 

 

 

 

Санкт-Петербург – 2014

Оглавление.

 

Введение...................................................................................................................3

Глава 1 Органы исполнительной власти: понятие, система и правовое положение................................................................................................................6

1.1 Понятие органов исполнительной власти.......................................................6

1.2 Принципы органов исполнительной власти...................................................9

1.3 Классификация органов исполнительной власти.........................................12

Глава 2 Система и структура федеральных органов исполнительной власти и их правовое положение.........................................................................................14

2.1 Система федеральных органов  исполнительной власти.............................14

2.2 Президент Российской Федерации................................................................17

2.3 Правительство Российской Федерации.........................................................19

2.3.1 Полномочия Правительства Российской  Федерации...............................20

2.4 Другие федеральные органы  исполнительной власти.................................21

Глава 3 Проблемы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с другими ветвями.....................................................................................25

Заключение.............................................................................................................28

Список использованной литературы...................................................................30

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

На данный момент Российская Федерация проходит этап перемен, реформ и потрясений. После крушения советской власти в начале 90-ых годов началось реформирование всех сфер общественной жизни, которое длиться по сей день. Современная власть ищет наилучшие пути построения демократического российского общества.

Однако большинство попыток реформирования оканчиваются не совсем удачно. Одной из причин этого является состояние органов исполнительной власти, на которые, зачастую, и возложено проведение той или иной реформы.

В современной России существует слишком громоздкий государственный аппарат. Одни органы повторяют компетенцию, функцию и задачи друг друга. Другие созданы для непонятной цели, их функции и компетенция чётко не определены. Третьи - будучи созданными для определённой задачи, не справляются с ней. При этом все органы вторгаются в компетенцию друг друга. Всё это порождает определённую путаницу в системе органов исполнительной власти, что препятствует их нормальному функционированию, что и является одной из причин провала реформ.

Для решения данной проблемы требуется упорядочивание всей системы государственного управления. Ведь, чтобы провести преобразования, нужно иметь нормально функционирующую систему органов управления, на плечи которых и ложиться большинство реформ.

Поэтому знание системы органов исполнительной власти имеет огромное значение, чтобы дать объективную оценку, как конкретному органу исполнительной власти, так и всей системе, в целом.

Значимость конституционно-правового регулирования формирования и функционирования системы органов исполнительной власти объясняется еще и тем, что это не только вопрос сферы государственного управления, "правоприменимости" нормативных актов, но и один из важнейших институтов публичной власти в жизни любого современного государства.

Основное назначение исполнительной власти - организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий, методами и средствами публичного, преимущественно административного права1.

Противоправное расширение компетенции субъектов Российской Федерации, полное или частичное присвоение ими федеральных полномочий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют неконституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными министерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность2.

На основании актуальности выделим цели моего исследования. В данном случае – это определиться с понятием «органы исполнительной власти», разобраться, какие институты включены в него, понять систему и структуру органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Объектом данного исследования являются органы исполнительной власти РФ.

Предметом исследования в моем случае является взаимодействие органов государственного управления в системе исполнительной власти в России.

При анализе источников данного исследования было проработано множество источников – от нормативно-правовых актов до монографий. В ходе исследования было проработано множество источников литературы – как в печатном, так и электронном виде. Открытый доступ к большинству источников позволил мне глубоко проработать выбранную тему.

В ходе написания работы были использованы следующие методы исследования: общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия), а также специальные методы (логический, сравнительный анализ, правовой метод)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1 Органы исполнительной власти: понятие, система и правовое положение.

1. Понятие органов исполнительной власти.

 

Закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей привёл к замене старого понятия "органы государственного управления" на новое понятие "исполнительные органы государства", "органы исполнительной власти". Но, не смотря на это, в современной российской литературе используется как старое, так и новое понятие.

В действующем законодательстве термины "органы исполнительной власти" и "органы государственного управления" используются как равнозначные при определении административно-правового положения соответствующих органов. Деятельность этих государственных органов обеспечивает возможность реализации статуса иных участников административно-правовых отношений.

По-разному определяют авторы сущность органов исполнительной власти. Одни считают, что орган исполнительной власти - "это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделённое в этих целях полномочиями государственно-властного характера"3. Другие авторы считают, что органы исполнительной власти - "это звенья государственного аппарата, которые в соответствии со своими функциями осуществляют на основании и во исполнения законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность"4.

