Налоговое администрирование и пути его совершенствования

Введение

Налоговое администрирование — это важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью обшей теории и практики управления. Оно основывается также на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой. Это совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе налоговая администрация всех уровней) придают функционированию налогового механизма заданное законом направление и координируют налоговые действия при существенных изменениях в экономике и политике. Таким образом, понятие налоговое администрирование раскрывается с двух сторон. 

Во-первых, это система органов  управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение  прохождения налоговой концепции на очередной плановый период: рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета, подвергать их всестороннему анализу.

Во-вторых, это совокупность норм и  правил, регламентирующих налоговые  действия и конкретную налоговую  технику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства.

Актуальность исследования. Налоговое администрирование — наиболее социально выраженная сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс в межбюджетных отношениях регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают социальную напряженность. С другой стороны, успешное налоговое администрирование обеспечивает благоприятные перемены в экономике, например,  способствует улучшению инвестиционного климата.

Таким образом, максимизация общественного благосостояния и  обеспечение устойчивых темпов экономического роста во многом зависят от того, насколько адекватны институциональные  изменения налоговых отношений  и механизмы их реализации потребностям общества, что определяет актуальность углубления теории, методологии и методического обеспечения процедур налогового администрирования.

Сложность и актуальность научной проблемы, наличие нерешенных вопросов методологии, теории и практики налогового администрирования обусловили выбор темы курсовой работы, постановку ее цели и задач.

Цель курсовой работы состоит  в том, чтобы на основе теоретико-методологического  обоснования структурно-функциональных составляющих механизма налогового администрирования, выявить его  роль в развитии  налоговых отношений  и направления дальнейшего совершенствования.

Выбор цели исследования предопределил  необходимость постановки и решения  следующих взаимосвязанных задач:

- определение понятия  налогового администрирования, его  сущности и основных характеристик;

- характеристика форм  и методов налогового администрирования,  их развитие;

- рассмотрение структуры  органов управления налогового  администрирования, их взаимосвязь  и функционирование;

- анализ зарубежного опыта  налогового администрирования, на  примере США и Германии;

- анализ критериев эффективности  налогового администрирования и  определение путей его совершенствования  в РФ.

Объектом исследования является налоговое администрирование, как  основа повышения собираемости налогов.

Предмет исследования - сущность, содержание и практика налогового администрирования  на современном этапе экономического развития России.

Теоретико-методологическая основа и информационная база работы состоят из существенных положений, содержащихся в публикациях в  печати специалистов-практиков, из законодательных  актов и нормативных документов, трудов российских экономистов и  ученых, исследующих проблемы по изучаемой  теме, статистических данных ФНС,  информационных ресурсов глобальной сети Интернет.

1.Налоговое  администрирование как основное  направление деятельности налоговых  органов: понятие, сущность и основные характеристики

Налоговое администрирование  – категория сложная и многоплановая. Ее можно представить в нескольких аспектах, основными из которых являются:

1) юридический

2) управленческий

3) финансовый

Налоговое администрирование  в юридическом аспекте есть деятельность органов власти по поводу контроля за исполнение налогового законодательства и привлечения к ответственности за налоговые правонарушения. Налоговое администрирование в управленческом аспекте представляет собой процесс управления, связанный с осуществлением налогового контроля. Налоговое администрирование в финансовом аспекте – это деятельность государственных органов власти по обеспечению полноты сбора налоговых платежей в государственный бюджет. Таким образом, объединив все аспекты, можно определить, что налоговое администрирование есть целенаправленные действия государственных уполномоченных органов по управлению налоговым процессом в рамках существующей государственной финансово-экономической политики между участниками налоговых правоотношений, включающими функции по сбору налогов, налоговому контролю и привлечению к ответственности за налоговые правонарушения виновных лиц, учета и работы с налогоплательщиками.¹

В России термин «налоговое администрирование» был внесен в  теорию и методологию налоговых  отношений с переходом на рыночную экономику. В настоящее время  он нашел широкое применение в научных работах, выступлениях российских ученых, должностных лиц и политических деятелей. В российской теории и практике имеют место два подхода к определению дефиниции «налоговое администрирование».

Представители первого подхода  рассматривают налоговое администрирование  как целенаправленную плановую комплексную  управленческую деятельность системы  уполномоченных органов, организаций  и их должностных лиц по организации  применения законодательства о налогах  и сборах, осуществлению контроля за его соблюдением, правильностью  исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет налогов и сборов, проведению мероприятий, направленных на оптимизацию управленческих процессов, а также по обеспечению выполнения налогоплательщиками возложенных на них обязательств.

Так, по мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно  рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой  сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор  определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных  лиц, обеспечивающую своевременную  и полную уплату налогоплательщиками  в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей.²

Более широкое определение  налогового администрирования дают Пономарев А.И., Игнатова Т.В. По их мнению налоговое администрирование -это  приведение процесса взимания налогов  и возникающих отношений и  связей между представителями налоговых  органов и налогоплательщиков в  соответствии с изменившимися производственными  отношениями и формами хозяйствования.³

В рамках второго подхода  налоговое администрирование рассматривается  как повседневная деятельность налоговых  органов и их должностных лиц, обеспечивающая своевременную и  полную уплату налогоплательщиками  в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей. Таким образом, одни исследователи дают максимально детализированную дефиницию, тогда как другие придают налоговому  администрированию более широкий смысл.

Однако ни в Налоговом  Кодексе РФ (далее НК РФ), ни в других законодательных актах, регулирующих налоговые отношения легального толкования научного понятия, которое  выражается данным термином, не существует. В условиях реформирования экономики  России, когда совершенствованию  налогового администрирования со стороны  государства придается значение одного из основных направлений развития налоговых отношений, вопрос толкования терминологии, используемой в процессе постановки цели и задач, является одним  из приоритетных.

Впервые вопрос о налоговом  администрировании, как основной цели налоговой политики на ближайшую  перспективу был затронут в бюджетном  послании на 2004 г., где говорится о совершенствовании налогового администрирования как первоочередной цели налоговой политики РФ.

Таким образом налоговое администрирование осуществляется в целях реализации государственной налоговой политики, эффективного использования различных методов, форм и инструментов налогового планирования и  регулирования, осуществления контроля  в сфере налогов и сборов, обеспечения плановых налоговых доходов бюджета, укрепления налоговой дисциплины.⁴

К признакам налогового администрирования как деятельности уполномоченных органов могут быть отнесены: целевой характер деятельности уполномоченных органов, проявляющийся в обеспечении достижения целей, определенных государственной налоговой политикой и установленных законодательством о налогах и сборах; регламентированный характер деятельности, выраженный в наличии процессуальных и процедурных норм;  подзаконность деятельности, так как она осуществляется на основании и во исполнение законодательных норм в целях реализации требований закона;  регулярный характер деятельности;  вторичный характер по отношению к законодательной деятельности; наличие административно-властных полномочий у уполномоченных органов; осуществление контроля за деятельностью администрируемых лиц.⁵

Основными принципами налогового администрирования являются:

1. Принцип законности. Данный  принцип означает, что налоговое  администрирование, являясь подсистемой  управления налоговой системы,  должно подчиняться в своей  деятельности установленному налоговому  и финансовому законодательству  страны. Контрольные мероприятия,  проводимые в рамках налогового  администрирования, должны проводится  исключительно в установленных  законом правилах.

2. Принцип объективности.  При проведении мероприятий налогового  администрирования со стороны  налоговых органов как субъекта  налогового администрирования, обладающего,  несомненно, властными полномочиями, требуется обеспечение неприменения  дискриминационных мер, предвзятости  в отношении налогоплательщиков, уважения чести и достоинства,  обеспечение прав налогоплательщиков.

3. Принцип единства. Предполагает  единство применяемых приемов,  методов и инструментов налогового  администрирования на всей территории  РФ.

4. Принцип эффективности.  Результаты налогового администрирования  в абсолютной денежной и относительной  оценке (например, собираемость налогов  в бюджет) должны быть выше  затрат на его проведение.

Задачами налогового администрирования на макроуровне  является:

- анализ макроэкономических  процессов налогообложения и  выработка исходных данных для  прогнозирования их развития,

- оценка отклонений фактических  значений макропоказателей от  прогнозируемых, выявление причин  их появления,

- детальная (для ввода  в действие в ближайшей перспективе)  и концептуальная (на дальнейшую  перспективу-до завершающей стадии  переходного периода) разработка  налогового законодательства.

Задачами налогового администрирования на микроуровне  является:

- ввод в действие принимаемых  налоговых законов,

- обеспечение повседневной  деятельности налоговых органов  по мобилизации налогов и сборов, разработка и реализация организационных  мероприятий, повышающих эффективность  функционирования налоговых органов.  При этом критерием эффективности  НА следует считать обеспечение  мобилизации налогов и сборов  в объемах, отвечающих научно  обоснованным на весь переходный  период уровням налоговой нагрузки, при минимизации соответствующих  затрат на функционирование налоговой  системы.

Современная система  налогового администрирования должна выполнять несколько задач:

1)    повышение уровня  собираемости налогов;

2)    создание справедливой  прозрачной системы НА, которое  помимо прочего предусматривает  также сокращение издержек налогоплательщика  на выполнение требований налогового  законодательства и создание  для него максимально удобных  условий по уплате налогов;

3)    Обеспечение  справедливых и равных условий  налогообложения для юридических  лиц, работающих в одной сфере  хозяйственной деятельности.

Обобщая научное исследование теоретических и методологических основ, можно выделить следующие качественные характеристики налогового администрирования:

- обеспечение взаимосвязи  фундаментальных общественных наук  и активное восприятие достижений экономической и финансовой науки;

- правовая обоснованность  и инициативность в совершенствовании

законодательно-нормативной  базы;

- управление процессом  налогообложения;

- содействие поступлению  налогов в бюджет;

- контроль за своевременностью  и полнотой уплаты налогов;

-прогнозирование налоговых поступлений;

- участие в межбюджетных  отношениях и социальных процессах;

информационность;

- строгая регламентация  и документарность осуществления;

обобщение отечественного и  зарубежного опыта налогообложения;

- совершенствование налогообложения  в направлении развития социально-экономической системы общества.

Таким образом, налоговое  администрирование достаточно объемный процесс по внутреннему экономическому содержанию, внешним формам взаимодействия, условиям организации, субъектам и объектам самого процесса администрирования, совокупности решаемых задач, целевым параметрам и значимостью результатов функционирования.⁶

2. Формы  и методы налогового администрирования

Налоговое администрирование - организационно-управленческая система  реализации налоговых отношений. Оно  включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления  в бюджетную систему России.

Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Указанные методы не могут быть жестко разграничены, так как на практике они нередко пересекаются. Каждому из этих методов присущи свои формы способы и приемы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач.

Сущность налогового планирования заключается в признании за каждым налогоплательщиком права использовать все допустимые законами средствами, приёмы и способы для максимального сокращения всех налоговых обязательств. Налоговое планирование можно определить как организацию деятельности хозяйственных субъектов с целью минимизации налоговых обязательств без нарушения буквы закона. В основе налогового планирования лежит максимально полное и правильное использование всех разрешенных законом льгот, оценка позиции налоговой администрации и основных направлений налоговой и инвестиционной политики государства.

Налоговое планирование может  быть текущим (тактическим) и на более  отдалённую перспективу (стратегическим или налоговым прогнозированием). Целью налогового планирования является обеспечение потребностей бюджета путем определения объема изъятия финансовых ресурсов по плательщикам налогов, а так же оптимизация налогового регулирования и налогового контроля.

Основная задача налогового планирования обеспечить - качественные и количественные параметры заданий  по формированию доходной части бюджетов.

На региональном уровне в  ходе налогового планирования решаются следующие задачи:

- оценивается налоговый  потенциал региона; прогнозируются  объёмы налоговых поступлений  с учётом темпов экономического  роста региона; 

- утверждается бюджет  по налогам;

- выводятся суммы бюджетного  дефицита, уровень инфляции , индексы  цен;

-разрабатываются контрольные задания в разрезе бюджетов различных уровней;

-определяется долевое распределение налоговых ставок, льгот и др.

В теории и практике, налогового планирования выделяют следующие виды налогового планирования: стратегическое и текущее.

Стратегическое  планирование в системе налогового администрирования есть ни что иное, как прогнозирование, главной целью которого являются прогноз и оценка налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджеты всех уровней. Текущее планирование (оперативное и краткосрочное) в системе налогового администрирования позволяет решать более конкретные задачи такие как: 

-определение налоговых баз по видам налогов и сборов ;

-расчёт объемов доходов и определение уровней собираемости конкретных налогов и сборов;

-оценка состояния задолженности (недоимки) по налоговым платежам по видам налогов, субъектам - налогоплательщикам , отраслям , регионам и т.д.⁷

Налоговое планирование включает в себя: работу по прогнозированию объемов налоговых поступлений с учетом инфляции, валютного курса, деловой активности субъектов экономической деятельности, теневой экономики и на этой основе расчет доходов, включаемых в проект бюджета на очередной финансовый год; определение долей (нормативов) распределения налоговых ставок по уровням бюджетной системы; разработка контрольных заданий по налогам и сборам, администрируемым ФНС России.

Целью налогового регулирования  является уравновешивание общественных, корпоративных и личных экономических интересов участников налоговых правоотношений. Прежде всего, налоговое регулирование преследует интересы государства в бюджетно-налоговой сфере деятельности, то есть максимальное обеспечение общественных интересов в их финансовом покрытии. В качестве форм налогового регулирования можно назвать систему налогового стимулирования, оптимизацию налоговых ставок, систему налоговых льгот и меры санкционного действия.

Система налогового стимулирования предполагает изменение срока

уплаты налога и сбора, а также пени; предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налога; предоставление налогового кредита или инвестиционного налогового кредита.

Оптимизация налоговых ставок занимает особое место в налоговом регулировании. Целью оптимизации налоговых ставок является достижение

относительного равновесия между налоговыми функциями: фискальной и

регулирующей. От размера  налоговых ставок зависит построение рациональной налоговой системы. Расчет оптимального уровня налоговых ставок – процесс крайне сложный и трудоемкий. Здесь прежде всего необходимо экономическое обоснование с целью оптимизации государственных расходов, их приведение в соответствие с возможностями реальной экономики.

Система налоговых льгот  представляет собой комплекс налоговых преференций стратегического действия, компенсирующий финансовые потери при выпуске новой и конкурентоспособной продукции, модернизации технологических процессов, укрепляющий основы малого и среднего производственного бизнеса. Налоговые льготы предоставляются в виде отмены авансовых платежей, уменьшения или полного сложения налогового обязательства при соблюдении определенных условий, снижения размера налоговой ставки.

Неотъемлемой составляющей налогового регулирования и формой налогового администрирования является система санкционирования. К нарушителям законодательства о налогах и сборах применяются финансовые и административные санкции, а также меры уголовной ответственности.

Необходимым условием эффективного налогового администрирования является налоговый контроль. Цели и задачи налогового контроля различны.

Основная цель – препятствие  уходу от налогов, обеспечение устойчивого поступления бюджетных доходов.

Сущность налогового контроля можно рассматривать двояко:

1. Как функцию или элемент  государственного управления финансами и экономикой;

2. Как особую деятельность  по исполнению законодательства  по налогам и сборам.

Эффективность налогового контроля характеризуется уровнем мобилизации в бюджетную систему налоговых доходов и других обязательных платежей, полнотой учета налогоплательщиков и объектов налогообложения, снижением, числа судебных разбирательств и жалоб налогоплательщиков на действия субъектов налогового контроля.⁸

Можно выделить следующие  основные формы налогового администрирования  при осуществлении мероприятий  налогового контроля:

- регистрация и учет  налогоплательщиков;

- прием и обработка  отчетности;

- учет поступления налогов  и начисленных сумм;

- контроль за своевременным  поступлением платежей;

- камеральные налоговые  проверки;

- выездные налоговые проверки;

- реализация материалов  налоговых проверок;

- контроль за реализацией  материалов проверок и уплатой  начисленных финансовых санкций  и административных штрафов.

В качестве субъектов налогового контроля выступает Федеральная  налоговая служба РФ и её территориальные  органы, а также в случаях, предусмотренных  налоговым кодексом РФ - таможенные органы и МВД.

Объектами налогового контроля являются налогоплательщики, а также  реализация налоговых отношений  между государством и плательщиками  налогов и сборов.

Одним из основных способов контроля добросовестного выполнения налогоплательщиками своих обязательств по уплате налогов в бюджет является проведение налоговых проверок.

 Налоговая проверка  является важнейшим инструментом  налогового контроля, позволяющим  наиболее полно и обстоятельно  проверить правильность уплаты  налогов (сборов) и исполнение  налогоплательщиком других обязанностей, возложенных на него законодательством  о налогах и сборах. Длительное  время налоговые проверки были  практически нерегламентированным  мероприятием, что приводило к  массовым нарушениям со стороны  налоговых органов по отношению  к другим участникам налоговых  отношений- налогоплательщикам и  налоговым агентам. 

В апреле в 2005 году в своем  послании Федеральному собранию Президент  РФ В.В. Путин заявил о необходимости  предотвращения «налогового терроризма». Результатом законотворческой деятельности, направленной на совершенствование  налогового администрирования стал вступивший в силу Федеральный закон  № 137- ФЗ «О внесении изменений в  часть первую и часть вторую НК РФ и в отдельные законодательные  акты РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» от 29.07.2006 г.

Изменения в часть первую НК РФ существенно ограничили возможности  налоговых органов по проведению камерального налогового контроля (касающиеся прежде всего истребования документов), в связи с чем существенно  возросла роль выездных налоговых проверок.⁹

Согласно п.1 ст.87 НК РФ, налоговые  органы проводят следующие виды налоговых  проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов:

- камеральные налоговые  проверки;

- выездные налоговые проверки.

Выездные проверки позволяют  налоговому органу получить больше информации о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика. При планировании и осуществлении выездных налоговых  проверок нужно уделять большое  внимание правильному и обоснованному  отбору налогоплательщиков, которые  становятся объектом таких проверок, а для их назначения в отношении  конкретного налогоплательщика  должны быть веские причины.

В этих целях ФНС России разработала Концепцию планирования выездных налоговых проверок, которая  утверждена Приказом  ФНС России от 30.05.2007г. № ММ-3-06/333. Ставилась задача «построения единой, открытой и понятной для налогоплательщиков и налоговых  органов системы планирования выездных налоговых проверок»¹⁰, провозглашались двусторонняя ответственность участников налоговых отношений и повышение уровня налогового администрирования в целом.

 В соответствии с  данной Концепцией у налогоплательщиков  и налоговых органов возникла  некая общая цель- рост налоговой  дисциплины и снижение количества  и объема налоговых споров.

Согласно ст.88 Налогового кодекса Российской Федерации под  камеральной проверкой понимается проверка представленных налогоплательщиком в налоговый орган налоговых  деклараций, бухгалтерской отчетности и иных документов, необходимых для  исчисления и уплаты налогов, проводимая по месту нахождения налогового органа.

В новой редакции НК РФ круг задач, решаемых в ходе камеральной  налоговой проверки, значительно  сужен, равно как и параметры  ее проведения, ограничен и круг используемых инструментов налогового контроля, что несколько снижает  их трудоемкость.

Данным видом налогового контроля, как правило, охватываются 100% налогоплательщиков, представивших  налоговую отчетность в налоговые  органы, в то время как выездные проверки налоговые органы имеют  возможность проводить лишь у 20-25% налогоплательщиков.

Оптимальное соотношение  перечисленных методов и форм налогового

администрирования обеспечивает результативность налоговой политики

государства.

3. Органы  управления налогового администрирования,  их структура и основные задачи

Значение налогового администрирования в системе государственного управления во многом определено структурой субъектов налогового администрирования и принципами их действия и взаимодействия.

Одной из наиболее характерных  черт системы  налогового администрирования  является множественность субъектов  его осуществляющих. Органами налогового администрирования условно можно  называть те государственные органы, которые наделены какими-либо властными  полномочиями в сфере налогообложения, за исключением осуществляющих сугубо правоохранительную функцию.¹¹

Главные цели работы налоговых органов  в сфере налогового администрирования, как уже отмечалось, включают обеспечение  полного и своевременного сбора  налогов и пошлин, в соответствии с законодательством и при  условии правильного применения правовых положений, определяющих режим  стимулирования и поощрения законопослушных  налогоплательщиков и необходимого контроля и наказания в отношении  нарушителей налоговых законов.