Общая характеристика государственной службы в странах Европейского Союза

Общая характеристика государственной  службы в странах Европейского Союза

В последние десятилетия  многие страны Европейского Союза встали на путь административно-государственных  реформ, которые направлены на дальнейшее совершенствование государственного аппарата в соответствии с требованиями времени. Россия и страны ЕС являются ближайшими соседями, имеющими общие  основополагающие ценности и цели, поэтому для отечественных политиков  и ученых особый интерес представляют исследования в сфере европейской  политики и государственного управления.

Сегодня Европейский Союз в обновленном виде – с единой валютой, коллективными вооруженными силами, конституционным договором  и в расширенном составе –  имеет гораздо больше оснований  претендовать на роль второго мирового лидера, чем 5-10 лет назад. На Европейский  Союз приходится около 50 % российской внешней  торговли, более 52 % прямых иностранных  инвестиций в Россию идут из ЕС. Именно поэтому будущее государств ЕС, новые  тенденции в административно-государственном  управлении европейских стран волнуют  не только самих европейцев, но и  российских политологов, которые с  интересом следят за тем, как европейцы  совершенствуют административно-государственный  ландшафт своих государств.

Реформирование административно-государственного управления, начавшееся в европейских  странах в 80-90-е годы ХХ века и  продолжающееся сегодня, имеет как  некоторые общие тенденции, так  и определенные различия. Глубокое осознание общего и особенного в  процессах административно-государственных  реформ в европейских странах  весьма полезно для российских политологов, имеющих возможность сопоставлять европейский опыт с развитием  российской административной реформы. Это даёт возможность учесть чужие ошибки и принять во внимание достижения других, чтобы избежать промахов при планировании дальнейших этапов реформ в собственной стране. Нельзя не согласиться с известным европейским специалистом У. Барчем: несмотря на то, что сегодня перед европейскими странами и Россией стоят сходные требования в сфере управления, «в то же время необходимо учитывать, что ответы на вызовы времени не могут быть одинаковыми».

Таким образом, исследование основных направлений административно-государственных  реформ в странах ЕС представляется актуальной научной, политической и  практической задачей

Цель курсовой работы состоит  в выявлении важнейших общих  направлений и особенностей государственной  службы в странах ЕС на примере Великобритании, Франции, Германии, Испании, Италии.

Поставленная цель определила основные задачи работы:

- выявить базисные теоретико-методологические подходы к государственной службе в странах ЕС, а также общие принципы и направления государственной службы;

- представить модели государственной службы в Великобритании, Франции, Германии, Испании, Италии, показать её особенности и специфику в каждой стране;

- осуществить сравнительный анализ государственной службы в Великобритании, Франции, Германии, Испании, Италии, выявить их позитивные и негативные последствия, а также наиболее значимые проблемные зоны;

1.Понятие государственной  службы

В специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое определение государственной службы. Так, Ю.Н. Старилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба – это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета … и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий».

По мнению А.П. Алехина, «государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих  обязанностей (работы) в государственных  организациях: в органах государственной  власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это выполнение служащими своих  обязанностей в государственных  органах».

Б.М. Лазарев определяет государственную  службу как «служение государству, т.е. выполнение по его поручению  и за плату от него деятельности по реализации задач и функций  государства в государственных  органах». С точки зрения А.В. Оболонского, государственная служба – это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд».

Наиболее четкое определение  понятия «государственная служба»  дает, на мой взгляд, Г.В. Атаманчук (Заведующий кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор): «Государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». Он считает, что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства и общества, власти и гражданина (государство – система государственных органов – государственный орган – государственная должность – государственный служащий – гражданин – общество), государственная служба включает прежде всего такие элементы, как государственная должность – государственный служащий – гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства.

Среди других распространенных в литературе подходов к определению  сущности государственной службы можно  выделить следующие:

-    это публичный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с конституцией и законами; порядок осуществления государственной власти на основе и в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества;

-     неотделимый элемент современного демократического государства, одна из «несущих конструкций» государственного управления;

-   публично-правовое отношение между гражданином и государством и процесс реализации законов и политики государства, административный процесс;

-    единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;

-    система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

-  особый вид управленческой деятельности – государственная административная (аппаратная) деятельность;

-    государственная организация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельных подсистем.

Таким образом, во множестве  определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы связано  с практическим осуществлением целей  и функций государства, с государственным  управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно  в государственных органах, хотя служебное законодательство некоторых  стран относит к государственным  служащим и работников государственных  учреждений и предприятий.

2. Государственная служба в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии

Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов . Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.

Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.

В соответствии с принципом  отделения государственного управления от политики, положенным в основу государственной  службы Великобритании, все государственные  должностные лица подразделены на две  основные категории: политиков, заменяемых в случае ухода правительства  в отставку, и администраторов-профессионалов, нанимаемых на постоянную работу независимой  от других административных органов  Комиссией гражданской службы.

К числу государственных  служащих-политиков относятся в  первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.

Гражданскими служащими  не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием – «служащие общественного (публичного) сектора». Непосредственно на гражданской службе занято 10% служащих общественного сектора.

Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.

Исторически гражданская  служба считается прерогативой короны (королевской власти) и поэтому  регулируется в основном не законами, а приказами короны в Совете, а  также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции.

В настоящее время управление гражданской службой осуществляет премьер-министр.

По характеру своей  работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.

В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий.

Первая, «общая», категория  включает группы:

административную (старшие  исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников  служб информации и др.

Вторая категория - научные  работники.

Третья - технические специалисты (инженеры, архитекторы и т.д.).

Имеется также категория  юристов.

В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные.

Система набора гражданских  служащих предполагает проведение письменных экзаменов и обязательного собеседования по программам ведущих британских университетов. При наборе на высшие должности предпочтение отдается устным собеседованиям. Назначения высших должностных лиц проводятся министром гражданской службы, т.е. премьер-министром. Назначения на другие должности - руководителями соответствующих министерств, осуществляющими набор самостоятельно, но под контролем комиссии гражданской службы.

Гражданские служащие имеют ряд существенных льгот, гарантируемых государством. Прежде всего, гарантируется пожизненная занятость служащего, преждевременные увольнения возможны только в случае грубейших нарушений трудовой дисциплины. Кроме этого, служащие освобождены от оплаты взносов в пенсионный фонд, а право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.

В правах гражданских служащих существуют, однако, и некоторые ограничения. Высшим должностным лицам запрещено заниматься политикой на общенациональном уровне. Для участия в местной политической деятельности всем служащим необходимо разрешение руководства соответствующего ведомства, выдаваемое не во всех случаях и при обязательном условии лояльности к учреждениям, которые они представляют. Ограничения касаются участия в финансовых операциях и тех сделках с акциями и земельными участками, которые могут привести к столкновению частных и служебных интересов. Специальное разрешение на политическую деятельность требуется и после выхода в отставку.

С конца 40-х годов снят запрет на профсоюзную деятельность гражданских служащих, а в последние  годы профсоюзы получили право и  на проведение забастовок.

С начала 80-х в результате реформ, проведенных правительствами Тэтчер-Мэйджора, гражданская служба Великобритании претерпела ряд существенных изменений.

Последовательно осуществлялось сокращение числа государственных служащих. К моменту прихода к власти М.Тэтчер (1979 г.) в Великобритании было 732 000 гражданских служащих, когда она ушла в отставку (1990 г.) - 565 000, а в 1995 г. - уже 554 000. Это число и дальше уменьшается.

Система мероприятий по реформированию государственной службы была предложена в программе под названием: «Улучшение управления в правительстве: Следующие  шаги», опубликованной в феврале 1988 г; В ней говорилось, что главная  цель изменений должна заключаться  в том, чтобы установить совершенно новый способ управления. Центральная  ветвь гражданской службы должна состоять из относительно небольшой  группы менеджеров, занимающейся обслуживанием министров и управлением министерствами, которые становятся «спонсорами» разработанных правительством программ и вновь создаваемых служб. Подотчетными этим министерствам станут агентства, имеющие свой собственный персонал, который может обладать или не обладать статусом государственных служащих. Они будут заниматься предоставлением соответствующих услуг с четко обозначенной ответственностью между министром и постоянным секретарем министерства (заместителем министра), с одной стороны, и председателем или главным управляющим агентства, с другой. Как министерства, так и их агентства должны иметь упрощенную и более открытую структуру. Новые агентства были в основном включены в аппарат государственной службы, на министров возлагалась ответственность за их работу. Кроме того, они находятся в компетенции комитетов парламента, национального ревизионного ведомства и члена парламента, ответственного за администрацию (омбудсман).

К июню 1993 г. 339 000 чиновников (более 60% их общего числа) уже работали в агентствах или службах, приравненных к ним. Самое большое из 84 агентств (социального обеспечения) насчитывало более 60 000 служащих, в некоторых маленьких агентствах работало менее 100 служащих. При таком большом различии в размерах (и функциях) для агентств не существует одних и тех же правил. После 1993 г. еще двадцать служб (более 28 000 чиновников) были выставлены на конкурс для получения статуса агентства, самое большое - судебной службы с 10 000 чиновников - приобрело этот статус в апреле 1995 г.

Важные нововведения имели  место при назначении главных  управляющих агентств. Они назначались  по контракту на три или пять лет, большинство - в результате открытого  конкурса, и не имели в прошлом  отношения к государственной  службе.

В 1991 г. была принята Гражданская хартия, в которой правительство пообещало улучшить работу общественных служб и ориентацию их на потребителя. После этого были созданы графики достижения более высоких результатов, особенно в таких областях, как здравоохранение и образование.

Последним шагом в разработке аппарата централизованного менеджмента  стало создание в мае 1993 г. ведомства  общественных служб и науки. Оно  возглавляется министром правительства, и в нем работает более 1200 чиновников. В ведомство входит ряд отделов, включая управление по эффективности, управление Гражданской хартией, а также три агентства и колледж государственной службы.

Внедрение в государственную  службу посредством создания агентств, которые должны проходить «тестирование рынком», элементов приватизации и коммерциализации, вызывает в Великобритании споры и критику со стороны оппозиционных партий. Вместе с тем на практике механизм парламентского контроля над агентствами, как считается, достаточно эффективен.

Служащие местных советов  рекрутируются главным образом  из представителей различных профессий, которые набираются на контрактной основе и в большинстве случаев работают в течение всей трудовой жизни. Профессионалы занимают в основном наиболее ответственные должности.

Работа всего штата  «служащих» должна подвергаться ежегодной оценке со стороны руководства. Одним из важных ее итогов является определение необходимости обучения в каждом отдельном случае в зависимости от требований служебного положения.

Что касается обучения гражданских  служащих и всех служащих общественного  сектора, в Великобритании делается фактический упор на повышение квалификации работающих. В каждом министерстве имеется соответствующий отдел, специальные сотрудники и менеджеры  по подготовке и навыкам; функционируют  курсы, работающие по программам, подготовленным для данного ведомства. Учиться  можно очно или заочно. Некоторые  категории сотрудников (прежде всего  молодых) получают определенные льготы для посещения курсов в форме  предоставления свободных дней и  т.д.

В местных советах необходимость обучения персонала определяется с помощью центральной учебной консультативной группы, состоящей из представителей всех уровней и сфер власти. Местные органы власти полностью покрывают расходы по обучению, признанному необходимым.

В целом деятельность института государственной службы Великобритании отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответственности в государственном аппарате.

3. Государственная служба во Франции

Если следовать французским  источникам, то государственную службу следует определить как совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. Таким образом, понятие  «государственные служащие» объединяет всех тех, кто служит в центральных  и местных органах власти . Подобно тому, как это имеет место в других странах (и, соответственно, в других языках), государственная служба называется официально «общественной службой».

Государственные служащие в широком смысле слова определяются как лица, работающие в государственных учреждениях различного профиля и уровня. Общая численность государственных служащих составляет около 4 млн. человек; из них 2/3 состоят на службе государства, 1/3 - на службе местных коллективов. Примерно половина государственных служащих работает в учреждениях образования и здравоохранения. Около 50% из них - женщины. Они преобладают в системе социальной защиты и образования; в местных административных учреждениях их больше, чем мужчин, и значительно меньше в местных технических службах. Большинство женщин работает на подчиненных должностях; их больше, чем мужчин, в низших категориях государственных служащих.

Правовое положение государственных  служащих (кроме военнослужащих, работников судов и парламента, для которых действуют особые правила) регламентировано так называемым Общим уставом (статутом) служащих государства и местных коллективов. Он состоит из 4 законов, принятых в 1983-1986 гг.: о правах и обязанностях государственных служащих; о центральной государственной службе; о местной государственной службе; о больничной государственной службе. Впоследствии устав дополнялся и уточнялся в ряде новых законов. Существуют еще и особые уставы (статуты), касающиеся отдельных ведомств и категорий государственных служащих: полиции, пожарной охраны, работников системы воздушных перевозок и др.

Систему центральной государственной службы формально возглавляет премьер-министр, подписывающий все распоряжения, регламентирующие работу служащих. Обычно он передает свои полномочия члену правительства (министру или государственному секретарю по вопросам государственной службы). В настоящее время во Франции существует специальное Министерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации, в состав которого входит Генеральная дирекция администрации и государственной службы. Ее задачи таковы: контролировать соблюдение Общего устава (статута) государственной службы, собирать статистические данные, управлять соответствующим имуществом, руководить работой по реорганизации административных учреждений. Полномочия Генеральной дирекции распространяются на всех государственных служащих. Она участвует и в руководстве учебными заведениями по подготовке и переподготовке кадров для государственной службы.

Премьер-министр председательствует в Высшем совете центральной государственной службы. Совет состоит из 19 представителей администрации государственных учреждений и 19 представителей персонала, делегированных профсоюзами. Члены совета и их заместители назначаются декретом Совета Министров на 3 года. Совет принимает участие в решении общих вопросов, касающихся государственной службы, в разработке рекомендаций, предварительном рассмотрении законопроектов.

В системе центральной  государственной службы существует также ряд консультативных органов:

1) Паритетные административные комиссии для каждого корпуса (штата) служащих, состоящие из равного числа представителей администрации и персонала; они занимаются вопросами продвижения по службе и дисциплины.

2) Паритетные технические комитеты, занимающиеся организационными и уставными вопросами государственной службы.

3) Комитеты гигиены и безопасности, создаваемые в каждом учреждении (большинство мест в них принадлежит представителям персонала).

В организации государственной  службы Франции сочетаются система  найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

1) Служащие, не являющиеся  чиновниками, работающие в госу-дарственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.

2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк.

Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) государственных служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около 1000 таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.

Внутри корпуса чиновники  распределяются по четырем категориям (классам): А, В, С, D. Категория А объединяет чиновников, исполняющих функции по разработке концепций и руководству; они должны иметь высшее образование. На чиновников, принадлежащих к категории В, возлагаются задачи выполнения управленческих концепций, для них обязательно среднее образование. Чиновники категорий С и D осуществляют чисто технические и вспомогательные функции (категория D будет постепенно упраздняться).

Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения в должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и при переходе в другой корпус.

Согласно конституции, все  французские граждане независимо от пола, расы, религиозных и политических убеждений имеют право поступать  на государственную службу. Этот принцип  равенства неуклонно подтверждался  судебными решениями в ряде конкретных случаев. Исключения могут иметь  место лишь в случаях, когда, например, некоторые функции требуют труда  только мужчин или женщин, или когда  данное лицо лишено гражданских прав, не выполнило своих обязанностей перед государством, проистекающих из за-конов о прохождении военной службы, или по состоянию здоровья не может исполнять должностные обязанности. Для некоторых должностей существуют также возрастные ограничения и особые требования к образовательному уровню. Иностранные граждане принимаются только на внештатные должности.

При приеме на государственную  службу практикуется набор по конкурсу, организуемый в одном из двух возможных  вариантов:

а) сдача экзаменов и  прохождение тестов;

б) сопоставление послужных  списков кандидатов на должность.

При создании нового корпуса, назначении на высшие должности (префекты, послы и др.) и на некоторые низшие должности конкурс не проводится. Существует различие между «внешним конкурсом» (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и «внутренним» - для лиц, уже находящихся на государственной службе, но претендующих на другую должность. (Особый случай представляют собой конкурсные экзамены в Национальную школу администрации, региональные институты администрации и ряд специализированных административных школ.) При проведении конкурсных экзаменов обеспечивается своевременное и полное информирование о должностях, выносимых на конкурс, количестве экзаменов, составе жюри, списках кандидатов, допущенных к прохождению конкурса (списки утверждаются министром или лицом, отвечающим за набор в данный корпус государственных служащих). Решение жюри окончательно и может быть отменено только судом в случае, если будет доказано проявление пристрастности. Лица, прошедшие конкурс, как правило, работают в течение года стажерами. Назначение на должность производят премьер-министр, министры, префекты, руководители местных служб министерства.

Каждый чиновник получает жалование в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1:5. Кроме жалования, выплачиваются надбавки (например, на жилье, на членов семьи и др.). Чиновник имеет право на ежегодный 5-недельный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин - на отпуска по родам и уходу за ребенком. Карьера чиновника завершается автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст составляет 60 лет, но работать разрешается до 65). Чиновник может оставить государственную службу и по собственному желанию, подав в отставку. Государство имеет право в качестве дисциплинарного взыскания уволить чиновника, а если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии.