Налоговое администрирование. 11

     Содержание

     Введение

     Налоговая сфера жизни любой страны представляет собой экономическую базу для  существования государства, при  этом налоговые поступления составляют 85 - 95% доходов бюджета. В настоящее  время в России идет становление  современной налоговой системы, налаживание эффективной работы органов, призванных контролировать поступления  налоговых средств в бюджет. Наряду с этим организованный характер приобретает  и уклонение от налогообложения, превращающееся в одно из направлений криминальной деятельности.¹

     Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации вступила в силу с 1 января 1999 года и неоднократно за весь период времени действия претерпевала изменения  и дополнения, что свидетельствует  о поиске оптимальной системы  налогового администрирования, обеспечивающей баланс публичных и частных интересов  в налоговой сфере.

     Налоговые органы в настоящее время согласно НК РФ, Закона РФ «О налоговых органах  Российской федерации» Положению о Федеральной налоговой службе, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 №506, являются единой системой контроля за соблюдением законодательства РФ, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения в соответствующий бюджет налоговых и других установленных платежей, имеют многочисленные полномочия  как в сфере налогового администрирования, так и связанных сферах – по государственной регистрации хозяйствующих субъектов, лицензионно-разрешительные полномочия, при этом несут обязанности, прежде всего, связанные с соблюдением прав и законных интересов налогоплательщиков и других участников налоговых правоотношений.

     Проводимое  государством все последние годы облегчение налогового бремени путем  снижения налоговых ставок, отмены отдельных налогов и снятия неоправданных  ограничений создает оптимальные  условия для ведения бизнеса  и исполнения налоговых обязательств.

     Позитивное  развитие основных составляющих налоговой  политики государства, которыми являются снижение совокупной налоговой нагрузки и улучшение налогового администрирования, неразрывно связано с налоговым  контролем, целью которого является обеспечение своевременного и полного  поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет, в  том числе за счет достижения высокого уровня налоговой дисциплины и грамотности  налогоплательщиков.

     Одним из главных условий, позволяющих  повысить эффективность налогового администрирования, заключающегося в  налоговом контроле и достижении более высокого уровня налоговой  дисциплины, является эффективность  и качество составления плана выездных проверок налоговыми органами.

     Таким образом, целью данной работы является изучение таких понятий как налоговое администрирование, налоговый контроль; рассмотрение  концепции системы планирования выездных проверок. 

I. Налоговое администрирование

1. Понятие налогового администрирования

     В последнее время в актах органов  власти, литературе применительно к  сфере налогообложения используется термин «налоговое администрирование». Однако закрепленное законом определение  указанного термина в нормативно-правовых актах отсутствует. Анализ применения вышеназванного термина позволяет сделать вывод, что единого подхода среди ученых и практиков не существует. В одном случае под налоговым администрированием понимается деятельность налоговых органов, в другом – порядок начисления и уплаты налога, а иногда – любая деятельность, относящая к системе налогообложения².Следует учитывать, что именно налоговое администрирование оказывает влияние на цели и приоритеты в работе налоговых органах, их систему и внутреннюю организацию, и поэтому в первую очередь необходимо определить его сущность.

     В литературе высказываются различные  точки зрения о понятии «налогового  администрирования». Так, по мнению А.В. Иванова, под налоговым администрированием в широком смысле понимается система  мероприятий, осуществляемых Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти, направленных на оптимизацию налоговой составляющей доходной части консолидированного бюджета России. При этом в систему  мероприятий налогового администрирования  попадают:

• планирование объемов налоговых поступлений в бюджет;
• подготовка федеральных программ единой финансовой и налоговой политики РФ;
• подготовка в рамках законодательной инициативы Правительства РФ проектов федеральных законов о налогах и налогообложении;
• непосредственный контроль за поступлением налогов на бюджетные счета, взыскание недоимки, привлечение к ответственности за налоговые нарушения (налоговое администрирование в узком значении)³.

     Аналогичное определение указанного термина  дано в «Большом толковом словаре  налоговых терминов и норм», в котором налоговое администрирование трактуется, во-первых, как система управления налоговым процессом в целом (в широком смысле), во-вторых, как управление деятельностью налоговых органов по осуществлению налогового контроля и сбора налогов (в узком смысле).

     Однако  М.Ю. Орлов под налоговым администрированием понимает деятельность уполномоченных органов власти, связанную с осуществлением функций налогового контроля и привлечения  к ответственности за налоговые  правонарушения виновных лиц, поскольку  в этих функциях в полной мере реализуются  административные полномочия налоговых  контролеров⁴.

     В отличие от вышеназванных точек  зрения А.З. Дадашев и А.В Лобанов  под налоговым администрированием понимают, прежде всего, организационно-управленческую систему реализации налоговых отношений, включающую «совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России»⁵.

     Рассмотрим  следующие административно-правовые категории, как «администрирование», «государственное администрирование», понимание которых послужит основой  для определения понятия «налогового  администрирования».

     Слово «администрирование» соответствует латинскому administration «руководство», «управление». Анри Файоль (представитель школы административного управления) утверждал, что администрировать – это значит предвидеть, организовывать, распоряжаться и контролировать⁶. В американской энциклопедии государственное администрирование определяется как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства»⁷.

     В российской литературе под «администрированием» понимается то, что делают администрация, администраторы (органы или совокупность лиц, которые управляют, руководят  действиям людей), т.е. управление, руководство  людьми⁸. Таким образом, смысл слова «администрирование» в русском языке полностью соответствует слову «управление».

     В науке управления под термином «управление» понимается непрерывный процесс воздействия на объект управления (личность, коллектив, технологический процесс, предприятие, государство) для достижения оптимальных результатов при наименьших затратах времени и ресурсов. При этом, в зависимости от особенностей управляемых отношении, выделяют основные виды управления: социальное, идеологическое, государственное, хозяйственное⁹.

     Государственное управление (государственное администрирование) в отличие от иных видов управления регулирует социально-экономические  отношения в обществе на основе различного рода нормативных актов, а также  осуществляет руководство самими органами государственного управления.

     Государственное управление реализуется во взаимоотношениях государственных органов между  собой и различного рода негосударственными субъектами. «Эти общественные отношения складываются как внутри самого государственного аппарата (внутриорганизационные, внутриаппаратные), так и на стыке отношений «государство - гражданское общество» («внешние» отношения)»¹⁰.

     Исходя  из вышеизложенного можно утверждать, что налоговое администрирование  является частью системы управления государством налоговыми отношениями.

     В соответствии со статьей 2 НК РФ к налоговым  отношениям относятся отношения  по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ, а также  отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых  органов, действий (бездействий) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

     Под налоговыми правоотношениями в науке  финансового права понимаются урегулированные  нормами налогового права общественные финансовые отношения, возникающие  по поводу установления, введения в  действие и взимания налогов с  физических лиц и организаций¹¹.

     Поэтому следует согласиться с мнением М.Ю. Орлова, что отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов не относятся к управленческим отношениям, поэтому их не следует включать в понятие налогового администрирования.

     Управленческой  деятельностью от имени государства  могут заниматься только органы административной юрисдикции, в сфере налогообложения  такими органами являются налоговые  органы, а при перемещении товаров  через таможенную границу РФ –  федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и  надзору в области таможенного  дела – таможенные органы, которые  пользуются правами и несут обязанности  налоговых органов по взиманию налогов  в соответствии с таможенным законодательством РФ, НК РФ, иными федеральными законами о налогах. Именно указанные органы от имени государства являются участниками отношений, возникающих в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Таким образом, можно утверждать, что в их деятельности практически реализуются функции государственного управления или налогового администрирования, а налоговое администрирование является разновидностью государственного администрирования, реализуемого в определенной сфере - в области налогообложения.

     Административная  деятельность, или администрирование (управление), предполагает выполнение общих функций. Это анализ ситуации – изучение положения дел, происходящих процессов в обществе; прогнозирование  – обоснование перспектив, выработка  стратегии управления и предвидение  его результатов; программирование – выработка конкретных программ действий; регулирование  - установление определенного правового режима той или иной деятельности; организация  – определение структур и кадров для выполнения поставленных задач; координация – гармонизация всех действий или усилий; контроль –  проверка соответствия результатов  поставленным целям¹².

     Таким образом, под налоговым администрированием следует понимать систему управления государством налоговыми отношениями, включающими осуществление налогового контроля и работу с налоговой задолженностью, предоставление информационных услуг налогоплательщикам, а также привлечение к ответственности за налоговые правонарушения виновных лиц, рассмотрение жалоб на акты налоговых органов, действия (бездействия) их должностных лиц и непосредственное управление системой налоговых органов.

     Цель  налогового администрирования –  обеспечение полного и своевременного контроля за уплатой налогоплательщиками  налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством.

     Налоговому  администрированию присущи следующие  функции: планирование, учет, контроль и регулирование. Каждая из функций  использует свои формы, способы и  приемы достижения поставленных перед  нею задач, т.е. свой инструментарий.

     Изложенное  позволяет сделать вывод, что  налоговое администрирование - деятельность исполнительно-распорядительного типа, осуществляемая органами государственного управления на основании и во исполнение закона.

     Недостатки  администрирования налогов приводят к увеличению налоговых правонарушений, снижению поступления налогов в  бюджет и разбалансированности действий уполномоченных государственных органов.

     Необходимым условием эффективного налогового администрирования  является налоговый контроль.

2. Налоговый контроль

     Налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками  сборов законодательства о налогах  и сборах.

     Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством:

• налоговых проверок;
• получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора;
• проверки данных учета и отчетности;
• осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли);
• в других формах, предусмотренных НК РФ.

     В целях проведения налогового контроля организации и физические лица подлежат постановке на учет в налоговых органах. 

           Рис.1 Постановка на учет в налоговом органе

     Каждому налогоплательщику присваивается  единый по всем видам налогов и  сборов идентификационный номер  налогоплательщика. Каждый налогоплательщик указывает свой идентификационный  номер в декларациях, отчетах, заявлениях и иных документах, подаваемых в  налоговый орган.

     Налоговые органы проводят следующие виды налоговых  проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов:

• камеральные налоговые проверки;
• выездные налоговые проверки.

     Целью названных налоговых проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов и налоговым  агентом законодательства о налогах  и сборах.

     Камеральная налоговая проверка проводится по месту  нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и  документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у  налогового органа.

     Камеральная проверка проводится уполномоченными  должностными лицами налогового органа без какого-либо специального решения  руководителя налогового органа в течение  трех месяцев со дня представления  налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) и документов, которые должны прилагаться к налоговой декларации (расчету).

     Выездная  налоговая проверка проводится на территории (в помещении) налогоплательщика  на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа.

     В случае, если у налогоплательщика  отсутствует возможность предоставить помещение для проведения выездной налоговой проверки, проверка может  проводиться по месту нахождения налогового органа.

     Выездная  налоговая проверка в отношении  одного налогоплательщика может  проводиться по одному или нескольким налогам. В рамках выездной налоговой проверки может быть проверен период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки.

     Выездная  проверка не может продолжаться более  двух месяцев. Срок проведения выездной налоговой проверки исчисляется  со дня вынесения решения о  назначении проверки и до дня составления справки о проведенной проверке.

     При проведении проверки у налогоплательщика  могут быть истребованы необходимые  для проверки документы. Также, уполномоченные должностные лица налогового органа могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, осмотр производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения; назначать экспертизу, привлекать специалистов и переводчиков.

     Эффективность налоговой системы во многом зависит  от полноты выявления источников доходов в целях обложения  их налогами и минимизацией расходов по их мобилизации и обязанности  уплаты. Успешное налоговое администрирование  ведет к повышению поступления  налогов в бюджет, сокращению налоговых  правонарушений, улучшению инвестиционного  климата и обеспечению прав и  законных интересов граждан и  юридических лиц.

II. Система планирования выездных налоговых проверок

2.1. Организационная структура налоговых органов России

     Федеральная налоговая служба (ФНС) - правопреемник Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

     Рис. 2  Структура налоговых органов России

     Структурно  налоговые органы построены по территориальному признаку: Центральный аппарат ФНС РФ руководит работой 89 управлений ФНС, которые образованы в каждом субъекте Российской Федерации. Управлениям подчиняются налоговые инспекции районов и городов, находящихся на территории этого субъекта РФ, в том числе инспекции межрайонного уровня, охватывающие сразу несколько районов. Все налоговые инспекции составляют основное ядро на самом первом (нижнем) уровне структуры налоговых органов.

     Кроме этого, сформировано 7 межрегиональных  инспекций ФНС по федеральным округам, 9 специализированных (по видам деятельности), ориентированных на крупнейших налогоплательщиков, и ещё одна аналитическая для обработки данных. Эти инспекции подчинены напрямую центральному аппарату и не имеют отношения к управлениям ФНС – не подчиняют их и не подчиняются им. В самом аппарате ФНС сформированы управления по видам деятельности для руководства и контроля по направлениям – строительство, банки, производство, финансовые рынки и т.д.

     Инспекция федеральной налоговой службы (ИФНС) - территориальный орган федерального органа исполнительной власти межрайонного, городского (районного) уровня, подотчетный Федеральной налоговой службе Российской Федерации, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налоговых платежей, сборов  и иных платежей в соответствующий бюджет.

     На  рисунке 3 представлена организационная структура Межрайонной ИФНС России №16 по Иркутской области. В данной инспекции проведением мероприятий налогового контроля занимаются следующие отделы:

• Отдел государственной регистрации налогоплательщиков: проверка подлинности и достоверности информации при постановке на налоговый учет;
• Отдел камеральных проверок: проверка деклараций и иных документов налогоплательщиков, представленных в налоговый орган;
• Отдел выездных налоговых проверок: проверка деятельности предприятий за период деятельности не превышающий 3 лет в соответствии с планом проведения выездных налоговых проверок;
• Аналитический отдел: планирование выездных налоговых проверок; проведение встречных налоговых проверок.

2.2. Система  планирования выездных налоговых  проверок

     Основной  и наиболее эффективной формой налогового контроля являются выездные налоговые  проверки. В результате проведения выездных налоговых проверок налоговыми органами должны одновременно решаться несколько задач, наиболее важные из которых:

• выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах;
• предупреждение налоговых правонарушений.

     При этом выездные налоговые проверки должны отвечать требованиям безусловного обеспечения законных интересов  государства и прав налогоплательщиков, повышения их защищенности от неправомерных  требований налоговых органов и  создания для налогоплательщика  максимально комфортных условий  для исчисления и уплаты налогов.

     В целях эффективного решения всех этих задач подготовлена Концепция  системы планирования выездных налоговых  проверок (далее – Концепция).

      Рис.3 Организационная структура инспекции ФНС РФ 

     Согласно  Концепции планирование выездных налоговых  проверок – это открытый процесс, построенный на отборе налогоплательщиков для проведения выездных налоговых  проверок по критериям риска совершения налогового правонарушения, в том  числе общедоступным. Ранее планирование выездных налоговых проверок являлось сугубо внутренней конфиденциальной процедурой налоговых органов.

     В целях обеспечения системного подхода  к отбору объектов для проведения выездных налоговых проверок, Концепцией определен алгоритм   такого отбора. Отбор основан на качественном и всестороннем анализе всей информации, которой располагают налоговые органы (в том числе из внешних источников) и определении на ее основе «зон риска» совершения налоговых правонарушений.

     К информации из внутренних источников относится информация о налогоплательщиках, полученная налоговыми органами самостоятельно в процессе выполнения ими функций, возложенных на налоговую службу.

     К информации из внешних источников относится  информация о налогоплательщиках, полученная налоговыми органами в соответствии с действующим законодательством или на основании соглашений по обмену информацией с контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления, а также иная информация, в том числе общедоступная.

     Проводимый  с целью отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых  проверок анализ финансово-экономических  показателей их деятельности содержит несколько уровней, в том числе:

• анализ сумм исчисленных налоговых платежей и их динамики, который позволяет выявить налогоплательщиков, у которых уменьшаются суммы начислений налоговых платежей;
• анализ сумм уплаченных налоговых платежей и их динамики, проводимый по каждому виду налога (сбора) с целью контроля за полнотой и своевременностью перечисления налоговых платежей;
• анализ показателей налоговой и (или) бухгалтерской отчетности налогоплательщиков, позволяющий определить значительные отклонения показателей финансово-хозяйственной деятельности текущего периода от аналогичных показателей за предыдущие периоды или же отклонения от среднестатистических показателей отчетности  аналогичных хозяйствующих субъектов за определенный промежуток времени, а также выявить противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, и (или) несоответствие информации, которой располагает  налоговый орган;
• анализ факторов и причин, влияющих на формирование налоговой базы.