Нормативно-правовые акты

Курсовая работа: «Нормативно-правовые акты»

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Нормативный правовой акт – это понятие, без которого невозможно ни одно действие, событие, явление, если оно имеет отношение к юриспруденции. Потребность в ясности и определенности этого понятия не вызывает сомнений и не нуждается в доказательствах. Имеется немало примеров судебной практики, когда центральным становится не содержательный вопрос материального или процессуального права, а именно понятие нормативного правового акта.

Важное значение понятие и признаки нормативного правового акта приобретают, когда:

• отнесение оспариваемого правового текста к нормативному или ненормативному определяет процедуру судебного разбирательства (например, гл. 25 и 26 Гражданского процессуального кодекса РФ);
• признание акта ненормативным делает невозможным судебное разбирательство данного типа (например, Конституционный Суд РФ рассматривает только нормативные правовые акты);
• установление типа правового акта (нормативный или ненормативный) не является основным вопросом процесса, но от него зависит решение проблемы по существу (например, издание нормативного по содержанию, но неопубликованного акта или подписанного не тем должностным лицом).

Принципиальной установкой для  решения указанных вопросов является выявление признаков нормативного правового акта в целях дальнейшего  правильного установления природы  правового акта в конкретном случае.

Одним из путей решения данной задачи является подход, при котором основное внимание уделяется не только и не столько содержательной стороне нормативно-правовых актов, что, естественно, выступает в качестве приоритетной задачи, но и учитывает особенности и качественные характеристики формы их изложения. Данный подход основан на использовании определенных правил и приемов юридической техники, позволяющих создать необходимую, адекватную нормативному содержанию форму представления (изложения) текстов нормативно-правовых актов.

Таким образом, умение оперировать формой позволяет повышать качественную сторону нормативно-правовых актов за счет возможности выбора более оптимального варианта формы представления нормативно-правового акта, т.е. рассчитанного на конкретный круг субъектов, на регулирование определенных общественных отношений, конкретное нормативное содержание. Анализ правил и прием юридической техники дает основание говорить о том, что в научном плане проблема формы представления (изложения) текстов нормативно-правовых актов в должной мере пока не исследована и, как следствие, недостаточно разработан комплекс требований, позволяющих создавать качественные с формально-логической точки зрения нормативно-правовые акты Целесообразность и необходимость комплексного ее изучения: как целостного явления объясняется тем, что форма представления текстов нормативно-правовых актов имеет сложный и многогранный характер, так как, с одной стороны, может оставить большой простор для развития содержания в том или ином направлении, а с другой - ставить определенные преграды, затруднять развитие в других направлениях.

Всем вышеизложенным определяется актуальность избранной темы.

Объектом настоящего исследования выступает закономерность формирования нормативных правовых актов как  инструмента правотворческой и  правоприменительной практики.

Предметом исследования являются нормативные  правовые акты, их место, функции, роль и значение в механизме правового  регулирования.

Основной целью настоящей работы является общетеоретический анализ и уточнение понятия нормативного правового акта, а также анализ основных видов нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

• с учетом достижений современной юридической науки уточнить понятие и признаки нормативного правового акта;
• определить особенности структуры нормативно-правового акта,
• выявить пределы действия различных видов нормативно-правовых актов;
• провести классификацию нормативных правовых актов и определить в этой связи их место в системе правовых актов Российской Федерации;
• рассмотреть виды нормативных правовых актов, их место и значение в механизме правового регулирования.

Поставленным исследовательским  задачам отвечает структура работы, которая включает в себя две главы, разделенные на параграфы.

Методологической базой исследования явились общепризнанные методы научного познания явлений окружающей действительности, такие как формально-логический, сравнительно-правовой, метод системного анализа и другие. Указанные методы употреблялись в единстве с широко применяемыми для познания основных закономерностей государственно-правовых явлений логическими приемами - анализа, синтеза, сравнения.

Степень разработанности темы. Нормативный  правовой акт обладает сложной юридической  природой. Вследствие чего его исследуют  и как один из источников (форм) права, и как разновидность правового акта (юридического документа), и как результат правотворческой деятельности. Проблематике нормативного правового акта посвящены труды С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, С.В. Бошно, Р.Ф. Васильева, Я.В. Гайворонской, В.В. Ершова, C.JI. Зивса, В.В. Иванова, К.В. Каргина, B.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, C.В. Полениной, И.С. Самощенко, В.В. Сорокина, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, А.Ф. Черданцева, А.Ф. Шебанова, О.В. Шопиной и других.

Юридической природе отдельных  видов законов и подзаконных  нормативных правовых актов, проблемам  их соотношения посвящены работы С.А. Авакьяна, Н.А. Антоновой, Ю.Г. Арзамасова, С.В. Бошно, М.В. Баглая, В.В. Бриксова, Н.В. Витрука, В.Д. Зорькина, Е.А. Ершовой, С.А. Иванова, В.Г. Карташова, Т.В. Кашаниной, Д. А. Керимова, И.В. Котелевской, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, А.А. Малиновского, С.Н. Овчинникова, Е.Н. Пастушенко, Т.Н. Рахманиной, Г.В. Романовой, Р.А. Ромашова, Н.Н. Толмачевой, Т.Я. Хабриевой, С.В. Чащиной, А.Н. Черткова, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, B.Н. Яценко и других.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, постановления судов.

ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ АКТ 
В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА

1.1. Понятие нормативно-правового  акта

Законодательная власть проявила определенное усердие в формулировании терминов нормативного правового акта, но пока явно недостаточное. Имеется даже определенная история вопроса. Так, 11 ноября 1996 г. появились два документа с разными названиями и определениями. Одно из них дано в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», принятом в первом чтении в указанный день, второе - в подзаконном акте законодательного органа: Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»¹.

Минюст России в Приказе от 4 мая 2007 г. № 88 указал органам государственной власти, что «при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать указанное Постановление». Признание и законодательной, и исполнительной ветвей власти позволяет видеть именно в этом определении консолидированную позицию российского государства. Кроме того, данное определение большей частью воспроизводит дефиницию Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ с той разницей, что им установлено требование выбора формы акта только из тех, которые установлены законом. Это ограничение представляется обоснованным, если в законе не только перечисляются формы, но и дается описание их предметов правового регулирования и органов, уполномоченных на их принятие.

Проект закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» также содержит вариант определения: «Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение». Достоинство определения видится в намерении сделать перечень форм закрытым и окончательно установить его в данном законе. Это должно поставить заслон на пути произвольного увеличения числа наименований законодательных актов. Однако судьба указанного проекта не сложилась, он был снят с рассмотрения в мае 2004 г.

Судебная власть много сделала по части формулирования дефиниции нормативного правового акта. Работа велась как в форме обобщения судебной практики (постановления пленумов), так и в решениях по конкретным делам. Долгое время в использовании находится определение, сформулированное Пленумом Верховного Суда РФ еще в 1993 г.: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»². И хотя Постановление Пленума ВС РФ, содержащее это определение, утратило силу, само определение часто воспроизводится в разных судебных документах судов общей юрисдикции³.

Данное определение сохраняет  явные недостатки, о которых многократно  предупреждали исследователи. Скажем, не учтен такой важный источник правовых норм, как народ, который может их создавать в результате референдума или местного схода. Еще один принципиальный недостаток заключается в том, что понятие «правовые нормы» дается через правило поведения, тогда как в науке эта точка зрения давно подвергнута обоснованной критике. Ведь только часть правовых норм представляет собой правила поведения, т.е. описание необходимого или допустимого, запрещенного деяния. А наряду с этими нормами существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно поведение не регулируют. Однако именно они являются основой системы права. Справедливости ради отметим, что связывание нормативного акта и правила поведения выступает устойчивой тенденцией. Наличие некоторых недостатков не лишает данное определение явных достоинств. Одно из них в том, что суд изложил принципиальное мнение о различии дефиниций «правовой акт» и «юридический факт».

Теоретическая и функциональная проработка понятия нормативного правового акта была сделана в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». В нем Суд установил перечень существенных признаков, характеризующих нормативный правовой акт: «...издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений».

Таким образом, в понимании нормативного правового акта как документа, содержащего  нормы права, проявляется преемственность. При этом ВС РФ разделил правовые акты на два вида: первые - нормативность которых презумируется (закон) и вторые - нормативность которых исследуется в целях выяснения наличия (отсутствия) правовых норм, «определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений». Во втором случае вне зависимости от наименования суд должен произвести поиск норм права, причем не только в тексте основного документа, но и в его приложениях. По мнению ВС РФ, «в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения».

В приведенном определении подчеркивается правообразующий характер нормативного правового акта, который именно создает, изменяет или отменяет основу правоотношений.

Система арбитражных судов исходит  из следующего определения: «Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»⁴. Это определение заимствовано из упоминавшегося Постановления Государственной Думы. Представляется, что подобное расхождение во взглядах не способствует единообразию судебной практики.

В целом глубоких противоречий в  сравниваемых определениях нет, однако, некоторые все же существуют. Представляется, что понимание нормативного правового акта, сформулированное Верховным Судом РФ в 2007 г., более полное и глубокое. Оно в определенной степени отразило тот опыт, который был накоплен в практике рассмотрения судами дел по оспариванию нормативных правовых актов.

Наиболее частыми вопросами, которые  разрешал суд, были вопросы о том, что органы государственной власти принимают акты, которые фактически являются нормативными, но издают их в  формах, которые не могут быть нормативными. Типичное злоупотребление такого рода: издание нормативного по содержанию текста акта в форме письма органом, который не наделен правотворческими функциями. Так, Высший Арбитражный Суд РФ вынес Определение (от 30 августа 2007 г. № 10586/07) относительно Письма Минфина России от 2 марта 2007 г. № 03-11-02/62. Суд применил определение из Постановления Государственной Думы, использовал также Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). Со ссылкой на эти Правила ВАС РФ указал, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Нормативные правовые акты – это наиболее изученная в отечественном правоведении форма права. Исследованию подвергались природа нормативных правовых актов, их признаки и свойства, способствующие их выделению из системы форм права⁵. Важнейшее условие эффективного существования нормативных правовых актов заключается в их иерархичности, системности. Эти свойства изучались и в советском⁶, и в современном российском правоведении⁷.

Благодаря усилиям ученых разработана  теория рассматриваемого права, выявлена закономерность, согласно которой указы  стремятся регулировать отношения  и решать вопросы, не отнесенные к их компетенции, подменять не только постановления, но и законы⁸. Отдельные виды законов пока не становились предметом исследования; например, законы Российской Федерации - практически не разработанное явление. Кодексы хотя и являются важнейшим элементом законодательства, но чаще рассматриваются в связи с систематизацией, точнее, как ее результат. Подзаконные акты (а именно их система) изучены пока недостаточно: имеются лишь отдельные работы⁹. Это в известной степени объясняется изменчивостью подзаконных актов, их ускользающей природой, склонностью подменять наименования и содержание.

Определения нормативного правового  акта за последние 100 лет не претерпели принципиальных изменений. Типичным является следующее: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.

Основное свойство, через которое  описывается данная форма права, - нормативность. Подчеркиваются его  исключительная, практически неоспоримая  легитимность и защита со стороны  государства. Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права... Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности»¹⁰. Достаточно часто существенным признаком называют предмет правового регулирования нормативного правового акта, в качестве которого выступает определенный вид общественных отношений, и неоднократное применение¹¹.

Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством¹². Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему выступает «средством развития, изменения правовой системы»¹³.

По мнению научных сотрудников  Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, «нормативный правовой акт - это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права - общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение»¹⁴.

Вариант определения для целей  систематизации был предложен авторами Концепции системы классификации  правовых актов: «Нормативный правовой акт - это правовой акт, который содержит правовые нормы, общие установления, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Нормативный акт, являясь предписанием общего значения, распространяет свое действие не на одно конкретное отношение, а на тот или иной вид общественных отношений».

При некоторых различиях приведенные определения имеют общие черты. В частности, основополагающее свойство нормативных актов - их письменная, официальная форма - остается неизменным. Источником, творцом нормативных правовых актов признаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, народ путем референдума. Нормативная природа состоит в возможности их неоднократной реализации, всеобщности и общеобязательности.

Таким образом, можно сформулировать понятие нормативного правового  акта: это письменный официальный документ, принятый в определенной форме и по определенной процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов.

Короткие определения обречены быть неполными, фрагментарными. Более глубокое проникновение в природу и сущность нормативного правового акта требует изучения его признаков. За многие десятилетия усилий ученые выявили и исследовали огромное количество таких признаков. Рассмотрим лишь те, которые видятся актуальными и необходимыми применительно к современным условиям.

1. Нормативный правовой акт несет  волевое содержание. Относительно  того, чью волю призван воплощать  и реально воплощает данный  акт, постоянно ведутся споры.  Наиболее простым и распространенным  является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению ряда специалистов, которое можно назвать позитивистским, независимо от органа или организации, принявших акт, во всех случаях он выражает волю государства. Норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли ее органов. Именно этот признак представляется принципиальным для выделения нормативных правовых актов из числа иных форм права. Различие в том, что нормативные акты государство создает, а иные формы оно санкционирует.

2. Официальный  характер также выступает немаловажным  признаком нормативного правового  акта. Издаваемый органами государственной  власти или иными уполномоченными  органами акт несет на себе  отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду их связи с государством.

Тот факт, что  нормативный правовой акт предназначен для государственной организации  общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе  «государство - общество». Эту роль выполняет опубликование нормативного правового акта для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием. Именно в связи с официальным характером нормативных правовых актов устанавливаются повышенные требования к процедуре доведения их содержания до сведения других лиц.

Современная позиция  законодателя, основанная на Конституции  РФ, выглядит как требование неукоснительного опубликования этих документов. Несколько  гипертрофированный интерес к данной процедуре частично объясним тяжелым наследием советского государства в части огромного количества неопубликованных подзаконных актов.

Требование о безусловной необходимости  официального опубликования нормативных  актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, как обязательное условие применения этих актов впервые было установлено Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. № 12 (2-12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан».

Опубликование как завершающая стадия законодательного процесса имеет огромное значение. С ним связано действие нормативных правовых актов. Процедура этой деятельности нуждается в детальном правовом регулировании. Благодаря ее точному исполнению нормативный правовой акт получает государственный официальный характер.

3. Правовой акт входит в единую  систему, осуществляя правовое  регулирование в соответствии  с общими целями и задачами  общества и государства. Иерархическое  построение не столько выступает  признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Тем не менее этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.

Представление некоторых государственных  органов об иерархии нормативных правовых актов и способах приведения этой системы в единое состояние полностью не соответствует закону. А поскольку это мнение принадлежит самому законодательному органу, ситуация становится устрашающей. Приведем пример такого рода неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства.

Необходимая иерархичность имеет  место при наличии ясных законодательных  причин классификации нормативных  правовых актов по основаниям, включая  юридическую силу. Система законодательства содержит нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.

4. Всеобщий характер также выступает  важным признаком нормативного  правового акта. Он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. Именно нормативность считается важнейшим отличительным свойством нормативных правовых актов. Оно является основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуются социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда РФ, выражается в том, что этот акт касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение¹⁵.

Нормативность выражает всеобщность  содержания и действия акта, который  закрепляет порядок отношений, действующий  как угодно долго во времени.

5. Для характеристики нормативного  правового акта большое значение  имеет его документарная природа.  В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 г. подчеркивалось значение юридической техники, под которой понимались «средства и приемы документарного выражения нормативного акта... средства и приемы специально-юридического изложения их содержания»¹⁶.

Действительно, особая природа и  предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к  языку и стилю изложения. Однако данные вопросы недостаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют и вопросы юридической техники применительно к законам¹⁷.

Итак, нормативный правовой акт - это  письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).

6. Для проникновения в сущность  нормативного правового акта важны процедурные вопросы. Российское государство создало достаточно развитый механизм регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества».

Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций. Так, Верховный Суд РФ рассмотрел дело о признании незаконным и недействующим Положения Банка России¹⁸. В ходе разбирательства ВС РФ подверг анализу правотворческую процедуру Банка России в части подписания нормативных правовых актов. Судебный орган даже установил зависимость между правомочиями должностных лиц и актами, которыми их права могут устанавливаться (передаваться): «Полномочия Председателя Банка России по участию в нормотворчестве закреплены на уровне федерального закона, не предусматривающего право на передачу этих полномочий или их части другим должностным лицам Банка России. Актом, имеющим меньшую юридическую силу, такое право не может быть предоставлено»¹⁹. Процессуальные вопросы создания нормативных правовых актов достаточно интенсивно рассматриваются в практике Конституционного Суда РФ, им дано толкование практически всех статей Основного Закона, затрагивающих процедурные нормы. Так, Конституционный Суд РФ дал толкования ст. ст. 105 (ч. 4), 106, 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2), 107 Конституции РФ²⁰.

7. Правовой акт издается уполномоченными  субъектами в пределах их компетенции.  Их правомочие на издание актов устанавливается Конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент РФ создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. В частности, в общих чертах она закреплена в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. В данном признаке фактически объединены два, однако разъединить их затруднительно.

С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой - к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он правомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.