Содержание: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

 
 
 

     В современном демократическом обществе существует множество различных добровольных объединений людей, стремящихся довести свои требования до властных структур. Одни из них используют экономические рычаги, другие действуют менее заметно - в коридорах власти. Наиболее распространённой формой воздействия этих организованных на органы власти является лоббирование.

     Лоббирование – оказание влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов¹.

     Часто лоббисты выполняют роль посредников в разного рода сделках между группами интересов и политическими деятелями, в том числе законодателями и членами правительства, тем самым, оказывая существенное влияние на формирование политического курса страны. Таким образом, лоббизм занимает важное место в механизме демократии. Таким образом, тема контрольной работы является весьма актуальной и важной.

     Поэтому в работе мы рассмотрим лоббизм в  политической жизни и в России, и в Западных странах.

      Целью данной работы является рассмотрение лоббизма как политического института в России и западных странах.

      Для достижения этой цели необходимо последовательно  решить ряд следующих задач:

• Дать понятие лоббизма
• Рассмотреть формы и технологии лоббизма
• Проанализировать лоббизм в политической жизни России и западных стран.

1 Теоретические основы  лоббизма

1. Понятие и сущность лоббизма

 
 
 

      Само  слово «лоббизм» имеет сложную  судьбу. В 1553 г. оно употреблялось  для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетие спустя так  же начали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Но политический оттенок данное слово приобрело еще через два столетия, причем в Америке. По некоторым легендам, защитники различных интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового Света вместе с американской нацией, то есть в последней трети XVII столетия. Так это или нет — не доказано. Но, достоверно известно, что традиция лоббизма уходит своими корнями в годы президентства У.С. Гранта (1869—1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861—1865 гг. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, ее вестибюле, который назывался лобби. Там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово выполнить их зачастую небескорыстно, а за звонкую монету.

      Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии такая политика долгое время  считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах.

      Термин  «лоббизм» имеет множество определений. Приведем лишь некоторые из них.

      Лоббизм (англ. lobbyism, от англ. lobby — кулуары) — давление на парламентария путём личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта².

      Лоббизм – это деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством³.

      Само  слово «лоббизм» неоднозначно оценивается  общественным сознанием, ибо имеет как «световой», так и «теневой» смысл. Если говорить о последнем, то, как правило, термин «лоббизм» здесь приобретает сугубо отрицательное звучание, в чем-то напоминающее эффект от слов «блат», «протекционизм», «подкуп», «покупка голосов» в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересам другим, прежде всего, общественным. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция и др. «Световой» же смысл характеризует лоббизм как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных групповых интересов столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоббизм в этом позитивном смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур.

      Лоббистская деятельность отличается следующими чертами⁴:

      Во-первых, лоббизм весьма жестко связан с политической властью. То есть лоббизм — своего рода признак власти. Органы власти и должностные лица выступают объектами воздействия лоббистов.

      Во-вторых, лоббистская деятельность всегда ведется  в чьих-либо интересах (классов, слоев, регионов, партий, общественных организаций, наций, конфессий и т.п.).

      В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между влиятельными заинтересованными  группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими  партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными структурами.

      В-четвертых, лоббизм допускает возможность  отстаивания интересов не только организаций и объединений, но и  отдельных лиц.

      В-пятых, лоббизм представляет отдельным  гражданам и группам граждан  возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений. Таким образом, через лоббистскую деятельность возможно реализовать различные интересы, которые в ином случае могли бы остаться невостребованными.

2. Формы и технологии лоббизма

 
 

      Процесс формирования и стадии лоббизма можно описать так⁵: 1) формирование конкретного интереса; 2) определение лоббистской цели; 3) выявление адресата давления - объект лоббистской деятельности; 4) оформление субъекта, осуществляющего лоббистскую деятельность и определение форм и методов осуществления лоббистской деятельности; 5) организация лоббистского давления; 6) результат лоббистской деятельности - решение, действие (бездействие), отклонение и блокирование чей-либо инициативы; 7) последствия от принятия и исполнения решений или непринятия решения.

      Выделяют  три основных формы лоббизма: 1. прямой 2. косвенный 3. внутренний

      Прямой  лоббизм - целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам.

      Косвенный лоббизм - организация кампаний с целью оказания давления, которые проходят в основном за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения, но часто без указания конкретного адресата.

      Внутренний  лоббизм - деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенного решения⁶.

