Конституционно - правовые основы статуса беженцев и вынужденных переселенцев в России

КУРСОВАЯ   РАБОТА

по дисциплине «Конституционное право России»

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА  БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ В РОССИИ

Содержание

Введение………………………………………………………………………………………….…3

Глава 1. Понятие и особенности правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации……………………………………………………….6

Глава 2. Порядок признания и утраты правового статуса беженца и вынужденного переселенца. Особенности въезда и пребывания в Российскую Федерацию беженцев и вынужденных переселенцев……………….…………………………………………………..11

2.1. Порядок признания правового статуса беженца и вынужденного переселенца…..11

2.2. Особенности въезда и пребывания в Российскую Федерацию беженцев и вынужденных переселенцев…………………………………..…...…………………………….16

2.3. Порядок утраты правового статуса беженца и вынужденного переселенца……….19

Глава 3. Особенности прав, обязанностей и ответственности беженцев и вынужденных переселенцев…………………………………………………………………………………….24

Заключение………………………………………………………………………………………..29

Библиографический список…………………………………………………………………… 33

Приложения……………………………………………………………………………………… 36

Введение

Беженцы и вынужденные  переселенцы - это люди, вынужденные  в силу каких-либо обстоятельств  политического, военного, религиозного характера покидать место постоянного  жительства и искать приют на территории другого государства либо на территории своего государства, но в иной его  части. Проблема беженцев и вынужденных  переселенцев имеет международный  характер.

В международном  праве и национальном зарубежном законодательстве термин "вынужденный  переселенец" не применяется - это  исключительно российское определение. Как правило, за рубежом используются понятия "перемещенные лица", "внутренние беженцы" и т. п.

Правовое положение  беженцев и перемещенных лиц в  мире регулируется рядом международно - правовых актов, как общих, так и  специальных¹.

24 сентября 1993 года  странами СНГ было подписано  "Соглашение о помощи беженцам  и вынужденным переселенцам", в соответствии с которым сторона,  принявшая беженцев и вынужденных  переселенцев берет на себя  обязательства обеспечивать им  в местах их временного размещения  необходимые социально бытовые  условия; оказывать содействие  в трудоустройстве, содействовать  в истребовании и выдаче документов, необходимых для решения вопросов, связанных с гражданством; содействовать  в получении по месту прежнего  жительства свидетельств о браке,  рождении, трудовых книжек и других  документов, необходимых для решения  вопросов пенсионного обеспечения,  подтверждения трудового стажа,  выезда за границу и т.д.; оказывать  содействие в получении сведений  о родственниках, проживающих  на территории государства, покинутого  беженцем или вынужденным переселенцем, а также о его оставленном  там имуществе. Практическое содействие  в реализации договоренностей  оказывает Консультативный Совет  по труду, миграции и социальной  защите населения государств-участников  Содружества Независимых Государств².

Актуальность данной темы заключается в том, что прекращение существования Союза ССР привело к тому, что большое число русских и других русскоязычных его граждан оказались помимо своей воли жителями иностранных государств, являвшихся в прошлом союзными республиками. Последние далеко не всегда обеспечивали таким жителям, прежде всего по языковым, национальным признакам, условия для осуществления в полной мере всего комплекса прав и свобод человека. Поэтому в достаточно массовых масштабах началось переселение русскоязычного населения в Россию.

Острые межнациональные  конфликты в различных регионах самой России тоже привели к вынужденному переселению большого числа граждан  внутри нее.

Массовый характер указанных выше процессов вызвал необходимость правового регулирования  статуса этих лиц³.

Объект исследования – правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, а так же весь спектр общественных отношений, возникающих вокруг данного института.

Предметом исследования выступают нормы конституционного права, закрепляющие критерии и порядок предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца, устанавливающие права и обязанности данной категории лиц, определяющие механизм государственного регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное исследование проблем правового регулирования статуса вынужденных переселенцев и статуса беженцев, а также выработка практических рекомендаций по их совершенствованию.

В ходе ее реализации решались следующие задачи:

- на основе  комплексного подхода к рассмотрению  проблем вынужденной миграции  выделить основные типы и методы  осуществления государственной  миграционной политики в Российской  Федерации;

- путем сравнительного  анализа норм международного  права, российского и зарубежного  законодательства уточнить понятия  «вынужденный переселенец» и  «беженец», а также основания  отграничения данной категории  мигрантов от иных лиц, покинувших  место жительства;

- определить  основные принципы и составные  элементы конституционно-правового  статуса вынужденных переселенцев  и беженцев;

- на основании  исследования понятия «временное  убежище», «безопасная третья страна»  предложить рекомендации по предоставлению  временного убежища, а также  предоставлению временного места  пребывания вынужденным переселенцам;

- исследовать  систему органов государственной  власти и местного самоуправления, осуществляющих обеспечение и  защиту прав и законных интересов вынужденных переселенцев и беженцев, а также исполнение ими юридических обязанностей, и предложить направления ее совершенствования;

- рассмотреть  проблемы юридической ответственности  за нарушение прав вынужденных  переселенцев и беженцев.

Степень научной разработанности темы. Отечественная и зарубежная юридическая наука уделяет серьезное внимание изучению проблем правового регулирования миграции, юридического закрепления прав и обязанностей лиц, изменяющих место жительства под влиянием политических, социально-экономических, природных факторов, в частности, определения и развития конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.

Существенный  вклад в изучение статуса беженцев и вынужденных переселенцев как  одного из видов конституционно-правового  статуса человека и гражданина, а  также в исследование юридических  механизмов обеспечения и защиты их прав и законных интересов внесли С.А. Авакьян, Э.А. Аметистов, В.В. Бойцова, Н.В. Витрук, Л.И. Котиева, И.А. Ледях, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин, Т.Я. Хабриева и другие.

Глава 1. Понятие и особенности правового  статуса беженцев и вынужденных  переселенцев в Российской Федерации

Проблема статуса  как беженцев, так и вынужденных  переселенцев для российского общества и государства большая и сложная⁴.

Советская доктрина конституционализма не имела положений  о беженцах и вынужденных переселенцах и, более того, даже не содержала  данных терминов. Следует заметить, что и в конституциях других стран также ничего не говорилось о беженцах. Этому имелись определенные причины: «беженцами могли быть лишь иностранцы»⁵. Никто иной не мог попасть в тот период в данную категорию лиц.

Ныне действующая в России Конституция разрабатывалась и утверждалась в год, когда разворачивалась волна миграции на территории бывшего Советского Союза. Между тем в Конституцию не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, хотя в науке к этому времени данный вопрос уже достаточно активно обсуждался⁶.

Несмотря на то, что проблема беженцев имеет общемировой  характер и в реальности возникает  во многих государствах и в наши дни, на территории бывшего СССР она  имеет ряд специфических особенностей.

Юридическую базу разрешения вопросов беженцев и вынужденных  переселенцев образуют Конституция  РФ, федеральные законы: «О беженцах»  от 28 июня 1997 г. и «О вынужденных переселенцах». Оба закона основаны на международных договорах и, в первую очередь, на Законе Российской Федерации о ратификации Соглашения «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 22 ноября 1994 года.

Для раскрытия  основ правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев необходимо, прежде всего, выяснить, кого следует понимать под указанными лицами.

В ст. 1 Закона «О беженцах» зафиксировано: «Беженец — прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении его насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений»⁷.

Определение понятия "беженец" в международном праве  содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года "О статусе  беженцев" и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев. Между данными актами существуют некоторые расхождения, в частности, Конвенция ООН 1951 года предусматривает  временное и географическое ограничение, т.е. она применяется в отношении  стран, расположенных в Европе, и  в отношении тех беженцев, которые  стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 года. Что  касается Протокола 1967 года, то он устраняет  вышеназванные ограничения и  применяется без таковых в  отношении государств и в отношении  любых событий как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет  проблема беженцев. В связи с этим необходимо учитывать участие государства  в вышеуказанных документах. Поскольку  Российская Федерация является участником обоих документов, то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, а также п. 3 ст. 18 Закона, эти акты обладают прямым действием  на территории России, и в случае, если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы международных  договоров, а не внутренних федеральных законов⁸.

