Контроль в системе государственного и муниципального управления

Тема: «Контроль в системе  ГМУ».

ВВЕДЕНИЕ

Нынешний этап реформ в  России предъявляет новые требования к власти. Это объективная необходимость, связанная с потребностью адаптации  к быстро меняющемуся обществу. Структуры  управления все больше входят в противоречие с интенсивно меняющимся обществом, с новыми задачами и функциями  управления. Нужна новая, причем опережающая  социально-экономические процессы модель государственного управления, в том числе и в системе  контрольных отношений.

Контроль является одной  из важнейших функций государственного и муниципального управления вне зависимости от исторического времени, политического режима и других условий. Вопрос вопросов современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Россия располагает огромным богатством. Национальное богатство государства требует не только организации и осуществления работы по его приращению, но и правильного его использования, сохранности и хорошо организованного и налаженного управления и контроля.

Достижение целей развития Российского государства невозможно без эффективного функционирования системы управления, в том числе  и в области государственного и муниципального контроля. Одним из определяющих условий экономического развития страны является устойчивое развитие финансовой системы, целенаправленное и последовательное осуществление бюджетной, налоговой, денежной, кредитной, ценовой и таможенной политики.

Эффективное осуществление  регулирующей функции государства  в экономической сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, наличие  хорошо отлаженной, действенной системы  государственного контроля, выявляющей финансовые правонарушения, препятствующие правовому и экономическому развитию и тормозящие его, и в полной мере обеспечивающей государственную и экономическую безопасность страны.

Контроль - едва ли не важнейший  элемент системы управления, под  каким бы углом и в каких  бы структурных срезах (функциональных, процедурных, организационных, технологических) он бы не рассматривался. Стоит отметить, что в практике зарубежных высших органов управления, как властного, так и хозяйственного уровня контроль все чаще рассматривается как  метод совершенствования управления на всех уровнях.

Современная теория управления утверждает, что только посредством  применения систем контроля организация  способна обеспечить достижение своих  целей. Ослабление контроля означает снижение ответственности за порученное дело.

Проблеме контроля исполнения решений в органах государственной  власти уделяли внимание в своих  работах и внесли существенный вклад  в эту область знаний Акопов Л.В., Атаманчук Г.В., Кочерин Е.А., Меримаа  О., Радченко А.И.

В связи с этим целью  работы является изучение организации  контроля в системе государственного и муниципального управления.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

- изучить теоретические  основы контроля в системе ГМУ;

- ознакомиться с ролью  контроля в системе ГМУ;

- рассмотреть подходы  к осуществлению контроля;

-изучить особенности контроля в системе государственного и муниципального управления;

-ознакомиться с видами контроля в системе государственного и муниципального управления;

-предложить направления развития контроля в системе государственного и муниципального управления.

Объектом исследования работы является система государственного и муниципального управления.

Предмет исследования - организация  контроля в системе государственного и муниципального управления.

При написании работы, в  качестве теоретической базы были использованы труды российских авторов, таких  как Радченко А.И., Сенчагов В.К., Кочерин  Е.А., нормативные документы, учебные  пособия и экономические периодические  издания. Также в ходе работы были задействованы материалы с официальных  сайтов Счетной палаты Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства  Российской Федерации.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГМУ

1. Место и роль контроля в системе управления

Слово "контроль" происходит от французского controle, что в буквальном переводе означает вторичная запись с целью проверки первой. Первоначально  это слово использовалось преимущественно  в бухгалтерском учете. Академик В.Г. Афанасьев рассматривал контроль как труд "по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта, принятым управленческим законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов  воздействия субъекта на объект, функциональных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации  и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации  объекта управления, способов воздействия  на объект с целью преодоления  отклонений, устранения препятствий  на пути оптимального функционирования системы".

Контроль - это процесс, обеспечивающий достижение целей организации. Контролировать - вовсе не значит только вскрывать  недостатки: необходимо анализировать  любые отклонения - как в сторону  ухудшения, так и в сторону  улучшения показателей, надо выявлять и положительный опыт, с тем, чтобы  своевременно поддерживать новое, прогрессивное, создать возможности для его  широкого распространения. Сила контроля состоит именно в том, что он помогает аккумулировать передовой опыт, находит  наиболее эффективные методы и пути улучшения деятельности социальных систем.

Цель контроля - информационная прозрачность объекта управления для  возможности принятия эффективных  решений. При этом в понятии информационной прозрачности объекта управления отражено представление о степени управляемости данного объекта, т.е. о том, в какой степени в результате управления обеспечивается (обеспечивалось или будет обеспечиваться) поддержание требуемого состояния или действия объекта управления в соответствующий момент (период) времени. Вполне очевидно, что без предельной информационной прозрачности объекта управления адекватное его восприятие невозможно, управленческое воздействие не будет давать желаемый результат, и управленческая связь с объектом теряется, что и обуславливает особую важность контроля в процессе управления. В общем процессе управления контроль выступает как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее принятых решений, планов, а также норм и нормативов. Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование системы и достижение ею намеченных целей.

Очевидно, что с изменением условий хозяйствования контроль приобретает  характер основы, присутствующей на всех уровнях управления организацией, и  обеспечивает оптимальный ход процесса управления на всех других его стадиях (планирование, организация, мотивация, контроль и учет). При этом особенность  контроля заключается в его двойственной роли в процессе управления. В результате глубокой интеграции контроля и других элементов процесса управления на практике невозможно определить круг деятельности для работника таким образом, чтобы он относился только к какому-либо одному элементу управления без его  взаимосвязи и взаимодействия с  контролем. Любая управленческая функция (функция планирования, учета и  т.п.) обязательно интегрирована  с контрольной. Поэтому правомерно утверждать, что контроль организации  является: неотъемлемым элементом каждой стадии процесса управления; "обособленной" стадией, обеспечивающей информационную прозрачность на предмет качества хода процесса управления на всех других стадиях.

Организационные формы и  методы контроля задаются структурой и процессом системы управления, а его возможности определяются, прежде всего, тем, насколько четко  определены полномочия и ответственность  подразделений и работников аппарата управления. Поэтому контроль наиболее успешен тогда, когда он адекватен  природе и требованиям, уровню организации  и характеру деятельности контролируемого  объекта.

2. Особенности контроля в системе государственного и муниципального управления

Любое государство создает  эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование  контрольных механизмов. Государственный  контроль и федеральное принуждение  на законной основе - обязательный элемент  любой жизнеспособной федерации. Осуществление  государством контрольной функции  как одного из средств обеспечения  законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества [11].

Все страны мира образуют системы  государственного контроля, действующие  в различных областях жизнедеятельности  общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью  следующих признаков: строгая регламентация  порядка осуществления контрольной  деятельности государства; независимость  органов государственного контроля; высокая определенность объекта  и субъекта контроля; единообразная  правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.

Менеджмент в государственной  службе имеет много общего с менеджментом в коммерческой фирме. Но в то же время менеджмент в государственной службе представляет собой один из видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие менеджмент в государственной службе от менеджмента в других сферах [18].

Особенности менеджмента  в государственной службе проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента  в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

планирование и прогноз  в государственных учреждениях  обычно исходят из целей, устанавливаемых  вышестоящими органами, а, в конечном счете - народом на основе демократического выбора;

организация государственной  службы, как правило, имеет более  иерархическую структуру и соответствующие  ей управленческие процедуры. Поэтому  в рамках государственной службы складывается особый административно - бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших коммерческих организациях;

мотивация в государственной  службе в меньшей степени основывается на денежном вознаграждении и большей  мере на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность и пр.);

контроль и оценка результатов  в рамках государственной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с  помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль на государственной службе носит  более объемлющий характер, чем в  коммерческой организации.

Контроль базируется на общих  и частных принципах контроля исполнения распорядительных документов органов государственного управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного управления.

По мнению профессора А.И. Радченко, к общим принципам контроля в органах государственного и  муниципального управления относится:

массовость контроля. Из этого принципа вытекает требование обеспечения в необходимых случаях  привлечения к контролю органов  государственного и муниципального управления широких слоев населения;

повсеместность контроля, означающего, что он имеет место  везде, производится повсюду. Он формулирует  требование обеспечения контроля органов  государственного и муниципального управления во всех сферах их деятельности. Это такой контроль, которого "некуда будет деться";

всесторонность контроля, предполагающая осуществление контроля органов управления с учетом всей полноты требований к ним. Он означает охват и проверку всех сторон, граней подконтрольного объекта управления. Такой контроль включает в себя возможность  многоцелевого, разнообразного применения контроля. Этот принцип требует, чтобынаряду  с освещением всех граней, обеспечивал  возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов;

