Общая характеристика государственного управления земельными ресурсами

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ…………………………………………….……3

1.1 Понятие и состав земельного фонда…………………………………..….3

1.2 Понятие и характеристика государственного управления земельными ресурсами…………………………………………………………………..……8

2 ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ………………………………………………………………….....14

2.1 Органы, осуществляющие государственное управление земельными ресурсами…………………………………………………………………….…..14

2.2 Основные функции государственного управления земельными ресурсами………………………………………………………………………...25

2.3 Государственный мониторинг земель………………………………….…..27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Необходимость управления в  области регулирования общественных отношений исторически появилось  одновременно с возникновением государства, которое наряду со многими другими  функциями призвано было выполнять  и функцию управления экономикой. Современное содержание управления общественным производством направлено на решение тех задач, которые  стоят перед обществом, вступившим в новый век. В области государственного управления земельными ресурсами перед  Российским государством стоят задачи организации цивилизованных рыночных отношений, что осложняется необходимостью преодоления устаревших стереотипов  государственного управления прошлой  советской эпохи.

Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют земельный  фонд страны. Хотя собственность и  иные права на земельные участки  осуществляются в разных формах, государство  несет ответственность за их состояние, использование и охрану. Государственным  органам принадлежит ведущая  роль в управлении земельным фондом: они организуют и осуществляют земельный  кадастр и учет, землеустройство, мониторинг земель, государственный  контроль за использованием и охраной земель, разрешают земельные споры.

Основой государственного управления земельными ресурсами является принцип  устойчивого развития, направленный на сбалансированное развитие экономики  и улучшения состояния окружающей среды, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам  Федерации, органам местного самоуправления.

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

1. Понятие и состав земельного фонда

Государственное управление земельным фондом, как часть государственного управления в целом отличается от других отраслей управления по объекту: его объектом является земля, организация  ее рационального использования  и охраны как объекта хозяйствования.

Согласно словарю Ожегова  под землей понимается:

1. почва, верхний слой  коры нашей планеты, поверхность.

2.территория с угодьями, находящиеся в чьем-нибудь владении, пользовании.

С юридической точки зрения, земля представляет собой ресурс, используемый для производства сельскохозяйственной продукции, для строительства домов, городов, железных дорог; один из основных компонентов производства.

Наиболее полное определение  содержится в ст.1 ЗК РФ: представлений  о земле как о природном  объекте, охраняемом в качестве важнейшей  составной части природы, природном  ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве  и лесном хозяйстве и основы осуществления  хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и  одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Областью действия государственного управления является земля в широком  смысле слова рационального использования  и охраны как объекта хозяйствования.

Все земли, находящиеся в  пределах Российской федерации, составляют единый земельный фонд России. Признание  единства земельного фонда предопределяет собой наличие общего правового режима всех земель фонда независимо от форм собственности на землю и ее целевого назначения.

Хотя отдельные части  земельного фонда в каждый конкретный момент могут быть объектами собственности  и пользования различных субъектов, в целом он является единым природным  объектом. И как таковой он обладает различными природными качествами и  свойствами, представляющими народнохозяйственный интерес (почвенным плодородием, покрытостью лесом и водой, содержанием полезных ископаемых и т. п.), которые в связи с этим целесообразно использовать определенным образом, т. е. в народнохозяйственных целях

С этой точки зрения важное правовое значение имеет классификация  земель по категориям в зависимости  от их целевого назначения, позволяющая  обеспечить дифференцированный подход к правовому регулированию земельных  отношений в рамках общего правового режима всех земель.

Как отмечал С.А. Боголюбов  классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения позволяет государству, во-первых находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных  оснований перевода их из одной категорий  в другую, а во-вторых осуществлять контроль за режимом земель в зависимости от их целевого назначения [21].

Единый земельный фонд подразделяется на 7 целевых категорий (см. таблицу 1) [24], закрепленных в земельном законодательстве (ст. 7. ЗК РФ), а именно:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли  для обеспечения космической  деятельности, земли обороны, безопасности  и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Таблица 1 Состав земель.

По экономическому значению и площади земель особое место  среди всех категорий занимают земли  сельскохозяйственного назначения, к которым относят земли, предоставленные  для нужд сельского хозяйства  и предназначенные для этих целей. Основную часть земель сельскохозяйственного  назначения составляют земли, занятые  сельскохозяйственными угодьями (пашни, сенокос, выгон, сад, огород и др.), используемые в качестве главного средства сельскохозяйственного  производства.

Второй категорией земель в земельном фонде являются земли  населенных пунктов, находящиеся в  пределах городской, поселковой черты  и черты сельских населенных пунктов, а также земли, переданные в ведение  населенных пунктов за пределами  их черты. Земли этой категории используются прежде всего как фундамент, пространственный (операционный) базис для строительства, а также удовлетворения культурно-бытовых и иных нужд населения.

Важное значение в земельном  фонде составляют земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и иного назначения, предоставленных  в установленном порядке предприятиям, учреждениям, организациям для их специальных  целей. Состав земель этой категории очень подвижен, что связано с развитием и появлением новых видов деятельности, в связи с чем перечень земель данной категории является открытым.

Земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и  историко-культурного назначения - это земельные участки, имеющие статус особо охраняемых территорий, в силу их специфической роли и особого значения в жизни общества. Они служат удовлетворению духовных, биологических, эстетических и иных потребностей граждан. Землям, составляющим эту категорию, присущи особая правовая охрана, исключение их из хозяйственного использования.

Самой большой категорией земельного фонда по площади являются земли лесного фонда, состоящие  из земель, покрытых лесом и не покрытых лесом, но предназначенных для нужд лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное  сырье для промышленности, является энергетическим источником, местом отдыха граждан, играет роль «легких» для населенных пунктов и т.п. и нуждается в  связи с этим в установлении особого  правового режима его использования. Особенностью правового режима этих земель является то, что он полностью  подчиняется правовому режиму лесов, произрастающих на этих землях.

Следующая категория земель - земли водного фонда, к которым относятся земли, занятые водными объектами: водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другим и водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение - удовлетворение питьевых, бытовых. оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей. Поскольку основным назначением этих земель является обеспечение использования и охраны вод, их правовой режим в значительной мере предопределяется правовым режимом вод.

Последней, седьмой, категорией земель в составе земельного фонда  являются земли запаса. К ним относятся  все земли, не предоставленные в  собственности пользование, аренду, а также земли, право собственности, пользования, аренды которыми прекращено в соответствии с законодательством. Они служат резервом для представления земель.

Хотелось бы отметить, что  в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей  в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных  категорий выполняющие природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции (ст.7 ЗК РФ ).

Структура земельного фонда  не является неизменной и постоянной. Под влиянием разнообразных экономических, экологических и других факторов происходят изменения как в составе земельного фонда так и внутри категорий земель. В земельном фонде появляются новые категории, которых ранее не было. Так категория земель водного фонда появилась в связи с расширением комплексного использования вод и возрастанием масштабов эксплуатации водопокрытых земель и земель, прилегающих к водным объемам. С обострением экологической ситуации в России и необходимостью обеспечить правильное сочетание хозяйственной деятельности с охраной природы была выделена категория земель особо охраняемых территорий.

Изменения в категориях земель происходят при переходе земель из одной категории в другую, имеющих  место в результате изъятия и  предоставления земель, происходящих под влиянием процессов приватизации земель, разгосударствления земельной  собственности, развития предпринимательской  деятельности, при изменении целевого назначения земельных участков в  целях восстановления деградированных  и загрязненных земель, прекращении  добычи полезных ископаемых. Отнесение  земель к категориям, порядок перевода их из одной категории в другую устанавливается ЗК РФ (ст.8) и федеральными законами (ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. От 10.05.2007) «О переводе земель или земельных  участков из одной категории в  другую»).

2. Понятие и характеристика государственного управления земельными ресурсами

Управление как способ организации систем есть стремление упорядочить что-либо. Управление также рассматривается как вид деятельности (функция), воздействующая на элементы системы для поддержания или достижения ее (системой) такого качественного состояния, которое определяется целями управления.

Управление земельным  фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных  органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального  использования и охраны единого земельного фонда страны.

Практически управление земельным  фондом проявляется в виде регулирования  земельных отношений посредством  правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной  земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением о том, что эти понятия («государственное регулирование земельных отношений» и «государственное управление земельным фондом») не следует отождествлять, когда речь идет о пределах в объемах этой деятельности. Государственное регулирование земельных отношений может выходить за пределы, рамок деятельности государственных органов по обеспечению рационального использовании и охраны земель в той мере, в какой регулирование отношений включает в себя не только правоприменительный, но а правотворческий процесс, т.е. установление необходимого с точки зрения государства поведения всех субъектов, сопричастных к нормальному функционированию земельных отношений для достижения цели лучшего использования земель. Следует также иметь ввиду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь выявление правонарушений и применение к виновным лицам установленных законом мер наказания. В процессе управления государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехнические содействия, обеспечение земельно-кадастровой информацией и т.п.).

В зависимости от классификационных  признаков различают несколько  видов управления. По направлениям деятельности оно включает социально-экономическое, политическое, экологическое управление. Последнее, в свою очередь, включает управление в области охраны и  использования окружающей среды  и отдельных ее компонентов, основными  из которых является земля. Выступает  в виде государственного, муниципального, общественного управления, управления в хозяйствующих субъектах (производственное управление). В то же время государственное и муниципальное управление достаточно близки по своей природе поскольку, во-первых, и то и другое по праву можно объединить понятием публичного управления (властного, действующего в интересах большинства населения, проживающего на определенной территории) и, во-вторых, органам местного самоуправления передан ряд функций государственного управления, что само по себе не позволяет противопоставлять эти два вида управления

Участие органов местного самоуправления в общей системе  управления земельным фондом не меняет его государственного характера, т.к. деятельность этих органов осуществляется в пределах, установленных государством при сохранении общих целей и  задач этого мероприятия.

По характеру управления и объему его функций различают  общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельным  фондом. Общее государственное управление имеет территориальный характер, т. е. охватывает определенные территории (чаще всего- территории в пределах границ образований) без каких-либо изъятий или перерывов. Например: в пределах границ: Российской Федерации в целом, области, края, сельского населенного пункта, в пределах административных границ района и т. д. Осуществляется государственными органами общей и специальной компетенции.

Отраслевое (межотраслевое) управление имеет отраслевой характер, т. е, распространяется на земли только отдельных отраслей или групп  отраслей народного хозяйства (земли  сельскохозяйственного назначения, земли промышленности транспорта и  т. д.). Осуществляется министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены  земли, и не зависит от, территориального размещения земель. Действующее под  контролем органов общего государственного управления, Отраслевое (межотраслевое) управление землями является по сравнению  с первым более узким по объему и ставит целью обеспечить выполнение задач, стоящих перед соответствующей  отраслью народного хозяйства.

Таким образом, общее и  отраслевое (межотраслевое) управление взаимосвязаны как общностью  задач (обеспечение рационального  использования и охраны земель), содержанием функций управления (распорядительные, контрольные, правоохранительные и др. функции), так и методом  регулирования отношений (как правило, он имеет императивный, властный характер). В то же время они отличаются по объему правомочий соответствующих органов управления и их соподчиненностью и по охвату управляемых территорий.

В обеспечении рационального  использования и охраны земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет также  внутрихозяйственное управление им, т. е. управление, осуществляемое конкретными  субъектами права на землю: собственниками земельных участков и землепользователями. В соответствии с действующим  земельным законодательством рациональное использование земли и ее охрана входят в перечень их обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе хозяйственной  деятельности. Законодательство предусматривает  и меры правовой ответственности  субъектов права на землю за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей (например, изъятие земельных участков). В связи с этим внутрихозяйственное  управление земельным фондом следует  рассматривать как неотъемлемое звено общей цепи государственного управления земельным фондом.

Говоря о государственном  управлении земельным фондом в современных  условиях, нельзя не обратить внимание на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам:

а) управление, когда государство  выступает в роли собственника земли  как недвижимого имущества;

б) управление, когда государство  выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладает территориальным  верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

В первом случае - это хозяйственное  государственное управление, суть которого заключается в принятии решений  по поводу сделок с землей (приватизация, сдача в аренду и др.). Земля  здесь выступает, прежде всего, как  объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через  соответствующие государственные  органы, оставаясь одновременно и  объектом государственного управления.

Во втором случае земля  выступает в качестве пространственного  фактора для осуществления властных функций государства, т.е. территории, на которую распространяется государственная власть.

Не следует, однако чрезмерно  разграничивать эти две стороны  государственного управления земельным  фондом. Они всегда являются составными частями одного и того же управленческого  процесса, в котором та и другая сторона могут выступать одновременно или порознь, взаимно заменяться, усиливаться или ослабляться  в зависимости от характера земельных отношений.

Как отмечалось раннее, государственное  управление земельными ресурсами основывается на праве территориального верховенства государства как суверена, но и  необходимости обеспечивать баланс общегосударственных и частных интересов.

Формы и методы этой деятельности чрезвычайно разнообразны и содержатся в правовых нормах, которые в совокупности образуют важный инструмент земельного права. В настоящее время центр  тяжести перемещается от командно-административного  управления землей к заново разработанной  системе экономического регулирования  земельных отношений в России, когда субъектами этих отношений  выступают миллионы собственников  земли - граждан и юридических лиц.

Государственное управление предполагает предоставление свободы  хозяйствования на своей земле субъектам  земельных правоотношений, недопустимость вмешательства в их хозяйственную деятельность.

Так, незаконное вмешательство  в деятельность сельскохозяйственного  предприятия влечет за собой отмену незаконных решений виновных государственных  органов и должностных лиц  с взысканием с них убытков, причиненных  этим незаконным вмешательством (ст. 61 и 62 ЗК РФ).

2 ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

2.1 Органы, осуществляющие государственное управление земельными ресурсами

Общее государственное управление земельным фондом осуществляют представительные и исполнительные органы власти, наделенные соответствующими властными полномочиями по организации и обеспечению  рационального использования и охраны земель.

Представительные органы государственной Власти: Президент  РФ, Совет Федерации и Государственная  Дума РФ, а также соответствующие органы субъектов РФ.

Органы исполнительной власти, как субъекты управления земельным  фондом, подразделяются на 2 вида: органы общей и специальной компетенции,

К органам общей компетенции  относятся: Правительство РФ и соответствующие  органы государственной власти субъектов  РФ, а также органы местного самоуправления городские, районные, поселковые и сельские администрации.

Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции по управлению земельным  фондом на всей территории данного  административно территориального образования независимо от того, в  чьей собственности, пользовании или  ведомственном управлении находится  земля.

Высшим органом управления общей компетенции выступает  Правительство РФ, компетенция которого, наряду с Конституцией РФ, установлена  Федеральным конституционным законом  от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве  Российской Федерации», законодательными актами, регулирующими земельные  отношения. Правительство, в частности, принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования. Оно распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о них; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Надо отметить, что наряду с правотворческой компетенцией Правительство выполняет и отдельные управленческие функции, в том числе правоприменительные. Так, согласно Федеральному закону от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Правительство рассматривает ходатайства о переводе соответствующих земель или земельных участков в другую категорию (ст. З); до разграничения государственной собственности на землю принимает решение о переводе земель, находящихся в государственной собственности из одной категории в другую. Согласно Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» утверждает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности.

Согласно ст. 72 Конституции  РФ вопросы владения, пользования  и распоряжения землей и другими  природными ресурсами относятся  к совместному ведению РФ и ее субъектами.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и  его высшего должностного лица определяется рядом нормативно-правовых актов  и, в первую очередь, ст. 21 Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законодательными актами субъектов РФ, определяющими  правовой статус и полномочия указанных  органов, а также актами, составляющими земельное законодательство, включая законодательство субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 10 ЗК РФ субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.

К компетенции исполнительных органов общей компетенции субъектов  Российской Федерации по регулированию  земельных отношений следует отнести:

разработку и принятие нормативно-правовых актов в области  регулирования земельных отношений  в соответствии с федеральным законодательством;

установление границ и  правового режима особо охраняемых территорий в границах субъектов РФ;

отмену противоречащих земельному законодательству административных актов  органов местного самоуправления

установление предельных норм предоставления земельных участков;

установление (утверждение) и изменение административных границ районов на территории субъекта РФ;

установление (утверждение) и изменение городской и поселковой черты, а также генеральных планов городов и поселков окружного, областного, краевого и республиканского подчинения; я определение размеров и порядка  взимания платы за землю и установление региональной нормативной цены земли;

определение порядка изменения  целевого назначения земель и перевода их из одной категории в другую;

утверждение региональных программ и схем рационального использования  и охраны земель;

установление льгот по налогам за землю;

выкуп земель для государственных нужд;

организация проведения работ  по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу и контролю за использованием и охраной земель.

Значительный объем компетенции  возложен и на органы местного самоуправления, которые в соответствии с ч.2 ст. 11 ЗК РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в  их собственности. Земельная управленческая компетенция этих органов закреплена также в Федеральном законе от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» Наряду с органами общей  компетенции управление в области  охраны и использования земель осуществляется уполномоченными на то органами исполнительной власти и местного самоуправления.