Признание лица беженцем предусматривает:

1) обращение с ходатайством о  признании беженцем;

2) предварительное  рассмотрение ходатайства;

3) принятие решения  о выдаче свидетельства о рассмотрении  ходатайства по существу либо  об отказе в рассмотрении ходатайства  по существу;

4) выдачу свидетельства  либо уведомления об отказе  в рассмотрении ходатайства по                                              существу;

5) рассмотрение  ходатайства по существу;

6) принятие решения  о признании беженцем либо  об отказе в признании беженцем;

7) выдачу удостоверения  беженца либо уведомления об  отказе в признании беженцем.

При легальном  пересечении границы срок обращения  с ходатайством о признании беженцем закон не устанавливает.

На содержание правового статуса беженца определенное влияние оказывают такие элементы, как гражданство, общая правосубъектность, права, обязанности и другие. Теоретически можно представить, что правовой статус беженца складывается из элементов  общего правового статуса человека, а также правового статуса иностранного гражданина (лица без гражданства) и статуса, предоставляемого беженцу российским законодательством и международным правом⁹.

Говоря о правовом статусе беженца, необходимо учитывать, что данный статус включает в себя следующие права:

а) права, характеризующие общий правовой статус человека;

б) права, характеризующие правовой статус иностранного гражданина (лица без гражданства);

в) специальные права и специальные гарантии.

Вынужденный переселенец  — гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его  или членов его семьи насилия  или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности  подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или  политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка¹⁰.

Вынужденным переселенцем может быть признан, как правило, гражданин Российской Федерации, покинувший место своего постоянного жительства на территории Российской Федерации  либо, что встречается гораздо  реже, на территории другого государства. В соответствии с Законом вынужденным  переселенцем признается гражданин  Российской Федерации, который: вынужден был покинуть место жительства на территории иностранного государства  и прибыл на территорию России; вынужден был покинуть место жительства на территории одного из субъектов Российской Федерации и переселиться на территорию другого субъекта Федерации.

Кроме того, вынужденным  переселенцем может быть признано лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, иностранный гражданин  или апатрид (лицо без гражданства), постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место  жительства в пределах территории России по вышеуказанным обстоятельствам.

И, наконец, вынужденным  переселенцем может быть также признан  гражданин бывшего СССР, постоянно  проживавший на территории одной  из республик, входившей в состав Советского Союза, получивший статус беженца  Российской Федерации и утративший его в связи с приобретением  российского гражданства, если в  период действия статуса беженца  имели место обстоятельства, препятствовавшие данному лицу в обустройстве на территории России. Приобретение гражданства Российской Федерации осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации  от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

К числу причин, на основании которых лицо может  быть признано вынужденным переселенцем, относятся: насилие или преследование  либо реальная опасность подвергнуться  такому преследованию в связи  с расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, языком, а также  принадлежностью к определенной социальной группе, политическими убеждениями. Но при этом следует учитывать, что  все последние обстоятельства должны служить поводом для проведения враждебной кампании в отношении  данного гражданина или группы граждан, либо массовых нарушений общественного  порядка.

Закон предусматривает, что статус вынужденного переселенца  получает конкретное лицо не только когда  в отношении него были совершены  вышеперечисленные действия, но и  в том случае, если они были совершены  в отношении членов его семьи.

Следует отметить, что лицо не может быть признано вынужденным переселенцем по иным причинам. В качестве примера можно привести дело, рассмотренное Курганским городским  судом по заявлению П. о предоставлении статуса вынужденного переселенца. Так, Курганский городской суд признал  правомерным отказ Миграционной службы Курганской области предоставить П. с семьей статус вынужденного переселенца. Суд установил, что П. зарегистрирована на территории России 30 июня 1997 г. и  впервые в миграционную службу обратилась 3 марта 1999 г. В судебном заседании  она пояснила, что пропустила установленный  срок на обращение с ходатайством о признании вынужденным переселенцем, поскольку работала и пыталась устроиться на новом месте. Кроме того, как  указала П. в ходатайстве в  Миграционную службу Курганской области  и в суде, ее семья была вынуждена  выехать из Казахстана из-за отсутствия там работы, из-за болезни детей, а также из-за загрязненной воды. О каких-либо преследованиях, совершенных  в отношении нее лично или  ее семьи, П. не заявляла. Суд пришел к правильному выводу, что в  силу подп.2 и 3 п.1 ст.2 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" заявительница с семьей относится  к лицам, которые не могут быть признаны вынужденными переселенцами¹¹.

Наряду с этим следует различать правовой статус беженца и правовой статус вынужденного переселенца. Они совпадают с  точки зрения оснований миграции, предоставления и создания благоприятных  условий жизнедеятельности указанных  лиц. Однако в отличие от вынужденного переселенца, признаваемого гражданином  данного государства, беженец не является гражданином государства, в котором или перед которым  ходатайствует о признании себя таковым.

Беженец — прибывшее  или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее  гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет  намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении его  насилия или преследования в  иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

В отличие от беженца, вынужденный переселенец - это как правило, гражданин Российской Федерации, по тем же основаниям вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию России или вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта. Вынужденным переселенцем признаётся также иностранный гражданин (или лицо без гражданства), постоянно проживающий на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменивший место жительства в её пределах по указанным выше основаниям¹².

Глава 2. Порядок признания и  утраты правового статуса беженца  и вынужденного переселенца. Особенности  въезда и пребывания в Российскую Федерацию беженцев и вынужденных  переселенцев

2.1. Порядок признания правового  статуса беженца и вынужденного  переселенца

Статус беженца  и вынужденного переселенца предоставляется  по ходатайству лица. После проверки принимается решение о предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца и выдается соответствующее  удостоверение. Оно действительно  в течение пяти лет, но по заявлению  лица каждый раз может продлеваться на год. Оба названных выше закона устанавливают основания, по которым  можно отказать в принятии ходатайства  или в предоставлении статуса  беженца, вынужденного переселенца (сообщение  ложных сведений, участие в организациях, преследующих цели насильственного  свержения конституционного строя, и др.). Отказ в принятии ходатайства  или в предоставлении статуса  беженца, вынужденного переселенца  может быть обжалован в суд.

Статья 3 Федерального Закона «О беженцах» устанавливает  порядок признания лица беженцем. Он включает в себя несколько стадий, каждая из которых подробно регламентируется в статьях закона. Так, обращение  с ходатайством о признании лица беженцем, предварительное рассмотрение ходатайства, а также принятие решения  о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу регулируются в ст.4 Федерального Закона «О беженцах»; основания для отказа в рассмотрении ходатайства по существу - в ст.5 названного закона; ст.6 закрепляет права и обязанности  лица, получившего свидетельство  о рассмотрении ходатайства по существу; непосредственная процедура рассмотрения ходатайства по существу и выдачи свидетельства о признании беженцем определена ст.7 закона и т.д.

Процедура признания  лица беженцем предваряется анкетированием данного лица и оформлением на него опросного листа на основе проведения индивидуального собеседования. При  этом органы миграционной службы при  необходимости могут затребовать  документальное подтверждение фактов угроз, насилия или преследования  в иной форме в отношении лица или членов его семьи¹³.

Орган миграционной службы, проведя предварительное  всестороннее исследование причин и  обстоятельств, изложенных в ходатайстве, а также в опросном листе, убедившись в их достоверности и сопоставив их с перечнем причин, по которым  лицо может быть признано беженцем, принимает решение о рассмотрении ходатайства по существу о признании лица беженцем и о выдаче соответствующего свидетельства.

На период предварительного рассмотрения ходатайства лица, в  отношении которых проводится изучение материалов дела, помещаются в места  временного содержания, являющиеся федеральными государственными учреждениями Федеральной Миграционной Службы России. Статус и полномочия этих учреждений определены в положении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 679 "Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами"¹⁴.

Признание беженцами  лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого  члена семьи, достигшего восемнадцатилетнего  возраста. Членами семьи считаются, как правило, супруги и их дети. Бабушки и дедушки могут считаться  членами семьи, а сестры и братья нет, кроме случаев, когда они  несовершеннолетние (или взрослые, но нетрудоспособные) и живут на иждивении брата или сестры.

Поскольку российское законодательство по-разному толкует  определение "семья", миграционная служба склоняется к тому, чтобы  членами семьи считать всех близких  родственников, если они живут вместе (имеют один и тот же адрес и  общий финансово-лицевой счет). Поэтому  родителям или детям, проживающим  отдельно от лиц, ходатайствующих о  статусе беженца, необходимо подавать свое собственное ходатайство.

Лицо, заявившее  о желании быть признанным беженцем, лично или через уполномоченного  на то представителя может обратиться с ходатайством в письменной форме  в следующие органы: в дипломатическое  представительство или консульское  учреждение Российской Федерации вне  государства своей гражданской  принадлежности (если лицо еще не прибыло  на территорию Российской Федерации); в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе (при его  отсутствии в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе в пункте пропуска через Государственную  границу Российской Федерации); в  орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной  службе или в территориальный  орган миграционной службы (при вынужденном  незаконном пересечении Государственной  границы Российской Федерации); в  территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации¹⁵.

Законом предусмотрен исчерпывающий перечень оснований  для отказа в рассмотрении ходатайства  по существу (ст. 5 Федерального Закона о беженцах). В случае, если лицу, ходатайствующему о признании беженцем и находящемуся вне пределов территории Российской Федерации, отказано в рассмотрении ходатайства по существу, федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе в течение пяти рабочих дней направляет решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу в дипломатическое представительство или консульское учреждение.

В случае, если лицу, ходатайствующему о признании беженцем, отказано в рассмотрении ходатайства  по существу в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных в  законе, дипломатическое представительство  или консульское учреждение по месту  подачи ходатайства либо пост иммиграционного  контроля или территориальный орган  федерального органа исполнительной власти по миграционной службе в течение  трех рабочих дней со дня принятия решения об отказе вручает или  направляет данному лицу уведомление  с указанием причин отказа и порядка  обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового  положения лица и членов его семьи  на территории Российской Федерации¹⁶.

Лицо, подавшее ходатайство  в пост иммиграционного контроля, а при его отсутствии в орган  пограничного контроля и получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, обязано  по предложению поста иммиграционного  контроля покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами  семьи в течение трех рабочих  дней со дня получения уведомления об отказе¹⁷.

Статья 7 Федерального Закона «О беженцах» регламентирует процедуру рассмотрения ходатайства о признании лица беженцем по существу. Она включает в себя сроки рассмотрения ходатайства, орган, полномочный принимать решение, а также выдачу соответствующего документа о признании лица беженцем либо решение об отказе.

Сроки рассмотрения ходатайства и выбор органа, занимающегося  этим вопросом, зависят от места  нахождения заинтересованного лица. Так, если оно находится вне пределов территории Российской Федерации, то срок рассмотрения ходатайства составляет до двух месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства  о регистрации ходатайства. Органом, полномочным принимать решение  в данном случае, выступает Федеральная  миграционная служба России в лице ее руководителя. В Федеральную миграционную службу России ходатайство вместе с  заполненной анкетой иностранного гражданина или лица без гражданства  и заключением учреждения Министерства иностранных дел (дипломатического или консульского представительства) о соответствии причин, выдвигаемых  этим лицом в поддержку своего ходатайства, критериям статуса  беженца, предусмотренным Законом  о беженцах и Конвенцией ООН о  статусе беженца, направляется дипломатической почтой.

Если лицо находится  на территории Российской Федерации, то срок рассмотрения составляет 3 месяца, а органом, полномочным принимать  соответствующее решение, является территориальный орган миграционной службы в лице его руководителя.

Решение принимается  на основании ходатайства иммигранта, материалов личного дела и заключения по его ходатайству. Датой обращения  иностранного гражданина или лица без  гражданства по вопросу получения  статуса беженца в Российской Федерации считается дата получения  Федеральной Миграционной Службой России либо ее территориальным органом указанных документов.

Итогом рассмотрения ходатайства по существу является принятие решения о признании либо об отказе в признании беженцем, о чем  информируется заинтересованное лицо. Решение о признании его беженцем должно быть направлено данному лицу в течение трех рабочих дней со дня принятия. При этом если какие-либо из дней являются праздничными или  выходными, то срок на соответствующее  время продлевается. Решение вручается  территориальным органом миграционной службы ходатайствующему лицу, пребывающему на территории Российской Федерации, либо пересылается дипломатической почтой ФМС России в дипломатическое  или консульское представительство  за рубежом по месту нахождения лица для вручения ему.