"Орган исполнительной власти - это вид государственного органа, который наделен правом от  имени государства осуществлять функции исполнительной власти, и, в рамках закрепленной за ним компетенции, решать задачи, возникающие в процессе государственного управления"5.

"Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь  частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный  масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном  законом или другим нормативным  правовым актом, использует определенные  методы в работе, наделена правом  выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной  и распорядительной деятельности  осуществлять повседневное руководство  экономической, социально-культурной  и административно-политической  сферами жизни общества"6.

Являясь самостоятельной частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление о них.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Схема 1. Признаки, характеризующие органы исполнительной власти.

 

 

 

 

 

1.2 Принципы органов исполнительной власти.

 

Действующие в России органы исполнительной власти составляют определённую систему органов исполнительной власти.

Чтобы каждое структурное подразделение этой системы нормально функционировало, она должна строиться на совокупности определённых принципов. В юридической литературе нет единой системы таких принципов. Одни авторы в качестве основных принципов организации и деятельности исполнительной власти выделяют:

1. Принцип федерализма  в системе органов исполнительной  власти. Он обусловлен государственным  устройством России. В юридическом  смысле принцип федерализма проявляется  в следующем:

а) компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяется на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектов;

б) Конституцией РФ регламентируется соотношение правовых актов органов исполнительной власти и её субъектов;

в) одна из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - административный договор (федеральный орган исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ).

2. Принцип законности  проявляется в том, что все  его органы государственной власти  и должностные лица обязаны  соблюдать Конституцию и законы  Российской Федерации.

3. Принцип сочетания централизации  и децентрализации оказывает  большое влияние на функционирование  всей системы исполнительной  власти. Он подразумевает централизацию, т.е. сосредоточение большей части  государственных функций в ведении  центральных органов федеральной  исполнительной власти, но в то  же время закрепление предметов  ведения и полномочий за конкретным  органом, которые он должен осуществлять  самостоятельно без вмешательства вышестоящих органов (децентрализация)7.

Ряд авторов8 этот список значительно расширяют. Помимо уже вышеуказанных выделяются такие принципы, как:

1. Самостоятельность органов  исполнительной власти. Данный принцип  вытекает из статьи 10 Конституции  РФ, по которой "органы законодательной, исполнительной и судебной власти  самостоятельны". Он выражается  в том, что органы исполнительной  власти не находятся в организационном  подчинении у органов двух других ветвей власти.

2. Единство системы органов  исполнительной власти. Данный принцип  означает то, что все органы  исполнительной власти образуют  единую систему исполнительной  власти.

3. Принцип экономичности  подразумевает экономию средств в сфере государственного управления.

Существует также ещё ряд действующих принципов: народовластие, гласность, обеспечение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, ответственность. Но значение этих принципов очевидно.

В институциональном плане исполнительная власть имеет иерархическую структуру, которая включает:

1) органы исполнительной  власти и организационно-правовые  отношения между ними (отношения  субординации, координации, контроля  и т.д.);

2) корпус государственных  служащих;

3) юридическую структуру, которая представлена системой  норм, определяющих различную по  объему компетенцию органов и  должностных лиц.

Д.Н. Барах в зависимости от правовой основы образования предлагает различать органы, создаваемые на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов9.

Иерархическая структура - организационная основа исполнительной власти, механизм действия которой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определенной административной процедуры10.

Поэтому органы исполнительной власти подразделяются на:

1) органы общей компетенции (Правительство РФ, Правительство  субъектов Федерации, администрации  краев, областей и т.д.);

2) органы специальной  компетенции, действующие по отраслевому  принципу (министерства обороны, иностранных  дел, комитет по рыболовству и  другие).

С точки зрения своей формы орган, исполнительной власти может быть представлен отдельным должностным лицом или группой должностных лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между собой.

Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.

Для органов исполнительной власти характерно, прежде всего, то, что они состоят в основном из государственных служащих, которые должны отвечать установленным требованиям в отношении профиля и уровня профессиональной подготовки, стажа и опыта работы, организаторских и других качеств.

Каждый орган исполнительной власти имеет внутреннюю структуру, территориальный масштаб деятельности и компетенцию.

Внутренняя структура органа исполнительной власти включает в себя руководителя и его заместителей, коллегиальный орган управления и работников аппарата (структурные и другие подразделения).

 

3. Классификация органов исполнительной власти.

 

Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. В учебной литературе их принято классифицировать:

1. по основаниям образования:

- образованные на основе конституции  и конституционных актов;

- образованные на основе текущего  законодательства.

2. по уровню функционирования:

- федеральные;

- региональные;

- органы исполнительной власти  субъектов федерации.

3. по порядку образования:

- избираемые;

- образуемые указом президента.

4. по объему и характеру компетенции:

- общей компетенции;

- межотраслевой компетенции;

- отраслевой компетенции;

- специальной компетенции;

- внутриотраслевой компетенции.

5. по организационно правовой форме:

- правительство;

- совет министров;

- министерства, государственные комитеты;

- службы, комиссии, главные управления  и т.д.

6. по порядку принятия решений:

- единоначальные;

- коллегиальные.

7. по функциям:

- основные;

- вспомогательные.

Вспомогательные органы действуют при основных органах внутри самой исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.

Консультативные занимаются предварительным рассмотрением вопросов, готовят по ним предложения юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться на постоянной или временной основе и включать как государственных служащих, так и экспертов, представителей общественности.

Координационные органы образуются в виде правительственных или межведомственных комиссий для подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения.

Глава 2 Система и структура федеральных органов исполнительной власти и их правовое положение.

2.1 Система федеральных  органов исполнительной власти.

 

Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - "система" и "структура", объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.

Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.

Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.

Структура - способ связи "внутренних связей и отношений системы"11. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств.

 

Структура системы позволяет:

1) сконструировать, сформулировать  на основе принципов целое, состоящее  из структурных частей;

2) определить место каждого звена  в структуре, интегрировать их  в систему.

Из приведенного определения вытекает первый принципиальный вывод: понятия "система" и "структура" ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по "вертикали" и "горизонтали" на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели.

Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы.

Таким образом, под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

Понятие "система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.

Таким образом, система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации.

Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.

Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции).

Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции)12. В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами.

В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:

- руководящие органы (Правительство РФ);

- органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).

Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

Как считает В.Г. Вишняков: "Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст.77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах"13.

Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части.

 

2.2 Президент Российской  Федерации.

 

Теоретики не прекращают споров по поводу включения Президента Российской Федерации в систему органов исполнительной власти. Правовой статус Президента остается неопределенным, так как статьи 10 и 80 Конституции Российской Федерации не относят данный орган ни к одной из ветвей государственной власти. По одной из точек зрения он стоит над тремя ветвями власти и не принадлежит ни к одной из них. У Президента имеются полномочия исполнительной власти, но он не входит в систему ее органов. Согласно другому мнению, законодательная власть сосредоточена в руках парламента, судебная принадлежит судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ имеет собственную форму власти - президентскую.

Нельзя не согласиться, что Президент Российской Федерации наделен достаточно широкими полномочиями. Однако обе вышеназванные теории в корне противоречат существующему принципу разделения властей. Самой оптимальной нам представляется третья точка зрения, по которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В результате появилось такое понятие, как "фактический глава исполнительной власти" (А.П. Агапов).

Президент РФ может руководить госадминистрацией как через правительство, так и напрямую. В области исполнительной власти он обладает обширными полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией РФ (статьи 80-90) и федеральными законами, он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и главные направления деятельности ее системы.

Президент назначает (с согласия Госдумы) или увольняет Председателя Правительства и самолично ставит на должность или смещает с нее любого из членов Правительства. Президент может быть Председателем на каком-либо из заседаний Правительства. В его власти отменить тот или иной акт, принятый подконтрольным и подотчетным ему Правительством РФ. Президент является прямым руководителем целого ряда ведомств госадминистрации: свыше четверти федеральных органов исполнительной власти (16 из 58) находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ.

Все вышеперечисленное – далеко не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти, дает нам основания полагать, что главой исполнительной власти в России является именно Президент РФ, а не Председатель Правительства или само Правительство РФ.

 

2.3 Правительство Российской  Федерации.

 

Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, согласно ст.110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Свою деятельность Правительство Российской Федерации "осуществляет на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных Указов Президента Российской Федерации"14.

Правительство РФ - это коллегиальный орган, состоящий из "Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров".