Налоговые реформы в Российской Федерации

Введение

Успешность  перехода экономики и общества к  устойчивому развитию - доминирующей концепции мирового развития в XXI в. - в значительной степени определяется качеством построения налоговой системы и эффективностью функционирования налогового механизма страны. Достижение этих характеристик обеспечивается в результате налоговой реформы.

Налоговая реформа — это ограниченный во времени комплексный процесс кардинальных преобразований налоговой системы с целью приведения ее в соответствие с новым содержанием государственной налоговой политики. Проводимая в Российской Федерации налоговая реформа является одним из важнейших факторов обеспечения экономического роста, развития предпринимательской активности, ликвидации теневой экономики, привлечения в Россию полномасштабных иностранных инвестиций.

Необходимость проведения налоговых реформ объясняется  следующими фактами. Во-первых, налоговое законодательство по-прежнему претерпевает серьезные изменения (НК РФ является одним из самых часто меняющихся кодексов). Несовершенство, нестабильность, неясность налогового законодательства отнюдь не сопутствуют эффективному проведению налоговой реформы. Проведение налоговой реформы должно быть основано на научных концепциях, должна быть четко установлена цель реформы.

Во-вторых, отсутствует  «системность» проведения реформ, которая  означает, что реформирование налоговой  системы должно проводиться комплексно, параллельно с проведением других реформ, таких как административная, судебная и др.

В-третьих, имеющиеся  недостатки во многом обусловлены тем, что при разработке концепции  налоговой системы, налогового законодательства в полной мере не был обеспечен  комплексный подход к проблеме налогообложения; не были учтены сложные взаимосвязи всех участников общественных отношений, складывающихся в процессе установления и взимания налогов. Отсутствие комплексного подхода при формировании налоговой системы РФ приводит к обострению экономических и социальных противоречий, бегству капитала за рубеж, развитию теневой экономики.

Таким образом, рассмотренная актуальность послужила основанием для выбора темы курсовой работы.

Целью курсовой работы является исследование этапов, направлений налоговых реформ в Российской Федерации, перспектив конституционно – правового развития.

Для достижения этой цели в курсовой работе определены следующие задачи:

- рассмотреть  возникновение системы налогов  и сборов в Российской Федерации;

- исследовать  этапы, основные направления налоговой  реформы в Российской Федерации;

- выделить проблемные аспекты российской налоговой системы;

- отобразить основные направления дальнейшего совершенствования налоговой системы Российской Федерации.

Объект  исследования - развитие системы налогов и сборов в Российской Федерации.

Предмет исследования - этапы, основные направления, перспективы налоговой реформы в Российской Федерации.

При написании курсовой работы использовались труды российских ученых юристов, нормативные правовые акты, а также материалы периодической печати по теме исследования за период 2008 – 2011 годов.

В процессе исследования использованы общенаучные и специальные методы научного познания и изложения полученных выводов: системный, структурный, функциональный, формально-логический метод. Применены специальные методы юриспруденции - толкование норм права, сравнительно-правовой метод.

Научная новизна  исследования: рассмотрены недостатки существующей налоговой системы и обоснована необходимость их совершенствования.

Глава 1.Возникновение системы налогов и сборов в

Российской Федерации

1.1Начало становления российской налоговой системы

До начала перестройки  в условиях жестко централизованной системы управления и преобладания в экономике государственного сектора  в Союзе Советских Социалистических Республик (далее – СССР) фактически отсутствовала налоговая система, хотя и существовали ее отдельные элементы¹.

Начиная с 1990 года, в России началось полномасштабное  строительство новой налоговой системы. Так, в апреле 1990 года был принят Закон «О подоходном налоге с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданства».

С 1 января 1991 г. был введен в действие Закон СССР от 14.06.1990 «О налогах с предприятий, объединений и организаций», в соответствии с которым были установлены следующие общесоюзные налоги: налог на прибыль, налог с оборота, налог на экспорт и импорт, налог на фонд оплаты труда колхозников, налог на прирост средств, направляемых на потребление, налог на доходы и некоторые другие.

К концу 1991 г. потребность в полноценном механизме налогообложения стала очевидной. После распада СССР входившие в него ранее республики образовали национальные налоговые системы². В этот период в России принят целый ряд соответствующих законодательных актов. К их числу можно отнести: Федеральный закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) от 27.12.1991 № 943-1«О Государственной налоговой службе РСФСР»; Федеральный закон Российской Федерации (далее – РФ) от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее - Закон об основах налоговой системы) и соответствующие законы по конкретным видам налогов, которые вступили в действие с 1 января 1992 г³. Основы существующей в настоящее время российской налоговой системы были заложены Законом об основах налоговой системы и соответствующими законами по конкретным видам налогов. С принятием этих законов в России впервые за многие десятилетия была создана налоговая система.

Сформированная  и вступившая в действие с 1 января 1992 г. российская налоговая система была построена на отдельных, не увязанных в единое целое, принципах, важнейшими из которых являлись следующие: равные права всех налогоплательщиков, включая предоставление налоговых льгот и защиту экономических интересов; разграничение прав по введению и взиманию налогов между различными уровнями власти; однократность налогообложения (один и тот же объект может быть обложен налогом одного вида только один раз за установленный период); приоритет норм, установленных налоговым законодательством, над иными законодательными и нормативными актами, не относящимися к нормам налогового права, однако в той или иной мере затрагивающими вопросы налогообложения; установление конкретных прав и обязанностей налогоплательщиков и государства, но с чрезмерным преобладанием прав государства в лице налоговых органов; предоставление широких полномочий органам исполнительной власти в трактовке норм налоговых законов, в установлении целого ряда элементов налога, в том числе налоговых ставок⁴.

Эта налоговая  система была создана буквально  в течение нескольких месяцев  фактически путем копирования западных налоговых систем, и в первую очередь  германской. Одновременно при ее формировании закладываемые принципы налогообложения приспосабливали к реалиям экономики переходного периода.

Сформированная  Законом об основах налоговой  системы и принятыми в соответствии с ним законами по соответствующим  налогам российская налоговая система  включала в себя 39 видов налогов, в том числе 15 федеральных, 3 региональных и 21 местный налог. Состав налогов и сборов периодически менялся по решению соответствующих органов⁵.

Сформированная  в таких экстремальных условиях налоговая система не могла не обладать врожденными недостатками. И по мере углубления рыночных преобразований они становились все заметнее, превратив налоговую систему в очевидный тормоз экономического развития государства. При этом ключевой проблемой экономики посткоммунистической России оказался бюджетный дефицит, воспроизводство которого было обусловлено низкими объемами налоговых поступлений на фоне высоких расходных обязательств государства⁶.

Выделяются  три группы причин, которые обусловливали  кризис доходной базы бюджета:

- политическая нестабильность, ограничивавшая готовность и способность власти собирать налоги;

- угнетающее воздействие несбалансированности бюджета на состояние налоговой базы — долги государства бюджетным организациям, и, как следствие, их неплатежеспособность усиливали кризис расчетов, что в итоге стимулировало неденежные формы платежей в бюджет;

- объективная ограниченность возможности государства собирать налоги сверх определенного уровня.

Непонимание природы  бюджетного кризиса предопределило ошибочные действия по его преодолению. В эти годы неоднократно предпринимались попытки повысить собираемость налогов, но все они давали краткосрочный результат⁷. Более того, бессистемность внесения поправок, их количество и частота привели к тому, что налоговая система в это время характеризовалась, как нестабильная и непредсказуемая.

1.2Период неустойчивого развития

В условиях высокой  инфляции и глубоких структурных  изменений в экономике, в первые годы реформ российская налоговая система  в определенной степени выполняла свою роль, обеспечивая минимальные потребности государства по поступлению в бюджеты всех уровней финансовых ресурсов. Вместе с тем по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований недостатки действующей налоговой системы становились все более и более заметными, а ее несоответствие происходящим в экономике изменениям все более и более очевидным. Поэтому следующий этап развития налоговой системы можно характеризовать как этап неустойчивого налогообложения. Не случайно на протяжении последующих лет экономических реформ в законодательство о налогах ежегодно, а часто и по несколько раз в год вносились многочисленные поправки. Данные изменения решали отдельные вопросы исчисления и взимания соответствующих налогов, не затрагивая основных положений построения налоговой системы⁸.

Огромная налоговая  нагрузка на законопослушных налогоплательщиков, наличие большого числа налоговых льгот, а также многочисленных лазеек для сокрытия доходов и неуплаты налогов создали в стране атмосферу отсутствия честной конкуренции, а также способствовали развитию теневой экономики. Все более четко проявлялась фискальная функция налогов при одновременном сокращении темпов прироста налоговых поступлений и росте бюджетного дефицита. Налоги все в меньшей степени стали выполнять функцию регулятора производства. В результате, сложившаяся к середине девяностых годов двадцатого века в Российской Федерации налоговая система, из-за несовершенства ее отдельных элементов во все большей степени препятствовала экономическому развитию страны⁹.

Итак, проводимая налоговая политика привела к резко негативным экономическим последствиям, суть которых состояла в следующем:

1)налоговая система включала в себя значительное число налогов, при этом по большинству основных из них были установлены высокие налоговые ставки. Наряду с высокими ставками по основным налогам, обилием всевозможных льгот и других налогов, серьезным недостатком новой налоговой системы явилось двойное налогообложение одних и тех же факторов производства и необоснованное, вопреки мировой практике, налогообложение амортизационных отчислений¹⁰; 2)широкие масштабы приобрело массовое укрывательство от налогообложения, приведшее к тому, что государство собирало по большинству налогов чуть более половины причитающихся средств; 3)огромный размах приобрела так называемая теневая экономика; 4)в значительной мере снижались налоговые поступления в бюджеты всех уровней.

Налоговая система  стала громоздкой, сложной и запутанной. Абсолютно неэффективной проявила себя действовавшая в то время система налогового администрирования, которая была ориентирована, прежде всего, на краткосрочное обеспечение любой ценой требуемого объема налоговых поступлений с целью преодоления текущих проблем бюджетного балансирования. Постепенно налоговая система стала тормозом развития экономики¹¹.

Это стало одной  из причин разразившегося в августе 1998 г. острого финансового кризиса  в стране, последствием которого стали  изменившаяся налоговая политика и  усиление регулирующей роли государства  в развитии экономики через более  активное использование рыночных механизмов, в том числе налогов¹².

Сформированная  ко второй половине девяностых годов двадцатого века российская налоговая система не отвечала интересам ни налогоплательщиков, ни государства. Назрела необходимость существенного изменения государственной налоговой политики.

Глава 2.Налоговая реформа в Российской Федерации

2.1Подготовка налоговой реформы

Дальнейшее развитие российской налоговой  системы представляло собой этап подготовки налоговой реформы. Начиная с 1996 г. последовательно сокращалось число многочисленных налоговых льгот исключительного характера, отменялись отдельные налоги, которые искажали суть налоговой системы. Был восстановлен нарушенный принцип единства налоговой системы, ликвидировано право региональных и местных органов по установлению неограниченного числа новых налогов. Одновременно осуществлялись разработка Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) и подготовка к его принятию¹³.

Как любой процесс  преобразования, налоговые реформы  должны проводиться последовательно, в несколько этапов, первым и важнейшим из которых должен являться этап подготовительный. По-мнению Майбурова И.А. подготовительный период - это планирование реформы, обоснование и подготовка общественного мнения¹⁴. На данном этапе в первую очередь должны разрабатываться системные принципы и методология реформы налоговых отношений. Кроме того, на подготовительном этапе определяются главные положения и порядок осуществления реформы. Необходимым элементом данного этапа являются всесторонний анализ обоснованности налоговой реформы и актуальности ее проведения с учетом экономических и политических целей, а также реальность реализации и своевременность ее осуществления. Заключительной фазой этого этапа должно стать принятие нового налогового законодательства. Иначе говоря, прежде чем проводить налоговые преобразования в форме реформы, необходимо в первую очередь определить, с какой целью реформа проводится, каковы должны быть ее конечные результаты, а также какими путями и средствами эти цели должны быть достигнуты. И только после этого есть смысл проводить необходимые налоговые преобразования. Реформа, тем более налоговая, не может и не должна осуществляться ради самой себя. Ее целью должно быть в первую очередь создание экономических условий для увеличения производства, расширения налоговой базы и получения на этой основе бюджетом дополнительных финансовых ресурсов. Налогоплательщики должны знать, и знать наперед, что их ожидает после завершения реформы¹⁵.

Именно подготовительный этап является необходимым условием успешного проведения всей реформы. При несоблюдении условий четкого и полного проведения всего комплекса мероприятий по проектированию реформы налогообложения сама налоговая реформа, как правило, превращается в неудачный эксперимент пагубного характера и, как следствие, ведет к необоснованному разбалансированию даже неэффективных дореформенных налоговых отношений с весьма непредсказуемыми социальными и экономическими последствиями.

Между тем, на подготовительном этапе российской налоговой реформы были допущены достаточно серьезные просчеты. И главный из них — отсутствие четкой концепции налоговых преобразований. В результате этого налоговая реформа в Российской Федерации рискует постепенно превратиться в бессрочную.

2.2Период реформирования

Следующий этап развития налоговой системы —  это этап реформирования. Можно считать, что он начался в 1998 г., когда была принята первая, или так называемая общая часть НК РФ, вступившая в действие с 1 января 1999 г.

Первая часть НК РФ регламентирует важнейшие положения налоговой системы России, в частности перечень действующих в России налогов и сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс взаимоотношений государства с налогоплательщиками и их агентами. Принятие части первой НК РФ явилось поистине историческим моментом в развитии экономических реформ в России.

Однако принятие первой части Кодекса не обеспечило всестороннего решения принципиальных вопросов конкретного применения федеральных, региональных и местных налогов  и сборов. Поэтому была продолжена работа над второй, специальной частью НК РФ, которая была принята в августе 2000 г. и вступила в действие с 1 января 2001 г. Указанная часть включала всего четыре главы, посвященные налогу на добавленную стоимость (далее - НДС), налогу на доходы физических лиц (далее - НДФЛ), акцизам и единому социальному налогу (далее - ЕСН). С 2010 г. ЕСН выведен из российской налоговой системы и заменен взносами в государственные социальные фонды¹⁶. В 2001 г. формирование новой налоговой системы было продолжено, и с 1 января 2002 г. вступили в действие еще четыре важнейшие главы НК РФ. Одна из них определяет порядок исчисления и уплаты одного из главнейших федеральных налогов - налога на прибыль организаций. Другая глава посвящена налогу на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ), который объединил несколько ранее действовавших налогов, взимаемых с недропользователей. В этом же году был принят первый из налогов в рамках специальных налоговых режимов - единый сельскохозяйственный налог. Специальная глава НК РФ была посвящена налогу с продаж, который затем был отменен (с 1 января 2004 г.)¹⁷.

Этот процесс  продолжился и в 2002 г. - были приняты еще три новые главы. Две из них посвящены налогообложению малого бизнеса. Речь идет об обновленном с 1 января 2003 г. едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности, а также о новой редакции действовавшей до 2003 г. упрощенной системы налогообложения для малого предпринимательства.

С 1 января 2003 г. в состав налоговой системы России включен также транспортный налог, объединявший ранее действовавшие налог на имущество физических лиц в части обложения водно-воздушных транспортных средств и налог с владельцев транспортных средств, регулировавшийся Законом РФ от 18.10.1991 № 1759-1 «О дорожных фондах Российской Федерации»¹⁸.

Начиная с января 2004 г. вступили в действие еще четыре новые главы НК РФ. Одна из них  посвящена специальному режиму налогообложения  в условиях действия соглашении о  разделе продукции; другая определяет порядок исчисления и уплаты налога на игорный бизнес.

Важное значение для налогоплательщиков имеет глава  НК РФ, посвященная налогу на имущество организаций, в корне изменившая действовавший до этого порядок исчисления и уплаты данного налога. С 1 января 2004 г. введен новый федеральный сбор — сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологическими ресурсов.

В 2004 г. наступила  определенная ясность с налоговой  системой страны: были приняты ст. 13 - 15 НК РФ, устанавливающие перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов¹⁹.

Одновременно с этим продолжалась доработка недостающих глав второй части НК РФ. С 1 января 2005 г. вступили в действие три главы НК РФ, устанавливающие порядок исчисления и уплаты водного налога, государственной пошлины и земельного налога. Из 18 глав второй части НК РФ к настоящему времени принято 17. Не включен в Кодекс налог на имущество физических лиц, порядок исчисления и уплаты которого до сих пор регулируется не НК РФ, а отдельным федеральным законом, принятым еще в 1991 г. (с учетом поправок и уточнений).

Следует особо подчеркнуть, что принятие НК РФ не ставило своей  целью кардинально перестроить действовавшую с 1 января 1992 г. в стране налоговую систему. Поэтому в кодексе сохранены основные налоги (НДС,  акцизы, налог на прибыль организаций, НДФЛ, ресурсные налоги и др.), формирующие основу российской налоговой системы. Указанные налоги нашли широкое применение как в развитых, так и в развивающихся государствах, в различных экономических режимах. Они подтвердили высокую эффективность, за годы экономических реформ к ним адаптировались российские налогоплательщики и контролирующие органы.

Основными задачами налоговой реформы являлись: обеспечение поступления доходов в бюджетную систему за счет стимулирования экономического роста; сокращение теневого сектора экономики; создание выгодных условий для своевременной и полной уплаты налогов.

В соответствии с поставленными  задачами реформирование налогового законодательства развивалось по следующим направлениям: снижение налоговой нагрузки на экономику; предоставление равных условий для экономической деятельности налогоплательщиков; сокращение налоговых льгот и преференций; совершенствование налогового администрирования; упрощение налогового учета и уменьшение затрат по уплате налогов; обеспечение стимулирующей роли налогового законодательства²⁰.

Принятие НК РФ, прежде всего, способствовало созданию и построению единой в рамках Российской Федерации понятной и простой налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов²¹.

Решение этой задачи обеспечивается за счет установления закрытого перечня  налогов и сборов с сокращением  их общего числа, а также за счет максимальной унификации действующих  режимов исчисления и порядка  уплаты различных налогов и сборов. Вместо ранее определенных федеральным законодательством 46 налогов и отчислений во внебюджетные фонды и более чем 100 фактически действовавших к моменту начала его разработки налогов, сборов и иных обязательных платежей НК РФ в настоящее время установлено всего 13 налогов и сборов.

Одновременно с этим осуществлена унификация налогов и иных обязательных платежей, в том числе и со схожей налоговой базой. Отменено также большое количество «мелких» налогов и сборов, обеспечивающих незначительные поступления в бюджеты, но дорогих в администрировании.

В течение 2000 - 2004 годов отменены следующие налоги и сборы: налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, налог с продаж, налог на приобретение автотранспортных средств, налог на содержание жилищного фонда и социально-культурной сферы, сбор на нужды образования. Изменена структура налогов, направленная на минимизацию налогов и сборов, имеющих целевую направленность²².

Важнейшее предназначение НК РФ - обеспечение стабильности налоговой системы, определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период, а также относительно долгосрочной предсказуемости в комплексе взаимоотношений между налогоплательщиками и сосу дарственными органами налогового контроля.

Указанная стабильность обеспечивается в первую очередь  за счет того, что перечень региональных и местных налогов стал исчерпывающим. Это качественно изменило условия  хозяйствования для предприятий, достаточно резко повысило их уверенность в неизменности налоговой системы на конкретную перспективу.

Стабильность  налоговой системы в определенной мере гарантируется за счет законодательно установленного порядка введения в  действие и отмены налогов и сборов, изменения правил налогообложения, а также установленного в Кодексе порядка введения во времени в действие актов законодательства о налогах и сборах²³.

Принципиальная  направленность НК РФ - снижение общей налоговой нагрузки на экономику путем ее более равномерного распределения на всех налогоплательщиков, продолжение курса на дальнейшее постепенное уменьшение ставок основных федеральных налогов и ослабление фискальной нагрузки на фонд оплаты труда. Это обеспечено, в первую очередь, за счет сокращения количества налогов, а также ликвидации оборотных налогов, уплачиваемых с выручки.

Наиболее серьезное  влияние на снижение налогового бремени  оказало снижение налоговых ставок. Для реализации целей налоговых  преобразований НК РФ отменена прогрессивная шкала налогообложения с одновременным существенным снижением единой ставки налога на доходы физических лиц.

С 20 до 18% снижена  также ставка налога на добавленную  стоимость, что позволило увеличить  оборотные средства налогоплательщиков более чем на 100 млрд. руб. в расчете на год.

Самые революционные  изменения в части налоговых  ставок произошли по налогу на прибыль организаций. Существовавшая до принятия НК РФ предельная ставка налога в размере 35 % была снижена до 24%, а с 1 января 2009 г. - до 20 %²⁴.

Важной задачей НК РФ явилось формирование справедливой налоговой системы.

Существенно уменьшил НК РФ число льгот по налогу на доходы физических лиц и по налогу на добавленную стоимость. Практически полностью ликвидированы льготы по налогу на прибыль организаций. Как и прежде, отсутствуют льготы по акцизу, не предусмотрено никаких льгот по вновь введенному НК РФ налогу на добычу полезных ископаемых²⁵.

Вместе с  тем отмена большей части льгот  не означает, что в результате налоговая  система страны не выполняет регулирующую функцию. Разумеется, в НК РФ сохранены принципиальные льготы, направленные на внедрение достижений науки и техники, а также связанные с осуществлением благотворительной деятельности, защитой малоимущих и слабо защищенных граждан страны²⁶.

Осуществление всего комплекса указанных мер способствовало возрастанию справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков.

Налоговый кодекс РФ является основой формирования рациональной налоговой системы.

Одновременно НК РФ направлен на создание условий для нормальной работы каждого хозяйствующего субъекта на основе установления оптимальной величины налоговой нагрузки на него. Уровень налоговой нагрузки не должен оказывать негативного воздействия на производственную и инвестиционную активность налогоплательщика и допускать свертывания его экономической деятельности.

Кроме того, НК РФ предусматривает  всесторонний учет неоднородности развития отдельных секторов экономики. С этой целью для отдельных категорий налогоплательщиков законодательно устанавливаются специальные налоговые режимы, предусматривающие их освобождение от уплаты большинства налогов.

Важной задачей НК РФ являются укрепление и развитие бюджетного федерализма на основе долгосрочного обеспечения доходов федерального, региональных и муниципальных бюджетов²⁷.

Современное законодательство Российской Федерации о налогах  и сборах согласно п. 1 ст. 1 НК РФ состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов (далее - ФЗ) о налогах и сборах²⁸.

Законодательство  субъектов Российской Федерации  о налогах и сборах согласно п. 4 ст. 1 НК РФ состоит из законов о налогах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с НК РФ. В чем конкретно заключается требование о «соответствии» Кодексу иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, законодатель разъясняет в ст. 6 НК РФ. Исходя из этого можно заключить, что законы субъектов Российской Федерации могут регламентировать (в рамках, установленных НК РФ) вопросы обложения региональными налогами, в том числе конкретизируя те или иные положения НК РФ, но для налогообязанных лиц - только в лучшую сторону, по сравнению с тем, как это определено в НК РФ²⁹.

Таким образом, в результате этапа проведения налоговой реформы эволюционным путем была существенно преобразована налоговая система России: ликвидированы практически все низкодоходные и трудно администрируемые налоги; обеспечена преемственность сохранением каркаса системы из основных видов налогов, признанных общемировой практикой налогообложения (НДС, акцизов, НДФЛ, налога на прибыль, ресурсно-рентных налогов и налогов на имущество); снижена налоговая нагрузка на производителей; существенно повышена эффективность налогового администрирования.