реальность контроля, предусматривающая  требование осуществления действительного, а не мнимого контроля, базирующегося  на фактах;

объективность контроля, требующая  беспристрастной оценки результатов  контроля органов управления, исключения трактования этих результатов в  угоду кого-то или чего-то, не терпящая субъективизма в отношении к  объекту контроля и связанных  с ним лиц;

результативность контроля, определяющего необходимость получения  конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного  в определенных количественных и  качественных показателях, характеризующих  уровень достижения целей и задач  контролируемого объекта, без которого контроль становится бессмысленным;

- гласность контроля, формирующая  требование широкого информирования  населения через средства массовой  информации о результатах контроля  органов управления и, при наличии  недостатков в их деятельности, о принятых мерах по устранению  этих недостатков, а также к  должностным лицам, по вине  которых эти недостатки были  допущены. Общие принципы контроля  органов государственного и муниципального  управления отражают социально-политическую  сторону контроля.

К методам контроля в органах  государственного управления относятся:

анализ документов, характеризующих  объект контроля: планы работы, отчеты об исполнении этих планов, принятые решения  т.п.;

непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством  бесед с должностными лицами и  служащими;

заслушивание отчетов  должностных лиц на заседаниях коллегии органа управления;

периодическая аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

В органах государственного управления осуществляется предварительный, текущий и заключительный контроль.

Предварительный контроль используется в трех ключевых областях - по отношению  к человеческим, материальным и финансовым ресурсам.

Предварительный контроль исполнения осуществляется в период подготовки постановлений и распоряжений и  последующей постановки утвержденных документов на контроль. [20].

Текущий контроль исполнения осуществляется непосредственно в  ходе проведения работ. Чаще всего его  объектом является выполнение сотрудниками администрации распорядительных документов, а сам он традиционно является прерогативой их непосредственного  начальника и контрольных органов.

Таким образом, контроль исполнения решений - одна из главных функций  управления. Система контроля - неотъемлемая часть любой управляющей организации. Нельзя не согласиться с представителями современного менеджмента в том, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений направления, управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта.

К контролю исполнения предъявляется  ряд требований, которые вытекают из общих и частных принципов  контроля, игнорирование которых  приводит к неэффективности контроля за исполнением решений.

Ход процесса исполнения решений  во многом зависит от того, в какой  мере управляющий орган ориентируется  в ситуации, сопровождающий процесс, учитывает ли он происходящие изменения  экономических, социально- политических и др. условий.

Контроль исполнения решений  и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим  противоречиям между поведением управляющих и изменившимися  условиями их деятельности, стимулирует  поиск новых приемов реализации управленческих функций.

2. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Многие острые социально-экономические  и финансовые проблемы следствие  не только кризисных явлений, но и  несвоевременно принятых мер по их предупреждению, недостаточно продуманных  управленческих действий и решений, а также отсутствия эффективного контроля, надлежащего спроса с должностных  лиц.

Действенный контроль - необходимое  условие сильной власти, важнейший  механизм повышения эффективности  и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях. Сегодня, когда был  избран новый президент Российской Федерации, вопрос о реформировании системы государственного контроля стоит особо остро.

Таким образом, необходимо провести следующий комплекс мер:

Следует наладить организационное  и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных  органов и координации их деятельности.

Важно систематизировать  определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства.

Для усовершенствования финансового  контроля представляется необходимым:

а) уточнение ответственности  государственных должностных лиц  за нарушения требований закона при  исполнении федерального бюджета и  внебюджетных фондов, а также при  распоряжении государственной собственностью;

б) конкретизация наступления  ответственности должностных лиц  за неисполнение предписаний Счетной  палаты и других контрольных органов;

в) введение подконтрольности Центрального банка проверкам Счетной  палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной сметы  расходов, в поступлении доходов  и формировании прибыли;

г) принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной  власти;

д) наделение Счетной  палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства  в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.

Для решения проблемы длительной регистрации с множеством инстанций  следует принять закон о внесении изменений и дополнений в налоговое  законодательство, в законодательство о внебюджетных фондах и в Закон  о регистрации, устанавливающих  основы взаимодействия регистрирующего (налогового) органа с органами статистики и внебюджетными фондами при  осуществлении государственной  регистрации юридических лиц  по принципу «одного окна».

Необходимо принятие регламента взаимодействия регистрирующих органов, с тем чтобы исключить необходимость  для заявителя самостоятельно обращаться в органы статистики и внебюджетные фонды при регистрации юридического лица.

Для снижения финансовых затрат заявителей на регистрацию необходимо предусмотреть наделение регистрирующего  органа обязанностью выдавать заявителю  при государственной регистрации, заверенные учредительные документы  юридического лица, что исключит необходимость  дополнительного обращения в  регистрирующий орган и последующего нотариального заверения копии  учредительных документов.

Необходимо создать  действенную систему по регистрации  и проверке на совпадение фирменных  наименований юридических лиц, а  также следует разработать закон, устанавливающий порядок использования  фирменных наименований.

Важно усилить контроль, осуществляемый Министерством Российской Федерации по налогам и сборам за деятельностью своих территориальных  управлений в части соблюдения сроков осуществления государственной  регистрации и достоверности  указываемых регистрирующими органами дат регистрации.

Следует пересмотреть распределение  полномочий совместного ведения  в области лицензирования между  федеральными и региональными уровнями (виды деятельности, осуществляемые значительным количеством лицензиатов и имеющие  наибольшее распространение на территории Российской Федерации, должны лицензироваться  федеральными органами власти только при наличии у них территориальных  органов с соответствующей материально-технической  базой и квалифицированными специалистами). Например, на региональный уровень  можно передать лицензирование медицинской, фармацевтической, строительной деятельности, деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также деятельности по организации и содержанию тотализаторов  и игорных заведений.

Рекомендуется сократить  лицензируемые виды деятельности до предельно целесообразного минимума (прежде всего виды деятельности, государственное регулирование которых осуществляется иными методами).

Целесообразно разработать  единые критерии проведения, обобщения  и планирования контрольных мероприятий  для всех субъектов государственного управления и контроля.

Необходимо придать  органам государственного контроля (надзора) статус самостоятельных органов  исполнительной власти и закрепления  государственных контрольных и  надзорных полномочий и функций  исключительно за государственными служащими с выведением за рамки  государственной службы деятельности, связанной: с проведением, экспертиз  и исследований, которые требуют  специальных научно-технических  познаний.

Очень важно повысить прозрачность схемы распределения бюджетных  средств на функции государственного контроля.

Целесообразно исключить  прямое или косвенное финансирование деятельности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов, внебюджетного финансирования и оказания услуг и выполнения работ по договорам с физическими  и юридическими лицами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Многие острые социально-экономические  и финансовые проблемы -следствие  не только кризисных явлений, но и  несвоевременно принятых мер по их предупреждению, недостаточно продуманных  управленческих действий и решений, а также отсутствия эффективного контроля, надлежащего спроса с должностных  лиц.

Действенный контроль - необходимое  условие сильной власти, важнейший  механизм повышения эффективности  и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях. Сегодня, когда был  избран новый президент Российской Федерации, вопрос о реформировании системы государственного контроля стоит особо остро.

Следует наладить организационное  и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных  органов и координации их деятельности.

Важно систематизировать  определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1 Конституция Российской  Федерации от 12.12.2009 г. (с поправками  от 30 декабря 2008 г.)

2 Гражданский кодекс  Российской Федерации

3 Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации»

4 Федеральный закон  от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями от 23 июля, 27 октября, 25 ноября, 22, 25 декабря 2008 г.)

5 Федеральный закон  от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих  принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации»

6 Указ Президента РФ  от 22 декабря 1993 г. N 2265 «О гарантиях  местного самоуправления в Российской  Федерации»

7 Закон Орловской области  от 22 августа 2005 г. N 534-ОЗ «О местном  самоуправлении в Орловской области» (с изменениями от 30 мая 2006 г., 17 марта 2009 г.)

8 Габричидзе, Б.Н., Чернявская, А.Г.  Органы государственной власти  современной России: Учебное пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация  «Дашков и К?», 2003. - 367 с.

9 Глазунова, Н.И. Государственное  управление: учеб. для вузов/Н.И.Глазунова. - М.: Муниципальный мир, 2004. - 456 с.

10 Глазунова, Н.И. Система государственного  и муниципального управления: Учебник. - М.: Изд-во «Проспект», 2006. - 550 с.