Межбюдженные отношения в России и пути их решения

ВВЕДЕНИЕ

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно  новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и  перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит  не только социально-экономическое  развитие страны, но и взаимоотношения  между федеральным центром и  регионами.

Во многом стихийно сложившаяся  модель межбюджетных отношений в 90-х  годах прошлого века не позволяла  государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали  основной причиной конфликтов между  федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными  и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием  кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего  пореформенного периода вносить  изменения в порядок организации  и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Актуальность выбранной  темы заключается в том, что именно сейчас системы межбюджетных отношений  претерпевает значительные изменения,  т.е происходят в совершенствовании в нормативно правовой базы регулирования межбюджетных отношений, механизмов распределения финансовой о помощи и системы контроля над расходованием выделенных средств.

Цель курсового исследования состоит в том, чтобы на основе анализа и обобщения изученного материала определить основные проблемы межбюджетных отношений в России и пути их решения.

Достижение указанных  целей предполагает решение следующих  задач:

- дать определение понятию  «межбюджетные отношения», исследовать  его сущность, раскрыть основные  принципы и содержание;

- исследовать состояние  межбюджетных отношений России  на различных уровнях бюджетной  системы;

- выявить проблемы бюджетной  системы РФ, внести предложения  по поводу их решения.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения РФ.

Предметом исследования выступает межбюджетные отношения бюджетного федерализма и бюджетного регионализма.

Теоретической и методологической основой исследования служат труды  отечественных авторов, законодательные  акты РФ.

 Практическая значимость  работы заключается в том, что  основные положения и выводы  могут использоваться в качестве  практического пособия, справочника  и руководства к действию для  работников финансово-бюджетной  сферы.

 Курсовое исследование  состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной  литературы. В работу включены 1 таблица, 1 рисунок, 2 приложения. Первая глава  посвящена теоретическим вопросам  межбюджетных отношений, их сущности, принципам и нормативно-правовой  основе. Во второй главе исследуются  и анализируются межбюджетные отношения в России. В третьей главе определяются возможные пути совершенствования и развития межбюджетных отношений в России.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Сущность и  принципы межбюджетных отношений

Распределительная (распределение  ВНП) и контрольная функция обуславливает  сущность бюджета как экономической  категории. В качестве таковой бюджет представляет собой систему экономических  отношений, на основе которых планируются  доходы и расходы государства.

Государственный бюджет страны – основной финансовый план образования  и использования общегосударственного фонда денежных ресурсов. Бюджетная  система государства, представляющая собой совокупность всех видов бюджетов, призвана играть важнейшую роль в  реализации финансовой политики государства, цели которой зависят от его экономической  политики.

 Взаимосвязь между  отдельными звеньями бюджетной  системы, организацию и принципы  ее построения принято называть  бюджетным устройством. 

Бюджетное устройство любой  страны определяется формой государственно-правового  устройства государства. Государственное  устройство является элементом формы  государства.

По своему устройству Российская Федерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее  из равноправных субъектов. Их несколько  видов: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения. Поэтому в стране должен выполняться принцип бюджетного федерализма. В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных  и региональных уровней власти и  управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы

Построение бюджетной  системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71 и 132) и Бюджетным  кодексом РФ (ст.10) бюджетная система  Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федерального бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных  фондов;

2) бюджетов субъектов  Российской Федерации (региональных  бюджетов) и бюджетов территориальных  государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в  том числе: 

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты  внутригородских муниципальных  образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Свод бюджетов всех уровней  бюджетной системы на соответствующий  год представляет собой консолидированный бюджет РФ (Рис 1).

Рис.1. Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ

Характер взаимодействия бюджетов различных уровней между  собой, его нормативно-правовое закрепление, уровень централизации и децентрализации  бюджетной системы и определяет межбюджетные отношения в государстве.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма  состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и  достойного уровня жизни.

Для централизованной бюджетной  системы характерна высокая степень  концентрации налоговых и иных поступлений  в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого  межбюджетного выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем  предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных  интересах. Но при этом остается слишком  мало возможностей для учета фактических  потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных  образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов  потенциалов.

Децентрализация бюджетной  системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем  перераспределяемых средств, но почти  никогда не избавляет полностью  от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это  обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось  на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных  доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных

Конституция закрепила состав субъектов Российской Федерации. В  нее вошли 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Межбюджетные отношения  основываются на принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов .во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими  принципами отдельные виды бюджетных  доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты  субъектов Российской Федерации  и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.

Разграничение доходов и  расходов между уровнями бюджетной  системы РФ предполагает два момента. Во-первых, каждый уровень бюджетной  системы – федеральный, региональный или местный бюджет – имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

В основе процесса распределения  расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип  равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с  федеральным бюджетом и местных  бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование  единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных  услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам (межбюджетные трансферты), а также единый порядок  уплаты федеральных и региональных налогов.

Принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы РФ разбивается на два  взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы  – федеральный, региональный или  местный бюджет – имеет равные права на закрепление за ним части  либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов  РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем  расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

 Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов. Основной инструментарий межбюджетного выравнивания – межбюджетные трансферты.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма  состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и  достойного уровня жизни.

Бюджетная система РФ имеет  три уровня:1) федеральный бюджет; 2)региональные бюджеты; 3) местные бюджеты.

1.2  Характеристика  межбюджетных отношений в РФ

Одна из важных и сложных  проблем бюджетной политики - межбюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ.

Межбюджетные отношения  – это совокупность отношений  внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы, распределение доходов  между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств  между бюджетами разных уровней  и видов.

Межбюджетные отношения  основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма  наиболее важными из них являются следующие:

- транспарентность (ясность,  прозрачность, гласность) межбюджетных  отношений;

- взаимная ответственность  сторон за исполнение бюджетных  обязательств;

- четкая нормативная регламентация,  исключающая возможность торга  и субъективизма в распределении  бюджетных средств;

- обеспечение гарантий  единого доступа граждан, вне  зависимости от места своего  проживания, к основным социальным  благам и услугам.

Современное состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации  в значительной степени зависит  от того, как они складываются между  федеральным центром и регионами.

Также  проблема в бюджетном  устройстве – бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством  РФ доходная часть бюджетов бюджетной  системы РФ должна состоять из налоговых  и неналоговых доходов, безвозмездных  поступлений, кредитных ресурсов.

Основными задачами бюджетных  взаимоотношений между центром  и регионами является:

- ликвидации несоответствия между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;

- сдерживание и сокращение уровня дифференциации регионов в плане социально-эконономического развития с целью сбалансированного экономического развития, не допускающего сильной межрегиональной социальной напряженности;

 - стимулирование территориальных «налоговых усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;

- ориентация бюджетных политик территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов;

-   устранение недостатков налоговой системы.

Все эти задачи решаются с помощью механизма межбюджетного  выравнивания.

Основным инструментом механизма  межбюджетного выравнивания между  федеральным центром и регионами (также как между регионами  и муниципалитетами) являются межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной  системы РФ предоставляются в  форме: дотаций,  субвенций, субсидий, взаимных расчетов между бюджетами, бюджетных ссуд, бюджетных кредитов,

1. Дотаций на выравнивание  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ, которые распределяются между  субъектами РФ в соответствии  с единой методикой, утверждаемой  Правительством РФ в соответствии  с требованиями БК РФ.

2. Совокупность субсидий  бюджетам субъектов РФ из федерального  бюджета образует Федеральный  фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета  могут предусматриваться субсидии  бюджетам субъектов РФ на выравнивание  обеспеченности субъектов РФ  в целях реализации ими отдельных  расходных обязательств.

3. Совокупность субвенций  бюджетам субъектам РФ из федерального  бюджета образует Федеральный  фонд компенсаций.

Субвенции распределяются между  всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально  численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных  ассигнований на исполнение соответствующих  обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах  РФ

4. Иных межбюджетных трансфертов  бюджетам субъектов РФ, которые  предусмотрены федеральными законами  и принятыми в соответствии  сними нормативно правовыми актами  Правительства РФ, бюджетам бюджетной  системы РФ могут быть предоставлены  иные межбюджетные трансферты.

Крупнейшим каналом федеральной  финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности.

В настоящий момент в России на федеральном уровне существуют пять  фондов межбюджетного регулирования:

1) Фонд финансовой поддержки  регионов. Средства Фонда предоставляются  в виде дотаций на выравнивание  уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Распределение средств Фонда осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам РФ;

2) Фонд компенсаций. Предназначен  для исполнения расходных обязательств  субъектов РФ или муниципальных  образований. 

3) Фонд софинансирования  социальных расходов. Средства Фонда  в виде субсидий используются  для долевого финансирования  приоритетных социально значимых  расходов консолидированных бюджетов  субъектов РФ;

4) Фонд регионального  развития. Создан для долевого  финансирования инвестиционных  программ (проектов) развития общественной  инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных  субъектами РФ фондов муниципального  развития.  Средства Фонда в  виде субсидий предоставляются  на реализацию инвестиционных  программ (проектов) и федеральных  целевых программ регионального  развития;

5) Фонд реформирования  региональных и муниципальных  финансов. Средства Фонда распределяются  между отобранными на конкурсной  основе субъектами РФ (муниципальными  образованиями), осуществляющими реализацию  программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, и направляются  на реализацию указанных программ, погашение и обслуживание долговых  обязательств, развитие социальной  инфраструктуры, иные социальные  расходы.

1.3. Нормативно-законодательная  база, регламентирующая межбюджетные  отношения

Основой нормативно-законодательной  базы, регулирующей межбюджетные отношения, а именно, процессы аккумуляции финансовых ресурсов в бюджетах, их распределение  и перераспределение, является Налоговый  Кодекс РФ (НК РФ) и Бюджетный кодекс РФ.

Согласно ст. 12 НК РФ федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены  НК РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. В перечень этих налогов входят: НДС, акцизы, налог на прибыль организации, налог на доходы физических лиц, государственная  пошлина, водный налог, сбор за право  пользования объектами животного  мира и водными биологическими ресурсами, единый социальный налог, налог на добычу полезных ископаемых, налоги, предусмотренные  специальными налоговыми режимами.

Налоговые и неналоговые  доходы федерального бюджета регулируются ст. 50 и 51 БК РФ. Примечательно, что не все налоговые доходы от федеральных  налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляются в федеральный  бюджет, таким образом, имеются определенные нормативы отчислений. Полностью  зачисляются в федеральный бюджет: водный налог, единый социальный налог (внебюджетные фонды), сбор за право  пользования объектами животного  мира и водными биологическими ресурсами, НДС. Оставшиеся федеральные налоги распределяются между федеральными, региональными и местными бюджетами  согласно БК РФ.

Согласно ст. 12 НК РФ региональными  налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены  НК РФ и нормативно-правовыми актами о налогах и сборах обязательны  к уплате на всей территории соответствующих  муниципальных образований. К ним  относятся: земельный налог, налог  на имущество физических лиц.

Проблема правового регулирования  межбюджетных отношений в Российской Федерации вновь стала особо  актуальной в связи с введением  в действие с 1 января 2005 г. новой  редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в новой действующей  редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются:

1) формы межбюджетных  трансфертов, предоставляемых из  федерального, региональных и местных  бюджетов;

2) условия предоставления  межбюджетных трансфертов; 

3) общие положения о  фондах, формируемых в составе  федерального, региональных и местных  бюджетов, из которых предоставляются  межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты определяются как средства одного бюджета  бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету  бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). Исходя из анализа определений  межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод  о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, несмотря на новое  наименование гл. 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", нормы, содержащиеся в  ней, регулируют не что иное, как  межбюджетные отношения.

Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных  формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы  межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных  бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

Тоже самое можно сказать  о субсидиях. Субсидия из федерального бюджета определяется как межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих  при выполнении полномочий органов  государственной власти субъектов  РФ по предметам ведения субъектов  РФ и предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. По аналогии определяется субсидия из регионального бюджета, только на один уровень бюджетной системы ниже.

Общим для дотаций, субвенций  и субсидий является их безвозмездный  и безвозвратный характер. Отличительной  чертой субвенций и субсидий от дотаций  является их целевой характер. А  субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются  те или иные целевые расходы, а  субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - это форма  финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или  другому бюджету на возвратной и  возмездной основах. В рамках заявленной темы нас будут интересовать дотации  и только те субвенции, субсидии и  бюджетные кредиты, которые предоставляются  бюджетам другого уровня бюджетной  системы РФ.

Бюджетный кредит предоставляется  на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует  самой сущности кредита. Возвратностью  и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций  и субсидий.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЙСВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

2.1. Анализ форм межбюджетных отношений в РФ

Система финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным  бюджетам призвана способствовать:

- выравниванию бюджетной  обеспеченности регионов (муниципалитетов);

- доступу граждан вне  зависимости от места их проживания  к основным бюджетным услугам  и социальным гарантиям;

- созданию стимулов для  проведения на региональном уровне  рациональной и ответственной  налогово-бюджетной политики;

- повышению эффективности  бюджетных расходов.

В настоящее время определены структура и объем межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета.

Для этих целей в составе  федерального бюджета действуют  пять фондов: Фонд финансовой поддержки  субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов. Формирование и распределение этих фондов формализовано и строго регламентировано нормативно-правовыми актами Правительства  РФ.

На практике финансовая поддержка  регионам не ограничивается поступлением средств только из этих фондов. В  условиях изменения налоговой системы, передачи расходных обязательств бюджетной  системы одного уровня другому расширилось  применение межбюджетных трансфертов  в виде дотаций, субсидий, субвенций, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений.

В 2010 году на финансовую помощь субъектам РФ из федерального бюджета выделено 701,5 млрд. рублей, что составило до 15% в доходах консолидированных бюджетов регионов. Тем не менее, анализ социально- экономических показателей развития регионов за 2010 году свидетельствует о том, что, по-прежнему:

- сохраняется неравномерность  в развитии субъектов Российской  Федерации;

- политика межбюджетных  отношений не обеспечивает снижение  дифференциации в социально-экономическом  развитии регионов.

Так, по прогнозам специалистов, только 16 регионов из 87 могут в ближайшее  время обойтись без дотаций. В  Сибирском регионе это: Ямало- Ненецкий, Ненецкий и Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа, а также Тюменская область. В 2010 году они имели в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств. Еще 37 субъектов получили финансовую помощь в виде дотаций из федерального бюджета в размере от 10% до 30%. Однако, в Алтайском крае, Бурятии и Читинской области финансирование из федерального бюджета в 2010 году составило от 40 до 60%, и более 70% - в республиках Тыва, Алтай, Усть-Ордынском Бурятском автономном округе.

Основной формой предоставления финансовой помощи из федерального бюджета  остаются дотации из Федерального фонда  финансовой поддержки субъектов  РФ, направленные на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов. Согласно федеральному бюджету на 2010 год это был самый крупный фонд. Он утвержден в размере 228,2 млрд. рублей. За период январь-октябрь 2010 года субъектам из фонда были перечислены дотации в объеме 202 млрд. рублей (88%). При этом самые большие дотации (более 80% от общей суммы) поступили в бюджеты республик Якутия и Тыва. Регионы - доноры помощи из этого фонда не получали. Высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированном бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте.