Налоговое администрирование. 3

 

Введение

 

Актуальность темы исследования. Одной из основных проблем государства является обеспечение поступления в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды налогов, сборов и иных установленных законом платежей. Финансовая деятельность государства по получению налогов будет действенной только в том случае, если в стране существует оптимальный механизм налогового администрирования.

Следует отметить, что налоговое  администрирование является одним  из основных элементов эффективного функционирования налоговой системы  и экономики государства в  целом. Эффективность налоговой  системы обусловлена полнотой выявления  источников доходов в целях обложения  их налогами и минимизацией расходов по их мобилизации и обязанности  уплате.

Однако на данный момент в нашей стране не существует нормативно-правовых актов, регламентирующих конкретно  налоговое администрирование, при  этом в существующих правовых нормах имеются значительные недостатки, пробелы, и разрабатывались они без  единого концептуального подхода  к содержанию. Все это приводит к массовому уклонению от уплаты налогов, "бегству" капитала и  т.д.

Исследование теоретических  и практических аспектов администрирования  налогов напрямую связано с необходимостью реформирования и совершенствования  этого института налогового права  с целью обеспечения надлежащего  правового регулирования деятельности исполнительных и судебных органов  на практике, создания баланса публичных  и частных интересов.

Целью налогового администрирования  является исполнение налоговой политики государства, которая проводится в  отношении всех участников правоотношений регулируемых налоговым законодательством. При этом согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения налоговых правоотношений.

Развитие методологии  налогового администрирования невозможно без критического осмысления накопленного отечественного и зарубежного опыта  по его становлению и реформированию, тенденций изменения налогообложения  хозяйствующих субъектов с целью  повышения его эффективности.

В настоящее время возникает  потребность в разработке целостной  концепции методологического обеспечения  налогового администрирования, т.е. разработке научных основ ее построения, выработки  комплекса аналитических процедур, необходимых для выявления позитивных и негативных сторон в развитии этой сложной экономической категории. С практической точки зрения такой  подход предопределяет поиск и разработку новых форм и методов налогового администрирования, базирующихся на более  высоком качественном содержании всех его элементов, что будет способствовать решению всего комплекса социально-экономических  задач, стоящих перед российской экономикой, в том числе обоснования  наиболее эффективных направлений  преодоления кризисных явлений  и посткризисного развития.

Степень научной  разработанности проблемы. В основе методологических подходов к исследованию проблем налогового администрирования использованы теоретические положения Д.М.Кейнса, У.Пети, Д.Рикардо, А.Смита и других ученых. Большое значение для исследуемой проблемы имеют теории налогообложения, которые развивали в своих трудах Ж.Боден, Т.Гоббс, Дж.Локк, физиократические теории о справедливости налогообложения, о переложении налогов Ф.Кэнэ, О.Мирабо, А.Тюрго, рассмотрение проблем налоговой системы и налогового администрирования в работах Г.Доффа, В.Колмана, Л.Форреста и др.

Анализ эффективности  налогового администрирования в  России получил отражение в работах  О.Б.Буздалиной, С.Ю.Глазьева, А.З.Дадашева, В.М. Зарипова, В.А.Кашина, В.А.Красницкого, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, А.Б. Паскачева, И.А.Перонко, С.Ф.Сутырина, Т.Ф.Юткиной и других. Ими исследуются отдельные проблемы налогового администрирования, пути улучшения взаимоотношений между государством и налогоплательщиками.

В научных трудах излагаются различные трактовки содержания налогового администрирования, где  оно представлено в контексте  «управления», «организации, управления, процесса», «деятельность и управление», «система мероприятий и управление», «управления системой организации  отношений», «категория собирательная, условная», «инструмент регулирования». Такое разнообразие подходов не создает  предпосылки для развития методологических основ налогового администрирования.

Все это свидетельствует  о том, что содержание и механизм налогового администрирования требуют  дальнейшего научного исследования. Новые задачи перед налоговым  администрированием ставит и возникновение  кризисных периодов в развитии экономики. Их решение связано, прежде всего, с  обеспечением стабильных поступлений  денежных средств в бюджеты различных уровней, поскольку от этого зависит реализация не только текущих, но и перспективных задач экономического роста. Именно поэтому совершенствование налогового администрирования как среды налоговых взаимосвязей, придание ему новых стимулирующих и организационных функций выступает важной государственной задачей.

Цель данного исследования состоит в разработке научно-обоснованной системы функционирования налогового администрирования, методологического обоснования его дальнейшего совершенствования, повышения качества и эффективности.

Объектом исследования выступает налоговая система Российской Федерации.

Предметом исследования являются экономические отношения, проявляющиеся в форме налогового администрирования в процессе реализации налоговой политики государства.

Теоретической основой написания курсовой работы послужили нормативно – законодательные документы, литературные источники отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати.

Методологическую  основу исследования составили методы системного, структурного, логического, сравнительного, факторного анализа и синтеза, методы наблюдения и др.

Информационную  базу исследования составили отчетно-аналитическая информация Федеральной налоговой службы Российской Федерации, информационные ресурсы сети Internet, а также фактические данные, опубликованные в периодической печати.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Теоретические аспекты налогового администрирования

 

1. Формирование и  развитие налогового администрирования в России

 

На протяжении ряда лет  в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию в качестве основной проблемы, требующей решения  в области налоговой реформы, указывается на недостаточно эффективное  реформирование налогового администрирования. Недостатки налогового администрирования приводят к увеличению налоговых правонарушений, снижению поступления налогов в бюджет и разбалансированности действий уполномоченных налоговых органов.  Налоговое администрирование в связи с этим выступает одним из важнейших инструментов  обеспечения стабильности и эффективности налоговой системы.

Несмотря на возросший  интерес к вопросам налоговой  деятельности государства в научной  экономической литературе исследование вопросов налогового администрирования  находится на начальной стадии. В  доктрине не сложилось единого определения  налогового администрирования.

В российской теории и практике имеют место два подхода к  определению дефиниции «налоговое администрирование».

Представители первого подхода  рассматривают налоговое администрирование  как целенаправленную плановую комплексную  управленческую деятельность системы  уполномоченных органов, организаций  и их должностных лиц по организации  применения законодательства о налогах  и сборах, осуществлению контроля за его соблюдением, правильностью  исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет налогов и сборов, проведению мероприятий, направленных на оптимизацию управленческих процессов, а также по обеспечению выполнения налогоплательщиками возложенных  на них обязательств.

Так, по мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно  рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой  сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор  определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных  лиц, обеспечивающую своевременную  и полную уплату налогоплательщиками  в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платеже [3, с.13].

Аналогичной позиции придерживается Л.И. Гончаренко. Она рассматривает  налоговое администрирование как  определяющую часть управления налоговой  системой, внутренний фактор ее развития. Налоговое администрирование осуществляется исполнительными органами власти и  налоговыми органами. Текущий и последующий  мониторинг позволяет принимать  управленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой  системы и налоговых органов  как ее части [7, с.4].

Более широкое определение  налогового администрирования дают Пономарев А.И., Игнатова Т.В. По их мнению налоговое администрирование ̶ это приведение процесса взимания налогов и возникающих отношений и связей между представителями налоговых органов и налогоплательщиков в соответствии с изменившимися производственными отношениями и формами хозяйствования [30, с.17].

В рамках второго подхода  налоговое администрирование рассматривается  как повседневная деятельность налоговых  органов и их должностных лиц, обеспечивающая своевременную и  полную уплату налогоплательщиками  в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей.

Следует отметить, что второй, менее детальный подход не вполне удачен методологически, поскольку  понятие налогового администрирования, данное в его рамках, сходно с  термином "налоговый контроль», определение  которого приводится в статье 82 Налогового Кодекса РФ.

Таким образом, одни исследователи  дают максимально детализированную дефиницию, тогда как другие придают  налоговому  администрированию более  широкий смысл.

Не определено содержание понятия «налоговое администрирование» и в законодательстве РФ, в том  числе и по отношению к крупнейшим налогоплательщикам. Так, в Приказе МНС России от 16.04.04 № САЭ-3-30/290@ «Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении Критериев отнесения российских организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях» понятия «налоговое администрирование» и «налоговый контроль» используются как синонимы. 
В Приказе ФНС России от 24.11.04 № САЭ-3-15/135@ «Об утверждении положений о структурных подразделениях центрального аппарата Федеральной налоговой службы» термин «налоговое администрирование» противопоставляется понятию «налоговый контроль», что явно видно из приводимой ниже цитаты из этого документа - «методологическое обеспечение налогового контроля и налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков». Правительство РФ в Постановлении от 27.04.05 № 133-СФ «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2006 год» использует понятие «налоговое администрирование» в качестве термина, обозначающего всю систему налогообложения России.

Из анализа статей Налогового Кодекса РФ можно сделать вывод  о том, что налоговое администрирование  включает:  учет  субъектов и  объектов налоговых правоотношений (ст. ст. 83-86 НК РФ); процедуры по исчислению и уплате налогов (гл. гл. 7-12 НК РФ); контрольные  процедуры (гл. гл. 13, 14, НК РФ); меры  применения ответственности за совершенные  налоговые правонарушения (гл. гл. 15-18 НК РФ).

Налоговое администрирование, как деятельность уполномоченных органов  управления охватывает не только исполнение действующих норм налогового законодательства, но и сбор, анализ информации, в том  числе по практике исполнения процедур налоговых проверок, и разработку мер по реформированию механизма исчисления налогов, процедуры и методики налогового контроля. Качественная работа налогового аппарата способна выявлять факты несовершенства налогового законодательства, позволяющие налогоплательщикам минимизировать свои платежи или уклоняться от их уплаты, и принимать превентивные меры по устранению указанных нарушений (Рис. 1.1) [45, c.71].

 Учитывая рассмотренные подходы к понятию налогового администрирования, отметим, что оно уже общего понятия управления налоговой системы, но вместе с тем шире определения налогового контроля.

Налоговое администрирование

Деятельность по обеспечению  контрольной функции налоговых  органов (организационные, методические, аналитические и другие методы)

Деятельность по контролю над соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми органами

Деятельность по контролю реализации и исполнения налогового законодательства налоговыми органами; разработка предложений по совершенствованию  налогового контроля

 

 

 

 

 

     Рисунок 1.1 Содержание понятия налогового администрирования

 

Использование в налоговой  и судебной практике не зафиксированного в законодательстве термина не желательно. Закрепление в теории и практике понятия налогового администрирования  облегчило бы понимание налоговых  отношений. Мы предлагаем в связи  с этим во избежание подмены понятий  определять явление налогового администрирования  через его специфические признаки.

К признакам налогового администрирования  как деятельности уполномоченных органов  могут быть отнесены: целевой характер деятельности уполномоченных органов, проявляющийся в обеспечении  достижения целей, определенных государственной  налоговой политикой и установленных законодательством о налогах и сборах; регламентированный характер деятельности, выраженный в наличии процессуальных и процедурных норм;  подзаконность деятельности, так как она осуществляется на основании и во исполнение законодательных норм в целях реализации требований закона;  регулярный характер деятельности;  вторичный характер по отношению к законодательной деятельности; наличие административно-властных полномочий у уполномоченных органов; осуществление контроля за деятельностью администрируемых лиц.

Налоговое администрирование  базируется на общих принципах функционирования налоговой системы, таких, как: законность; равенство перед законом; добровольное исполнение налоговой обязанности; право на защиту законных интересов  и прав; гласность и защита сведений, составляющих налоговую тайну; презумпция невиновности налогоплательщика; неотвратимость юридической ответственности за допущенные правонарушения.

Налоговое администрирование  осуществляется в целях реализации государственной налоговой политики, эффективного использования различных  методов, форм и инструментов налогового планирования и  регулирования, осуществления  контроля  в сфере налогов и  сборов, обеспечения плановых налоговых  доходов бюджета, укрепления налоговой  дисциплины.

Таким образом, налоговое  администрирование можно определить как урегулированную нормами  права деятельность государственных  уполномоченных органов в налоговой  сфере, направленную на реализацию эффективной  налоговой политики. В этой связи, задачами государства в сфере налогового администрирования являются планирование и прогнозирование налоговых поступлений в бюджетную систему РФ; регулирование налоговых правоотношений государства и налогоплательщика; налоговый контроль и применение мер ответственности за совершение налоговых правоотношений.

 

1.2 Характеристика форм и  методов налогового администрирования

 

Для проведения эффективной  финансовой политики государству необходимо иметь систему налогового администрирования, механизм которого надежно обеспечивал бы налоговые поступления в бюджеты всех

уровней и государственные  внебюджетные фонды.

Налоговое администрирование, как организационно-управленческая

система реализации налоговых  отношений, включает совокупность форм и методов, использование которых  призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России.

Основными методами налогового администрирования являются

налоговое планирование, налоговое  регулирование и налоговый контроль (Рисунок 1.2) [45, c. 72]. Каждому из этих методов присущи свои формы способы и приемы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач.

Целью налогового администрирования, таким образом, является

обеспечение плановых налоговых  поступлений в бюджетную систему  в

условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и

налогового контроля.

Метод налогового администрирования 

                                      

Налоговый  контроль

Налоговое регулирование

Налоговое планирование и прогнозирование 

 

За правильностью исчисления, своевременностью и полнотой поступления  налогов и платежей в бюджет и  внебюджетные фонды от юридических  и физических лиц

Экономическое воздействие  на инвестиционные процессы; обновление технологий в отраслях; балансирование бюджета; саморегулирование внутриналоговых отношений

Оценка хозяйсвенно-воспроизводственных ситуаций за истекший период; оценка перспектив хозяйственного развития; выработка концепции налогообложения; нормативное оформление налогового производства

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1.2 – Функциональные основы налогового администрирования

 

Главная цель налогового планирования состоит в экономическом

обосновании объемов безвозмездного изъятия в бюджетную систему части

валового внутреннего  продукта (ВВП) в разрезе основных бюджетообразующих налогов. Налоговое планирование может быть

краткосрочным (текущее или  тактическое), среднесрочным и долгосрочным – на более отдаленную перспективу (стратегическое или налоговое

прогнозирование). 

 

Налоговое планирование

   

 

Оценка налогового потенциала региона

Прогнозирование объемов  налоговых поступлений в консолидированный бюджет

 

Разделение прогнозируемых объемов регулируемых налоговых  доходов между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта РФ, между региональным бюджетом и  бюджетами муниципальных образований  субъекта РФ

 

Разработка проектов годовых  бюджетов всех уровней налоговых  доходов

Разработка контрольных  заданий по налогам и сборам

 

 

Рисунок 1.2 – Методы и  формы налогового планирования

 

Налоговое планирование включает в себя: работу по прогнозированию

объемов налоговых поступлений  с учетом инфляции, валютного курса, деловой активности субъектов экономической деятельности, теневой экономики и на этой основе расчет доходов, включаемых в проект бюджета на очередной финансовый год; определение долей (нормативов) распределения налоговых ставок по уровням бюджетной системы; разработка контрольных заданий по налогам и сборам, администрируемым Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой России.

      Целью налогового регулирования является обеспечение сбалансированности общественных (государственных, муниципальных), корпоративных и личных экономических интересов участников налоговых правоотношений. В качестве форм налогового регулирования можно назвать систему налогового стимулирования, оптимизацию налоговых ставок, систему налоговых льгот и меры санкционного действия ( Рисунок 1.3).

Налоговое регулирование

 

Формы ответственности за правонарушение

 

Формы налоговых льгот

 

Формы Изменения срока  уплаты налога и сбора, а также  пени и штрафов

 

 

Налоговая, финансовая

 

Уменьшение или полное сложение налоговых обязательств

 

Предоставление рассрочки  и отсрочки

 

 

Административная

Снижение размера налоговой  ставки

 

Предоставление налогового кредита, инвестиционного налогового кредита

 

 

Уголовная

Вычеты из налоговой базы

 

Реструктуризация по налогам  и сборам, а также пеням и  штрафам

 

 

 

Рисунок 1.3 – Методы и  формы налогового регулирования

 

Система налогового стимулирования предполагает изменение срока уплаты налога и сбора, а также пени; предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налога; предоставление налогового кредита или инвестиционного налогового кредита.

Оптимизация налоговых ставок занимает особое место в налоговом регулировании. Целью оптимизации налоговых ставок является достижение

относительного равновесия между налоговыми функциями: фискальной и

регулирующей. От размера  налоговых ставок зависит построение рациональной налоговой системы. Здесь прежде всего необходимо экономическое обоснование с целью оптимизации государственных расходов, их приведение в соответствие с возможностями реальной экономики. 

Система налоговых льгот  представляет собой комплекс налоговых преференций стратегического действия, компенсирующий финансовые потери при выпуске новой и конкурентоспособной продукции, модернизации

технологических процессов, укрепляющий основы малого и среднего производственного бизнеса. Налоговые льготы предоставляются в виде отмены авансовых платежей, уменьшения или полного сложения налогового

обязательства при соблюдении определенных условий, снижения размера налоговой ставки.

 Неотъемлемой составляющей  налогового регулирования и формой налогового администрирования является система санкционирования. К нарушителям законодательства о налогах и сборах применяются финансовые

и административные санкции, а также меры уголовной ответственности.

      Необходимым условием эффективного налогового администрирования является налоговый контроль. Цели и задачи налогового контроля различны. Основная цель – препятствие уходу от налогов, обеспечение устойчивого поступления бюджетных доходов (Рисунок 1.4).

 

Налоговый контроль

Государственная регистрация  и учет налогоплательщиков

Формы проведения

Прием и обработка налоговых  деклараций

Реализация материалов проверок

Налоговые проверки

камеральные

Учет налоговых поступлений и задолженностей

Контроль за реализацией материалов проверок и уплатой доначислений, пени, а также штрафов

выездные

Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременным поступлением платежей

Получение объяснений налогоплательщиков

 

Осмотр помещений и  территорий

Налоговый контроль за крупными расходами

 

Рисунок 1.4 – Методы и  формы налогового контроля

 

Эффективность налогового контроля характеризуется уровнем мобилизации в бюджетную систему налоговых доходов и других обязательных платежей, полнотой учета налогоплательщиков и объектов налогообложения, снижением, числа судебных разбирательств и жалоб налогоплательщиков на действия субъектов налогового контроля.

Оптимальное соотношение  перечисленных методов и форм налогового администрирования обеспечивает результативность налоговой политики государства.

 

 

 

 

3. Нормативно-правовая база налогового  администрирования

 

      Правовым обеспечением налогового администрирования выступает совокупность правовых норм, которая в науке финансового права определяется как налоговое право. Формы выражения норм налогового права или источники налогового права, составляющие систему правового обеспечения налогового администрирования, следующие:

– Конституция Российской Федерации;

– постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ);

– постановления и определения конституционных судов субъектов Российской Федерации;

– решения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (ВС РФ) и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ);

– решения ВС РФ;

– решения ВАС РФ;

– законодательства о налогах и сборах.

Информационные письма Президиума ВАС РФ, будучи официальным выражением правоприменительной практики высшей судебной инструкции, не являются источники  налогового права и, следовательно, не входят в систему правового  обеспечения налогового администрирования.

Согласно ст. 1 НК РФ, в  систему законодательства о налогах  и сборах входят:

– Налоговый кодекс и принятые в соответствии с ним федеральные законы;

– законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, которое состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых законодательными органами власти субъектов Федерации;

– нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного управления.

В настоящее время налоговые  отношения регулируются не только налоговыми законами, но и так называемыми  неналоговыми законами. Легитимность такого положения подтверждена Постановлением КС РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П. В постановлении  указывается, что Правительство  Российской Федерации вправе на основании  федерального закона установить порядок  взимания сбора и конкретизировать установленные законодателем нормативные положения, определяющие существенные элементы налогового обязательства. Следовательно, неналоговые законы, в которых содержаться налоговые нормы, входят в систему правового обеспечения налогового администрирования.

Источником налогового права  может считаться также нормативно-правовой акт, содержащий положения относительно установления, введения и взимания налогов и сборов, налогового контроля, а также относительно привлечения  к ответственности за совершение налогового правонарушения [6, с.21].

Следовательно, в систему  правового обеспечения налогового администрирования входят нормативно-правовые акты, которые содержат правовые нормы, регламентирующие процедуру налогового контроля и регулирования налоговых платежей как элементов налогового администрирования.

Элементом системы правового  обеспечения налогового администрирования  выступают также внутриведомственные  нормативные правовые акты, которые  обязательны только для применения соответствующими структурными подразделениями (инструкции, методические рекомендации и т.д.). Но, согласно ст. 4 НК РФ, они  не могут изменять или дополнять  законодательства о налогах и  сборах. И в связи с этим подзаконные  нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, которые регулируют вопросы налогового контроля, налогового регулирования и налогового планирования как элементов налогового администрирования, необходимо считать элементами системы правового обеспечения налогового администрирования. В их число входят: