Контроль в государственном управлении

Введение 

     Проводимые  в Российском государстве с начала 90-х годов прошлого века социально  – экономические преобразования сопровождались противоречиями. Желание, как можно быстрее преодолеть их привело к тому, что государство, учитывая возрастающий спрос на государственные институты в экономике, в последнее время стало усиливать свое организующее воздействие.

  Усиление государственного влияния выразилось прежде всего в увеличении штатной численности контрольных государственных органов. Контрольная функция государственных органов является одной из основных функций в механизме реализации исполнительной власти.

  Государственный контроль отражает происходящее в жизни общества, государства, в праве, экономике и политической системе процессы и изменяется в соответствии с механизмом управления.

  Хочется отметить, что за последние годы отношение к государственному контролю трансформировалось: от негативного, до позитивного.

  Таким образом, тема моей курсовой работы представляется достаточно актуальной для современной России.

  Целью курсовой работы является изучение понятия и сущности государственного контроля, анализ его форм, видов, а также субъектов, осуществляющих контроль. 
 
 
 
 
 

2. Контроль в государственном управлении

     Самое общее определение контроля, означающее проверку, а также наблюдение с целью проверки, дано в Словаре русского языка С.И. Ожегова[1].

  Контроль охватывает наблюдение за разными участками и аспектами деятельности и принятие необходимых мер. Например, контроль за расходами включает в себя регулярное наблюдение за цифровыми данными о расходах, сравнение их с бюджетом, сметой или другими документами и принятие решений о сокращении или увеличении расходов, если такое расхождение будет признано наносящим вред предприятию. Другой пример. Вряд ли какая-либо организация сможет функционировать без контроля более или менее продолжительное время: работники будут все делать по-своему (возможно, с наилучшими намерениями), и организация распадется на мелкие фрагменты, что сделает координацию деятельности невозможной. Контроль, таким образом, можно рассматривать как центральный компонент управления.

  Контроль представляет собой систему действий по наблюдению, проверке протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве процессов, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. Таким образом, контроль способствует защите конкретных ценностей и общественных отношений; обеспечивает их сохранение и прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных результатов, преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, соблюдение законности и дисциплины; оказывает положительное влияние на деятельность как объекта контроля, так и субъекта управления.

      Государственное управление обладает специфическими качествами, позволяющими выделить его в особый вид менеджмента.

      Во-первых, основой государственного управления является властная сила. Управляющее воздействие опирается на государственную власть, законодательно подкрепляется и организационно обеспечивается ею. Система органов,  осуществляющих государственное управление. Их права и обязанности закрепляются текущим законодательством.

     Во-вторых, государственное управление распространяется на все общество при условии наличия  достаточного объема свободы и самостоятельности  в деятельности людей. Гарантией  права на самоорганизацию граждан являются органы местного самоуправления (муниципальные органы), не входящие в систему органов государственной власти. Муниципальные органы самостоятельно и под свою ответственность осуществляют решение вопросов местного значения.

     В-третьих, государственное управление отличают системность и коррелятивная связь с процессом, на которое направлено управляющее воздействие. Системность выражена в сочетании принципов координации, субординации в деятельности органов государственного управления. Органы государственного управления организованы в систему, существующую на основе принципов иерархичности, взаимного подчинения, межуровневого и внутриуровневого взаимодействия.

     Условие эффективного функционирования системы  субъектов государственного управления является точное исполнение норм права (законность) и соблюдение дисциплинарных требований. Законность и дисциплина взаимосвязаны: законность невозможна без соблюдения дисциплины.

     Для того, чтобы обеспечивать законность, необходимо пресекать и предупреждать нарушения закона, принимать меры к предупреждение способствующих правонарушениям условий, применять к правонарушителям меры воздействия. В этих целях система органов государственного управления должна подвергаться тщательному контролю.

     В российской интеллектуальной традиции свобода человека противопоставлена свободе общества, любой контроль несет в себе только ограничения, запреты, санкции и не имеет позитивного и созидательного компонента. Исторический опыт, напротив, свидетельствует об обратном. Свобода может быть достигнута не в противовес государству, но вместе с ним и при его помощи.

     Контроль  – составная часть управленческого  механизма право реализации, выраженная в направлении процесса управления по установленным идеальным моделям.

     Функциями государственного контроля являются получение необходимой информации о состоянии и деятельности подконтрольного объекта (мониторинг), коррекция( исправление нарушений законодательства и создание рекомендаций по совершенствованию деятельности подконтрольного объекта) и социальная превенция (разработка комплекса мер по предупреждению правонарушений в деятельности подконтрольного субъекта).

     Контроль  государственного управления осуществляется на принципах законности – точного и неуклонного соблюдения требований текущего законодательства;

     Согласованности – обеспечении строгого соблюдения законности каждым звеном системы управления;

     Координации – организации взаимодействия всех субъектов контроля для организации полноценной системы проверки;

     Субординации  – система контролирующих органов построена на принципах иерархичности и подчинения нижестоящего органа вышестоящему;

     Целеустремленности  – деятельность по контролю направлена на сохранение основ конституционного строя, защиту прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечению гарантий функционирования органов государственной и муниципальной власти, экономическое развитие;

     Рациональности  – осуществлении контрольных полномочий путем наименьших материальных и организационных затрат;

     Эффективности – извлечений из решений и действий как подконтрольного, как и контролирующего субъектов максимально возможной пользы.  
 

3. Объекты контроля

     Управление  является наиболее широкой сферой жизнедеятельности. В ней осуществляется сложная  и многогранная деятельность государственных  и муниципальных органов власти, а также других субъектов управленческой деятельности по обеспечению законных интересов личности, общества и государства, охране прав и свобод человека и гражданина в различных сферах и отраслях управления. Объектами контрольной деятельности является качество управленческих решений и действий подконтрольного объекта, их соответствующие текущему законодательству, соблюдение установленных законодательством правил поведения.

     Объектами осуществления контрольных полномочий  (подконтрольными объектами), в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации, являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения. Особенностью контрольной деятельности является совпадение контролирующих субъектов и подконтрольных объектов.                   [2]

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации, государственная власть в российской Федерации осуществляется законодательными, исполнительными  и судебными органами власти на основе разграничений полномочий и взаимоконтроля. Система органов государственной власти разделена по вертикали: возглавляют систему государственные органы управления Российской Федерацией, затем следуют органы государственного управления субъектов федерации, замыкают систему региональные органы управления. Для обеспечения взаимодействия между уровнями системы существует система сдержек и противовесов – механизм внутреннего и внешнего, специализированного и общего контроля их деятельности.                                                                                      [2]

     Местное самоуправление является одной из основ  конституционного строя Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Функция муниципальных органов власти – организация граждан, проживающих на территории муниципального образования в целях самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления объединены в систему на основе принципа иерархичности.

     Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Граждане Российской Федерации, в соответствии со ст. 13 Конституции Российской Федерации, равны перед законом и самостоятельны. Общие механизм и условия создания, порядок и основания прекращения деятельности, правила функционирования общественных объединений регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 года №82-ФЗ (в редакции от 12 марта 2003 года) «Об общественных объединениях».[3]  Деятельность отдельных видов общественных объединений регламентирована, например, Федеральным законом от 11 июля 2001 № 95-ФЗ (в редакции от 25 июля 2002 года) «О политических партиях», Федеральным законом от 12 января 1996 года № 10-ФЗ (в редакции от 25 июля 2002 года) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     4. Виды государственного контроля 

     Множественность объектов, которые подвергаются государственному контролю, требуют соответствующего многообразия видов и форм, в которых  может осуществляться управляющее воздействие.

     Общий государственный контроль заключается  в систематической проверке соответствия решения и действий подконтрольного  объекта законодательству, укреплению государственной дисциплины и законности, изучению обоснованности и реальности решений подконтрольного органа, совершенствование практики разработки и принятия таких решений.

     Характерными  чертами общего контроля является то, что он охватывает всю деятельность подконтрольных органов; общий контроль осуществляется обладающими наибольшими полномочиями по контролю органами. Общий контроль осуществляют, например, Правительство российской Федерации и правительства (администрации) субъектов Федерации.

     Общий контроль выполняет функцию предупреждения правонарушений и служит основой для проведения специального контроля.

     Специальный контроль осуществляется по функциональным направлениям деятельности подконтрольного  объекта. Значение специального контроля растет вместе с увеличением количества видов деятельности, осуществляемых органами, гражданами и их объединениями.

     Специальный контроль осуществляют органы, в содержание полномочий которых входит проверка определенного вида деятельности. Могут  быть выделены: финансовый контроль, валютно-экспортный контроль, контроль за состоянием правопорядка, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, мониторинг за состоянием окружающей среды, контроль за уплатой налогов, контроль соблюдения законодательства о противодействии экстремизму и другие виды контроля.

     Контроль  может быть внешним и внутренним.

     Внешний контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства. Определенные трудности при осуществлении  внешнего контроля создает то, что  подконтрольный объект стремится оградить себя от контроля и скрыть недостатки.

     Внутренний  контроль осуществляется, напротив, собственными силами подконтрольного органа. Внутренний контроль может осуществляться руководителем  органа, предприятия или организации  самостоятельно либо путем создания специализированного контрольно-ревизионного органа - например, Комиссии контроля в политических партиях или Службы собственной безопасности правоохранительных органов.

     В зависимости от периода, когда осуществляется контроль, может быть выделен предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется перед принятием подконтрольным органом управленческого решения или совершением какого-либо действия. Например, предварительный контроль может осуществляться перед регистрацией политической партии в качестве юридического лица в целях проверки соответствия политической партии действующему законодательству.

     Текущий контроль осуществляется в течение  всего периода функционирования подконтрольного органа – например, проверка соответствия предприятия  общественного питания санитарно-эпидемиологическим требованиям или наблюдение за техническим состоянием эксплуатируемых средств общественного транспорта.

     Последующий контроль осуществляется после принятия решения или совершения действия подконтрольным органом. Оцениваются не только соответствие решения или действия требованиям действующего законодательства, но и целесообразность, обоснованность и эффективность предпринятых действий. Например, последующий контроль осуществляется органами прокуратуры при проверке деятельности следователей в ходе проведения следствия по уголовному делу. 
 
 
 
 

     5. Субъекты, осуществляющие контроль. Их права и обязанности 

      Контроль  осуществляется всеми государственными органами повседневно в ходе поставленных перед ними и подчиненными им объектами (лицами) задач.

     Систему органов государственной власти, осуществляющих полномочия по контролю, возглавляет Президент Российской Федерации.

      Осуществляя непосредственный государственный  контроль, президент:

     - во-первых, является гарантом Конституции,  прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации и текущем законодательством порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

     -во-вторых, руководит подбором и расстановкой  кадров органов государственной  власти федерального уровня, а  также контролирует деятельность  проводящих подбор кандидатур  должностных лиц. Назначает с  согласия Государственной Думы председателя Правительства, представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на пост Председателя Центробанка России и кандидатуры для назначения судей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов, назначает заместителей председателя Правительства и федеральных министров.

     -в-третьих,  согласно Конституции и Указу  Президента Российской Федерации  № 867 от 17 мая 2000 года (в редакции  Указа № 439 от 24 апреля 2002 года) [4], имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и требовать отчета о принимаемых решениях. Вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

     Контроль  от имени и по поручению Президента российской Федерации осуществляют управления, входящие в состав Администрации  президента, созданной на основании Указа Президента в ред. От 30 июня 1997года № 1412 [5]. В состав Администрации Президента входят Главное контрольное управление и его территориальные подразделения (окружные инспекции), Главное управление по вопросам конституционных гарантий прав граждан, Главное управление по вопросам государственной службы, Главное управление по кадровой политике.

     Основной  задачей Администрации Президента Российской Федерации является подготовка для Президента информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, учреждений и организаций по исполнению конституции, указов и распоряжений Президента России, соблюдения ими законов; реализации социально-экономической политики.

     Общий контроль осуществляют Правительство Российской Федерации и Правительства (администрации) субъектов Российской Федерации.

     Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (в редакции от 31 декабря 1997 года) «О Правительстве Российской Федерации» [6] закреплено, что Правительство Российской Федерации осуществляет систематический контроль деятельности подведомственных ему министерств, государственных комитетов, ведомств и служб Российской Федерации. На своих заседания Правительство заслушивает отчеты, доклады, информацию руководителей министерств, государственных комитетов и других федеральных ведомств о выполнении экономических реформ, укреплении кредитно-денежной системы, развитии отраслей государственного управления.

     Правительство может привлекать руководителей федеральных органов и служб к дисциплинарной ответственности.

     Надведомственный  контроль осуществляется для обеспечения  единообразного решения комплексных  задач, касающихся ряда отраслей управления. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой компетенции, которые координируют и регулируют деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных. Кроме того, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера отраслевые органы также могут осуществлять полномочия по надведомственному контролю.

     К органам, осуществляющим Надведомственный контроль, относятся Министерство финансов Российской Федерации, Министерство природных  ресурсов Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по статистике, Государственная инспекция безопасности дорожного движения.

     Осуществляющие  Надведомственный контроль органы наделяются соответствующими полномочиями. Они  вправе производить проверки и обследования работы предприятий, учреждений, организаций по относящимся к их компетенции вопросам. Результатом проверки органами надведомственного контроля могут быть рекомендации и обязательные указания по устранению обнаруженных нарушений или совершенствованию деятельности подконтрольного органа, предприятия, учреждения и организации.

     Особым  видом контроля является отраслевой или внутриведомственный контроль, осуществляемый органами отраслевой компетенции  в рамках одной системы. Отраслевой контроль представляет собой систематическую проверку деятельности органа управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого руководства. Субъектом осуществления отраслевого контроля могут быть руководитель данного органа управления, предприятия, учреждения, организации лично или с помощью специального аппарата (например, инспекции, контрольно-ревизионной службы)

     Внутриведомственный контроль может быть общим, содержанием  которого является проверка всей работы подконтрольного органа, предприятия, учреждения, либо специальными, когда осуществляется контроль одного из направлений деятельности. Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию.

     В процессе внутриведомственного контроля разрешаются вопросы целесообразности расстановки кадров, эффективности методов руководства, соответствия принимаемых решений требованиям законодательства.

     Органы  представительной (законодательной) власти также наделены контрольными полномочиями. Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы субъектов федерации осуществляют контроль исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации.

     Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации наделен функциями по политическому контролю – согласно ст. 102 Конституции Российской Федерации Совет Федерации утверждает Указ Президента о введении чрезвычайного положения, решает вопрос об отрешении Президента РФ от должности, утверждает кадровые решения Президента РФ. Государственная Дума РФ в соответствии со ст. 103 Конституции РФ дает согласие на назначение председателя Правительства, участвует в назначении Уполномоченного по правам человека, председателя Центрального банка, решает вопросы о доверии Правительству.            [2]

     Особыми видами контрольных полномочий представительных органов власти являются депутатский запрос и депутатское расследование. На основании Регламента Государственной думы в редакции от 6 декабря 2000года № 875 III  ГД депутаты вправе направить запрос в соответствующий государственный орган с целью выяснения соответствия законодательству решения или действия органа управления, предприятия, учреждения, организации.                                                                           [7]

     Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ (в редакции от 10 июля 2002 года) «О Счетной палате РФ»[8] в ее полномочия входит аудиторская проверка и ревизии своевременности исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета федерации и бюджетов ее субъектов. Аудиторы счетной палаты, назначаемые в равных долях Советом Федерации и Государственной Думы, осуществляют проверку эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проводят проверку законности и своевременности движения средств федерального бюджета и внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных учреждениях Российской Федерации.

     Среди способов обеспечения законности в  государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю, который осуществляют Конституционный  Суд российской Федерации, суды общей  юрисдикции и арбитражные суды. Судебный контроль представляет собой осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы.

     Конституционный Суд российской Федерации  – судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства на основании закрепленных в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ « О Конституционном Суде Российской Федерации» [9] полномочий. Согласно этому Закону Конституционный Суд в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия конституции на всей территории России разрешает дела о соответствии конституции федеральных законов, нормативных актов Президента России, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства России; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти России и совместному ведению органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

     Конституционный Суд разрешает споры о компетенции  между федеральными органами государственной  власти; между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; между высшими государственными органами субъектов Федерации; по жалобам на нарушении конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; осуществляет и иные полномочия, представленные ему Конституцией и другими законами.

     Суды  общей юрисдикции, осуществляя правосудие, рассматривая гражданские, уголовные, административные и иные дела, осуществляют в предусмотренных законом случаях контроль деятельности исполнительных органов. Конституция, гарантируя судебную защиту прав и свобод человека, закрепляет право судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти и их должностных лиц. Судебный порядок рассмотрения жалоб установлен законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866 – I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».                                                                                                    [10]

     Суд при рассмотрении конкретных дел  оценивает правомерность действий должностных лиц органов государственного управления. В случае признания актов  органов управления и их должностных  лиц незаконными суд может отменить незаконные акты, признать действия должностных лиц неправомерными.

     Особым  видом судебного контроля является частное определение – форма  правового реагирования суда на вскрытые в процессе рассмотрения конкретного  дела нарушения законности в работе того или иного органа управления и соответствующих должностных лиц. Оно выносится в адрес руководителя того органа управления, в котором вскрыты нарушения, либо в адрес вышестоящего органа или руководителя, и предусматривает обязанность в месячный срок сообщить суду о принятых по устранению правонарушениях мерах. В частном определении может быть поставлен вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

     Контрольные функции суда проявляются и в  гражданском (исковом) производстве, так в основании отдельных споров лежат акты органов управления. Например, суды рассматривают споры по поводу выдачи ордеров на жилую площадь или иски граждан к предпринимателям о снятии дисциплинарных взысканий или восстановления на работе.