Методология изучения приоритетных национальных проектов

Введение

Исследование особенностей осуществления приоритетных национальных проектов (далее — ПНП, национальные проекты) в политическом процессе России очень актуально.

С начала XXI века в России среди представителей совершенно различных социальных страт начинается дискуссия о необходимости разработать единую линию развития РФ. Это отразилось в некоторой степени в Послании Президента РФ Федеральному собранию в мае 2004 г.: «Отмечу лишь, что за четыре последних года мы перешагнули непростой, но очень важный рубеж. И впервые за долгий период Россия стала политически и экономически стабильной страной. Страной независимой - и в финансовом отношении, и в международных делах. Что само по себе неплохо»[48].

В Послании Федеральному собранию весной 2004 г. Президент РФ обратил внимание на самых злободневных проблемах: проблемах медицины, образования, жилья и агропромышленного комплекса. Осенью 2005 г. В. Путин заявил о разработке и внедрении ПНП в этих сферах. Данные направления получили статус приоритетных национальных проектов, развитие которых В. Путин взял под личный контроль, возложив при этом ответственность за их реализацию на Д. Медведева.

Приходится констатировать, что и поныне, спустя несколько лет после «презентации» упомянутых проектов, их понятие — в отличие, скажем, от понятий  «национальные интересы», «федеральные целевые (и другие общероссийские) программы» — так и не получило ни официального содержательного раскрытия, ни правового оформления. Тем самым создана беспрецедентная ситуация, в принципе  позволяющая придавать любым «рутинным» мероприятиям, предлагаемым федеральным правительством, особый статус крупномасштабных, реализующих национальные  приоритеты и интересы. Острокритические соображения относительно предложенной идеологии «приоритетного национального проектирования» и содержания всех четырех соответствующих «проектов» излагались еще в самом начале, когда эта идея только возникла[16].

Именно поэтому возникает актуальность изучения национальных проектов и осмысления их как формы государственного регулирования.

Объектом исследования является система государственного управления регулирования РФ.

Предметом исследования являются концептуальное обеспечение, технологический инструментарий ПНП, а также механизмы и технологии, используемые при их осуществлении.

Национальный проект — это инструмент стратегического планирования, предназначенный для реализации национальных интересов (удовлетворения жизненно важных потребностей страны), обеспечивающей устойчивое развитие личности, общества и государства. Ключевой элемент национального проектирования,  — целеполагание, которое, однако, практически малозначимо вне сопряжения с остальными элементами. Конкретнее говоря, национальный проект должен обладать минимум следующими признаками: научное прогнозирование, определять технико-технологические, организационные и иные направления действий и соответствующие мероприятия, длиться на протяжении определенного периода, обеспечиваться финансированием.

Цель исследования - изучение концептуальных основ, сущностного содержания, технологического инструментария, а также особенностей реализации и эффективности национальных проектов, их влияния на политический процесс современной России.

Задачи исследования:

1. Проанализировать причины разработки ПНП
2. Определить роль Нацпроектов в политике В.Путина
3. Выявить типологические признаки ПНП
4. Изучить методы финансирования ПНП;
5. Определить механизмы реализации ПНП;
6. Рассмотреть степень участия органов власти в реализации ПНП и иные особенности их осуществления
7. Определить степень эффективности ПНП
8. Рассмотреть проблемы при реализации ПНП
9. Определить пути увеличения эффективности ПНП 

Степень изученности темы. Развитию и ходу реализации приоритетных национальных проектов уделяется большое внимание исследователей, в том числе экспертов по политологии, социологии, юриспруденции, экономике. Проблемам становления идеологии государства посвящены работы таких исследователей как М. Карпенко, В. Казанцев, А. Иванов[25], Подберезкин[24]. Исследователи рассматривают ПНП как попытку становления новой идеологии, направленной на развитие нового общества, ориентированного на реализацию потенциала личности человека. В общих вопросах и проблемах жилищной политики мы использовали работы таких исследователей как С. Глазунов[12], Ю. Симонов[18], Е. Ливанская[28]. В работах Д. Булина[9] изучается воздействие ПНП на политику, указывается на отдельные технологии  ПНП. Д. Булин предполагает, что главная цель проектов - транзит власти.

Проблемы выбора критериев оценки эффективности реализации национальных проектов анализируются многими исследователями, такими как Е.В. Погребняк[63]. Влияние ПНП на бюджетную практику РФ изучаются A.C. Матненко[32]. Для экономиста ПНП – механизм реализации бюэжетной деятельности.  Финансированию и изменениям в социальной сфере посвящены работы  таких ученых как В.Д. Белкин[5,6], В.П. Стороженко. Для решения многих социальных проблем авторы предлагают использовать определенную часть средств Стабилизационного фонда и золотовалютных резервов путем существенного увеличения строительства нового жилья в рамках реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

Отдельные аспекты реализации ПНП рассматриваются в работах таких исследователей как С.В. Паникарова[40], В.Б. Батиевская[3], Н.М. Лёжин [27], диссертационных исследованиях В.И. Авдеевой[1], Д.А. Горшкова[13]. В их работах нашли отражение самые разнообразные аспекты реализации ПГП в конкретных регионах РФ. 

Вопросы правового обеспечения ПНП исследуются в работах В.Н. Лисицы[29], Е.Б. Коровкиной[26], диссертационном исследовании Д.О. Ципалова[64], исследовании И. Мерсияновой[34].

Таким образом, отдельные аспекты реализации приоритетных национальных проектов получили освещение в работах российских специалистов политологов, экономистов, социологов. В тоже время политический аспект проблем, влияние национальных проектов на политический процесс современной России, развитие диалога между властью и обществом, элитой и массами предполагает их дальнейшее изучение.

Источниковая база исследования включает широкий набор оригинальных документов исполнительной и законодательной властей Российской Федерации, исполнительной и законодательной властей Нижегородской области, протоколов заседаний Советов и рабочих групп по реализации приоритетных национальных проектов.

В первую группу источников следует выделить законы РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, непосредственно определяющих механизмы реализации приоритетных национальных проектов. Вторую группу источников составляют документы федеральных министерств, ведомств и служб РФ. К третьей группе источников относятся протоколы заседаний Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

В работе три главы, введение, заключение, список источников и литературы.

Глава 1. Методология изучения приоритетных национальных проектов

1. Возникновение идеи приоритетных национальных проектов

К 2005-2006 годам в политике В. Путина появляется идея скорректировать политический курс через введение приоритетных национальных проектов.  Этому способствовали следующие предпосылки:

1. Экономическая

В Российской Федерации в течение 2003-2005 гг стране происходит рост доходов, что было вызвано высокими ценами на энергоносители, т.н. «нефтяной бум». В связи с этим появляются свободные ресурсы, которые постепенно концентрируются у государства (Стабилизационный фонд, золотовалютные резервы, остатки по счетам и т.д.)[23]. Так величина-Стабилизационного фонда, изначально установленная в 500 млрд. рублей, по состоянию на 01.08.2006 года составила более 2 207,33 млрд. рублей, а по состоянию на 30.01.2008 года - 3 851,8 млрд. рублей[53].

Был практически выплачен внешний долг. В августе 2006 года российское правительство досрочно выплатило более 21,3 млрд. долларов США долга Парижскому клубу, что позволило сэкономить на уплате процентов и привлечь данные средства на собственные нужды. Так по состоянию на 1 апреля 2006 года внешняя задолженность составила 150,4 млрд долларов США, по состоянию на 01.10.2006 внешняя задолженность составила 100,2 млрд. долларов США. Постепенно РФ сама предоставляет кредиты[53]. 

На протяжении последних нескольких лет экономический рост превратился в устойчивую тенденцию, когда на протяжении 7 лет темпы роста ВВП превышали 6%, а промышленного производства — 3-4%[23].

Эти и другие позитивные экономические тенденции привели к тому, что к 2006 году у страны появились принципиально новые экономические возможности. К этому же времени следует отнести осознание потребности у элиты страны в новом качестве развития: «количественные задачи, связанные с восстановлением экономики, в целом оказались практически решены уже в 2006 году»[10]. Эти тенденции стали видны еще в 2003-2004 годах.

Так же именно в этот период начал «реализовываться переход от политики стабилизации к политике развития»[15]. Для периода 2005-2006 гг характерна «стабильность», которая была вызвана постепенно повышающимся уровнем доходов, однако возник вопрос о направлениях дальнейшего развития.

В ходе многочисленных экономических дискуссий главной идеей была идея о том, сможет ли экономика обеспечить реализацию национальных проектов. Между тем, в результате образования достаточного количества свободных ресурсов, благоприятной ситуации на мировом рынке, положительной динамики экономического роста, возможно было сконцентрировать достаточно большое количество федеральных средств на решении проблем социальной сферы. Так сформировалась экономическая предпосылка.

2. Социальная

В начале XXI века уровень социального благополучия был крайне низок. В.Путину необходима была социальная поддержка, так как становился очевидным разрыв между государственными доходами и социальными выплатами, которые поставили некоторые слои населения на грань бедности. В связи с этим необходимо было предпринять попытки увеличить уровень жизни.

В 2005 году в докладе о развитии человеческого потенциала в России говорилось: «инновационно-активный сценарий базируется на интенсивных структурных сдвигах в пользу высокотехнологичного и информационного секторов экономики и, соответственно, ослаблении зависимости от нефтегазового и сырьевого экспорта. Прогнозные показатели доходной обеспеченности в данном сценарии мало отличаются от существующего инерционного варианта: в первом случае, например, реальная заработная плата к 2008 году должна вырасти до 138,4% от уровня 2004 года, а во втором - до 145%. За обозначенный период темпы прироста реальных доходов характеризуются следующими соотношениями: в инерционном сценарии - 133,9%, в инновационно-активном — 140,4%; В результате к 2008 году, согласно правительственным прогнозным оценкам, ожидалось снижение бедности до 10,2%. Что, конечно же, не отражает российских реалий, потому что значительная часть граждан (более 30%), не попадающая в эту категорию, фактически относится к ней. И не только по уровню душевого дохода, но и иным показателям»[17].

И далее в докладе делается вывод: «таким образом, при ориентации на инновационно-активный сценарий развития и внедрении системы гарантированного минимального уровня доходов для беднейших в России в области сокращения бедности могут быть достигнуты следующие результаты:

- сокращение уровня и  глубины бедности в 2 раза;

- ликвидация форм экстремальной  бедности»[17].

Роль ПНП в этих условиях очевидна: выводить из категории бедных отдельные слои граждан. Идея приоритетных национальных проектов должна была стать не только последовательным развитием идеи опережающего роста ВВП в условиях макроэкономической стабилизации, но и новым механизмом в развитии общества, усиления акцентов в социальной политике, что, несомненно, усиливало политические позиции власти.

Создание новой экономики без нового общества невозможно. Есть основания полагать, что развивая идею ПНП, имелось в виду и апробировать новые отношения и механизмы в отношениях властей и общества: объективные и субъективные проблемы, возникающие в связи с реализацией национальных проектов, - прекрасный повод внести коррективы как в механизмы самой власти, так и в отношения между властью и обществом.

3. Политическая

При избрании В. Путина на второй президентский срок обнаружилась серьезная негативная динамика в обществе по сравнению с успешной победой во время первого избрания. В связи с этим власти необходимо было изменить и скорректировать политический курс. Сценарий отмены статьи Конституции РФ о невозможности избрания на пост Президента более двух сроков подряд высшие эшелоны власти, на тот момент, не устраивал. Поэтому на президентский пост необходимо было поставить проверенного, лояльного преемника. И именно для легализации избрания одного из кандидатов на пост Президента был создан новый механизм, названный приоритетными национальными проектами, который должен, в том числе, мобилизовать общество перед выборами.

С другой стороны, выделение средств на реализацию приоритетных национальных проектов в размере 5-7% ВВП на социальные нужды не могла решить многих проблем, накопившихся в данной сфере в течение последних 15 лет, а была скорее популистской мерой. Таким образом, как считают ряд сотрудников Института развития гражданского общества и местного самоуправления, национальные проекты «стали скорее декларацией о намерениях в области социальной политики, сигнал власти обществу о том, что она видит и понимает проблему, что готова начинать действовать»[25]. Именно так следует рассматривать инициативу 5 сентября 2005 года В. Путина на встрече с членами правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета, когда Президент России публично выдвинул идею национальных проектов в области образования, здравоохранения, жилья, а позже - сельского хозяйства. Это был, прежде всего, ясный политический сигнал, послание, декларация, но не смена курса.

Яркий политический и популистский окрас проектам придали следующие тезисы:

- цель ПНП – повышение  уровня граждан.

- ПНП повысят качество  жизни населения

- ПНП будут направлены  на достижение определенного  результата 

Соответственно этой логике; выбор 4-х приоритетных проектов Президент В. Путин обосновал 5 сентября 2005 года следующим образом: «во-первых, именно эти сферы определяют качество жизни людей, и социальное самочувствие общества. И, во-вторых, в конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала»[49].

4. Психологическая

За годы реформ у населения выработался так называемый социальный пессимизм. Многие не верили новым преобразованием и даже пытались сопротивляться этому. Особенно это было видно с принятием Федерального закона от 22.08.2004 года №122-ФЗ [60],  который заменял социальные льготы в натуральной форме на денежные компенсации. Непродуманные положения данного закона вызвало бурю негодования и протеста, резкий рост протестных настроений. Начиная с января 2005 года информационные сводки пестрели сообщениями об очередных выступлениях пенсионеров, недовольных новым законом. Согласно опросам ВЦИОМ, до 75% населения не одобряли «монетизация льгот»; из них 38% вовсе считали закон грабительским[9.C.20]. Поэтому своим выступлением 5 сентября 2005 года Президент РФ не явно, но высказал идею исправления ситуации, «когда социальный пессимизм в России превышает-всякие нормы»[25.C.26].

Многие представители интеллигенции говорили о том, что национальные проекты необходимы. Например, как утверждает ректор Российского государственного педагогического университета имени А. И. Герцена Г.А. Бордовский, реализация национальной политики в области образования может считаться успешной при условии становления человека нового культурного типа, свободно владеющего современными информационными и коммуникативными технологиями, а, значит достижение нового качества образования, обеспечивающего возможность максимальной самореализации каждого россиянина .  Управление качеством образования не может сводиться только к оценке и контролю, оно предполагает также и создание совокупности условий, обеспечивающих это качество. «Одним из существенных его критериев неминуемо выступает эффективность, то есть степень участия системы образования в преодолении тех трудностей, которые встали перед Россией в условиях проявления в нашей стране последствий мирового экономического кризиса»[8].

Население должно было поверить в реализацию национальных проектов, будущее благополучие и начать участвовать в них. Без поддержки широких слоев населения и тотальной пропаганды реализация ПНП была бы невозможна.

5. Внешнеполитическая

С международной точки зрения к 2006 году наметилась тенденция охлаждения взаимоотношений России с США и западноевропейскими странами. Эта тенденция во многом стала следствием укрепления России и ее позиций в мире, более активной политики по защите национальных интересов[23].

В США и ряде западноевропейских стран активизация внешней политики России (точнее — более последовательная защита национальных интересов) была немедленно связана с принципиальными политико- идеологическими изменениями в стране. Так, известный американский политолог JI. Арон считает, что «тот факт, что отношения между США и Россией ухудшаются (и, по всей видимости, продолжат ухудшаться), не является следствием ни заговора, ни чьего-то злого умысла. Корни этого процесса в том, как режимы в Москве и Вашингтоне воплощают стратегические повестки дня на основе выбранных идеологий»[2.C.8].

В целом новую идеологию политического режима в России и ее расхождение с идеологией США Л. Арон охарактеризовал следующим образом: «Коса «постсентябрьского» активизма США — с его акцентом на свободу и демократию как центральные элементы национальной безопасности и на «распространение демократии» в качестве одного из ключевых средств ее обеспечения - нашла на камень постсоветской и постимперской реставрации России, суть которой заключается в экономической и политической рецентрализации и Realpolitik за рубежом. Вследствие этого ценностного размежевания Россия и Америка принялись дрейфовать в противоположных направлениях»[Там же].

Перед началом реализации национальных проектов происходит ряд тревожных событий в Грузии (когда власть изменяется радикально), на Украине (где к власти приходит Янукович и проводит серьезные изменения политического курса) и т.д.  Поэтому, реагируя на тревожные настроения и оценив риски, опасаясь оппозиционных настроений, власть решилась на ряд профилактических мероприятий и приоритетные национальные проекты должны были стать важнейшей их частью.

2. Типология национальных проектов

Приоритетные национальные проекты из всех существующих в настоящее время механизмов регулирования общественных отношений в Российской Федерации в наибольшей степени выражают сущность нового  подхода к управлению публичными финансами - взаимосвязь бюджетного финансирования с достигаемыми позитивными результатами.

Сформулированные Президентом России В.В. Путиным идеи и ключевые содержательные моменты национальных проектов определяют их  как новый механизм решения задачи повышения качества жизни граждан России, как форму концентрации на этом направлении бюджетных и административных ресурсов, именно как эффективную форму, исключающую «инертное проедание средств без ощутимой отдачи»[49].

Для того чтобы наиболее полно и точно выразить специфику национальных проектов, необходимо сначала выделить те однородные свойства, которые объединяют ПНП с похожими инструментами регулирования и позволяют определить классификационную принадлежность проектов к категориям более общего порядка.

Что представляет собой проект как форма управления? В российском учебнике «Управление проектами»  содержится следующее определение: «Понятие проект объединяет разнообразные виды деятельности, характеризующиеся рядом признаков, наиболее общими из которых являются:

- направленность на достижение  конкретных целей, определенных  результатов;

- координация выполнения  многочисленных взаимосвязанных  действий;

- ограниченная протяженность  во времени, с определенным началом  и концом» [30.C.11].

Реализацию проекта можно свести к следующим элементам:

1. Запланированные мероприятия и субъекты их реализации, т.н. исполнители
2. Цели и показатели, характеризующие эффективность
3. Ресурсная база (финансы, имущественные и трудовые ресурсы) 
4. временные параметры.

Следовательно, типологию и классификацию проектов можно сделать, исходя из вышеперечисленных критериев.

В законах РФ можно увидеть следующие виды программ:

1. программы социально-экономического развития РФ. Правовой режим данных программ определен Федеральным законом от 20.07.1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[59]. Это «комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров»;
2. федеральные целевые программы[44] - это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно- исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально- экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ;
3. ведомственные целевые программы, которые делят на «утверждаемую ведомственную целевую программу» — утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, и «аналитическую ведомственную целевую программу» — выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами[Там же].

Программы различаются по уровню утверждения, по тому, сколько отраслей она затрагивает, каково ее содержание, какое принцип планирования расходов  (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

Ведомственные целевые программы призваны, с одной стороны, сократить количество федеральных целевых программ, увеличение которого все более и более снижает качество и согласованность программных документов, с другой - расширить сферу применения программно-целевых методов, сделав его вместе с тем более концентрированным.

Кроме того, существует ряд отдельных специфических видов программ, таких как адресная инвестиционная программа, программа приватизации государственного (муниципального) имущества, программа государственных (муниципальных) заимствований, программа государственных гарантий в сфере здравоохранения и других, которые содержат лишь, отдельные элементы программно-целевого метода. Например, адресная инвестиционная программа, взятая сама по себе, отдельно не может рассматриваться как форма программно-целевого управления финансами, в таком виде она представляет собой простой перечень объектов с указанием объемов их финансирования и ее конечный результат исчерпывается фактом финансирования данных объектов,, безотносительно того, какие качественные изменения в общественных отношениях повлечет данное финансирование. Но взятая как часть, более общего программно-целевого комплекса, выступая средством достижения определенных целевых ориентиров, .к которым привязаны соответствующие инвестиции, адресная инвестиционная программа предстает уже как форма программно-целевого регулирования, а точнее - как часть более общей, комплексной формы.

Планы в современной российской практике не играют роли такого комплексного регулятора, как программы, и направлены на решение главным образом подчиненных задач - например, планы действий правительства Российской Федерации и других государственных органов, планы разработки правовых актов и другие. Особой разновидностью планов являются бюджеты. Бюджет - основной финансовый план государства (муниципального образования). Вместе с тем бюджетная реформа последних лет, сопровождаемая существенными изменениями в бюджетном законодательстве, если не изменила представление о бюджете именно как об «основном» финансовом плане, то, по крайней мере, внесла определенные новые акценты.  Специфика бюджета как финансового плана заключается в обобщенном характере содержащейся в нем финансовой информации, но не в правовом верховенстве над другими правовыми актами, имеющими финансовую составляющую. Более того, сама идеология программно-целевого бюджетного планирования предполагает повышение роли тех плановых актов, которые содержат информацию не только о финансировании, но и о планируемых результатах этого финансирования.

Понятие проекта как особого механизма реализации задач и функций государства и местного самоуправления не формализовано в действующем законодательстве Российской Федерации. До недавнего времени проекты в нормативных правовых актах понимались главным образом в локальном значении как объекты государственной поддержки и бюджетного финансирования. Например, в законодательстве о государственном регулировании инвестиционной деятельности широко используется понятие «инвестиционный проект». Согласно ст.1 Федерального закона от 25.02.1999 №39-Ф3[61]  инвестиционный проект - это обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектно- сметная документация, разработанная в соответствии с законодательством РФ и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами ч и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).

Концепция приоритетных национальных проектов вводит в практический оборот принципиально иное понятие проекта — не как объекта государственной деятельности, а как формы и метода этой деятельности. Причем, как следует из наименования проектов деятельности в общенациональном масштабе. А точнее - деятельности всего общества, включая властные институты, во имя решения определенных приоритетных задач.

Четкое понятие приоритетного национального проекта в научной литературе и нормативных документах отсутствуют. Однако, изучив принципы действия приведенных выше программ и национальных проектов, можно выявить следующую характеристику основных параметров программ социально-экономического развития РФ, федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, инвестиционных проектов и национальных проектов, можно составить следующую таблицу.

Таблица 1

Типология проектов и инициатив государства