      К технологиям лоббизма относятся⁷:

      1. Внедрение агентов влияния в  структуры компаний-конкурентов  и аппарат профильных ведомств.

      2. Навязывание конкурентам заведомо  неэффективных (но внешне перспективные)  объектов лоббистского воздействия. 

      3. Перетягивание субъектов политического  процесса на свою сторону не  только переговорами, но и силой  событий. 

      4. Кризисные тенденции в отрасли необходимо канализировать на своих конкурентов. К примеру, если поступает информация, что Правительство вынуждено увеличить налоговое бремя на часть (не важно вашу или конкурентов) профильного отраслевого сектора, то необходимо направить эти налоговые репрессии в первую очередь против конкурентов.

      5. Необходимо активно сотрудничать  с региональными и общефедеральными  ассоциациями, специализирующимися  на защите различных интересов  в органах государственной власти. В деле приобретения союзников  необходимо продвигать принцип пирамиды: чем шире основание, тем выше верхушка.

      6. Необходимо как минимум знать  политических противников тех  чиновников, которые работают на ваших конкурентов. Вопрос активной работы с такими контрагентами решается в зависимости от конкретной оперативной потребности. Однако соответствующая база данных должна всегда иметься в портфеле лоббиста.

      7. Также в портфель лоббиста  должен входить известный объём информации о личных «слабостях» конкурентов и контрагентов. В единичных ситуациях подобные знания можно употребить весьма эффективно. Ко всему прочему, информированность позволит экономить ресурсы лоббиста, который, подбирая подход к той или иной фигуре, вынужден нести известные материальные и временные затраты.

      8. «Играй против игрока, а не только против расклада». Составление картотеки контактов всех известных лоббисту контрагентов, а также компаний-конкурентов. В нужный момент они будут запущены и все «грязные дела» конкурентов будут предъявлены тем контрагентам, с которыми они попытаются выстроить лоббистскую деятельность.

      9. Участие в исках и судебных  тяжбах. Апеллирование лоббиста  в арбитражном суде является  скорее весьма эффективным способом  торможения процесса принятия  какого-либо решения, переговоров,  либо реализации неугодного проекта.

      10. Игра на противостоянии депутатов  и внепарламентских активистов  их партии. Активисты часто завидуют  депутатам. Депутаты видят в  активистах конкурентов. Лоббист  должен поддерживать эти страхи  и сотрудничать с обеими сторонами. 

      11. Ещё один важный аспект технологического мастерства лоббиста - умение использовать тех чиновников, которые на первый взгляд не имеют отношения к лоббируемой вами сфере.

2. Лоббизм в политической жизни  в России и в Западных странах

2.2 Регламентация лоббизма в России

 
 

     Лоббизм в России явление не новое. Фактически он существовал и в советский  период истории. Для него было характерно: отсутствие широкой социально-экономической  базы процесса лоббирования интересов  экономических и общественных групп; узкий круг участников процесса лоббирования, в основном в рамках номенклатуры; преимущественно производственно-отраслевой и территориальный характер; высокая идеологизация; скрытый характер; осуществление давления на власть в рамках официальных каналов.

     Идеологизация - процесс насильственного подчинения общественного сознания официальным идеологическим концепциям и установкам властных структур.

     Лоббирование - намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений⁸.

     Со  второй половины 70-х гг., в связи  с активным разрастанием сфер теневой  экономики, методы лоббирования стали  приобретать криминальный характер. В современной России лоббизм  значительно расширил сферу и методы своей деятельности, что делает необходимым принятие специального закона. В этом объективно заинтересован как бизнес, так и само общество. Российский лоббизм можно охарактеризовать как спонтанно возникшее и существующее явление, развивающееся по непредсказуемым законам и включающее в себя самые различные силы, торпедирующие и раскалывающие государственную власть.

      В условиях современной России можно  выделить следующие инструменты  лоббистской деятельности: 1. Рекрутирование своих сотрудников во власть; 2. Подкуп должностных лиц; 3. Неформальные контакты (в т.ч. - игра на личных слабостях); 4. Участие в работе политических и общественных организаций; 5. Покровительство чиновников; 6. Судебные процедуры (иски, тяжбы, апелляции, аресты); 7. СМИ (печатная пресса, телевидение, Интернет).

      Гражданское общество может и должно быть содержательнее власти. И хотя пока этого не наблюдается, но если лоббизм в России выйдет-таки из теневой (или полутеневой) сферы - то он с необходимостью придёт к  концепции GPA. Необходимость этого подхода будет пропорциональна усилению в России роли общественного мнения.

      GPA «governmental and public affairs»  - отношения с органами власти и общественностью.

      По  мнению специалистов чаще всего лоббирование в Российской Федерации осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления Правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования и имеют прямое действие. В зависимости от того, на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифицироваться на федеральное (в системе высших органов государственной власти) и местное (осуществляется в республиканских, краевых, областных органах).

      В зависимости от того в чью пользу решается вопрос, лоббирование может  подразделяться на следующие разновидности⁹:

        — лоббирование различных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.);

      — ведомственное лоббирование — лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

      Так, в Государственной Думе РФ существуют так называемые ведомственные депутаты, которые лоббировали и лоббируют  в пользу, например, энергетического, агропромышленного или военнопромышленного  комплексов и т.д.;

        — региональное лоббирование — воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и прочих мест, выбивающих определенные льготы и преимущества для регионов;

      — иностранное лоббирование — влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определенных решений.

      Рассмотрим  наиболее эффективные лоббистские  компании в России.

      Во  многих регионах Российской Федерации  еще помнят «толлинговые войны» крупнейших производителей алюминия. Эти лоббистские сражения дополнялись многочисленными PR-овскими акциями. К аналогичным мерам сегодня прибегают производители пива, лоббирующие интересы, связанные с возможностью рекламировать свою продукцию. Но всех превзошли лоббисты - производители отечественной курятины. Борьба с импортом «ножек Буша» привела к тому, что продукция отечественного птицепрома заняла первые места в Повестке Дня . К успешным лоббистам можно отнести и водочные компании, пролоббировавшие возможность рекламы минеральной воды, разлитой в бутылки - идентичные по своему внешнему виду с водкой. Водочные короли также пролоббировали известные ограничения рекламы пива на телеканалах и на улицах. Наиболее сильными лоббистами последнего периода считаются страховщики. Для демонстрации их лоббистских ресурсов достаточно вспомнить пресловутый закон об ОСАГО¹⁰.

      Институт  лоббирования законодательного процесса в Российской Федерации находится  в развитии.

      Субъектами  лоббистской деятельности являются (согласно пока непринятому законопроекту) - лишь физические лица, действующие «от имени и в интересах конкретных клиентов».

2.2 Лоббизм в западных странах

2.2.1 Регламентация лоббизма в Соединенных Штатах Америки

 
 

      В Соединенных Штатах лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 году был принят закон, согласно которому все, осуществляющие лоббистскую деятельность, обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться в нижней палате парламента — палате представителей (the House), у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House).

      Долгое  время под лоббизмом в США  понималось лоббирование, определённых внешнеполитических интересов, и именно этот смысл был вложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (ФАРА), обязывающий их регистрироваться и отчитываться в своей деятельности. Только в 1966 году в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.

      В 1946 году в США приняли специальный  закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов.

      Мощное  наступление на лоббизм было предпринято в 70-е годы прошлого века. Именно в это время были приняты нормы, косвенно регулирующие деятельность лоббистов, хотя потребность в новом законе для многих уже тогда была очевидной.

      В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов — Американская лига лоббистов. Организация издает ежемесячный бюллетень, занимается пропагандой особой роли профессии лоббиста, подчеркивая её значимость и важность в объективном принятии государственных решений.

      В 1995 году Президент США Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 года. Его действие распространилось на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти, было введено много новых терминов, а также перечислены 19 видов действий, не подпадающих под понятие «лоббизм». Штрафы за нарушение закона увеличены в пять раз, но тюремное заключение нарушителям не грозит. Каждые полгода лоббисты и лоббистские фирмы обязаны послать детальный отчет о своей деятельности в Офис по общественным записям¹¹.

      Лоббистом по Lobbying Disclosure Act считается человек, который тратит не менее 20 процентов своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5000 долларов в течение 6 месяцев.

      21 января 2009 года новоизбранный президент  США Барак Обама ужесточил  правила для лоббистов. Он запретил  администрации Белого дома принимать от них подарки: «Для лоббистов будут введены самые жесткие ограничения за всю историю президентских администраций США. Подарки от лоббистов сотрудникам администрации будут также запрещены».

2.2.2 Лоббизм в Великобритании

 
 
 

      Великобритания является родиной парламентаризма, а потому правила осуществления лоббистской деятельности здесь выработаны на основе многовековых традиций. В то же время эта страна отличается одним из самых оригинальных подходов к лоббизму.

      В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основной документ — Civil Service Code, на основе его каждый департамент принимает свой Management Code). Тем не менее, эти нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления.

      В Британии действует закон, в соответствии с которым член парламента может официально выступать представителем коммерческих интересов одной из сторон. Годовой оборот лоббистских фирм в этой стране превышает 500 млн. фунтов стерлингов¹².

      В палате общин и палате лордов парламента Великобритании ведется реестр финансовых интересов членов парламента. Он содержит подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций.

2.2.3 Лоббизм в Германии

 
 
 

      В Германии, которая является ярким  представителем стран с европейской моделью лоббизма, нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Ее регулируют ряд нормативно-правовых актов. Среди них наиболее важным и значимым можно считать «Единое положение о федеральных министерствах». Согласно этому документу, министерства имеют право привлекать к работе над законопроектами вневедомственных экспертов, консультантов и иных представителей «заинтересованных профессиональных кругов».

      Характерным для европейских стран является существование этических кодексов лоббистов. Согласно немецкому кодексу, лоббист должен быть носителем знаний. У чиновников и парламентариев, если они получают от него информацию, должно сложиться впечатление, что они что-то изучают дополнительно и узнают больше, чем знали прежде.

      Лоббист должен быть всегда на месте – по возможности, в эпицентре событий. Лобби лишь в том случае работает превосходно, если учитывает последствия для общества в целом и для групп, интересы которых он представляет, в частности.

      Лоббист должен с осторожностью выдвигать  требования и высказывать пожелания. При представлении интересов не должен иметь место дефицит доверия. Лобби должны остерегаться говорить об одном и том же по-разному. Кроме того, лоббист не должен пытаться обмануть представляемых людей; ему необходимо уметь убеждать общественность, уметь заверить группы, созданные на основе общности интересов, в том, что лоббисты хотят предложить объективно обоснованную помощь.

      Важнейшие качества, которыми должны обладать профессиональные лоббисты, – это умение работать незаметно, а также соблюдение нейтралитета по отношению к политическим партиям.

2.2.4 Лоббизм во Франции

 

      Особенность лоббирования во Франции связана со значительно большей, в сравнении с другими развитыми европейскими странами, ролью государства в регулировании экономических отношений, с высокой степенью централизации принятия решений. В действии механизма лоббирования отражаются и исторически сформированные традиции функционирования законодательной власти. Во Франции лоббистская деятельность длительное время была вне закона, потому что считалось, что правительство должно отстаивать лишь общенациональные интересы. Только с начала 1980-х гг. у законодателей появляется интерес к легитимному лоббированию интересов.

      Во  Франции действует Социально-экономический  совет, учрежденный Конституцией 1958 г. В состав этого органа, призванного представлять правительственные выводы относительно всех законопроектов экономического и социального характера, входят представители профессиональных групп страны. Следовательно, совет исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента».

      Лоббистская деятельность в стенах французского парламента формально запрещена. Но фактически она осуществляется в  обеих палатах высшего законодательного органа страны членами более 170 так  называемых содружеств и исследовательских групп, которые специализируются на разработке конкретных проблем и идей с целью последующего их продвижения как законодательных инициатив.

2.2.5 Регламентация лоббизма  в Европейском  Союзе

 
 

      Регулирование лоббизма на уровне Европейского союза показательно как практика обобщения опыта, накопившегося в странах с богатыми традициями представительной демократии. Не так давно на основе экспертных оценок представителей стран – участниц ЕС был разработан «добровольный кодекс» поведения лоббистов.

      История регулирования лоббизма в ЕС началась в 1989 г., когда датский евродепутат-социалист  внес этот вопрос на рассмотрение Европарламентом. По поручению законодателей бельгийский  евродепутат М. Галле подготовил предложения по составлению кодекса поведения и открытого регистра лоббистов. Он сформулировал определение лоббиста как лица, выступающего по поручению третьей стороны в ее защиту.

      Группа  консалтинговых фирм, также работавших в то время над проектом создания кодекса поведения лоббистов, выступила с предложением претворять его в жизнь на основе добровольного саморегулирования. После долгих споров проект был утвержден на пленарном заседании Европарламента в мае 1997 г., при этом поправка, которая бы обязывала лоббистов ежегодно отчитываться о проделанной работе, не прошла.