Общая характеристика государственных нужд и государственного заказа

     ГЛАВА 1. Общая характеристика государственных нужд и государственного заказа.

1. Понятие «государственные нужды» и «государственный заказ»

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов  Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности  Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления  функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых  для осуществления функций и  полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том  числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды  субъектов Российской Федерации). Под  нуждами федеральных бюджетных  учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации  понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового  обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих  бюджетных учреждений. 

  Государственными заказчиками, муниципальными  заказчиками выступают соответственно  государственные органы (в том  числе органы государственной  власти), органы управления государственными  внебюджетными фондами, органы  местного самоуправления, казенные  учреждения и иные получатели  средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. 

  В соответствии со статьей  6 Бюджетного кодекса Российской  Федерации получатель бюджетных  средств (получатель средств соответствующего  бюджета) - орган государственной  власти (государственный орган), орган  управления государственным внебюджетным  фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации,  находящееся в ведении главного  распорядителя (распорядителя) бюджетных  средств казенное учреждение, имеющие  право на принятие и (или)  исполнение бюджетных обязательств  от имени публично-правового образования  за счет средств соответствующего  бюджета, если иное не установлено  Бюджетным Кодексом Российской  Федерации. 

  Таким образом, если казенное  предприятие является получателем  бюджетных средств, то оно выступает  государственным заказчиком и  руководствуется положениями Закона  о размещении заказов.¹

 Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов  Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности  Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Под государственными нуждами субъектов  Российской Федерации понимаются потребности  субъектов Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления  функций и полномочий субъектов  Российской Федерации, государственных  заказчиков, в том числе для  реализации региональных целевых программ. Таким образом, понятие "государственные  нужды" объединяет понятия "федеральные  нужды" и "нужды субъектов РФ". 

Действующее законодательство (статья 525 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее  – ГК РФ) определяет государственные  нужды как потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств  бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Понятие государственные  нужды формально несколько шире, чем понятие государственный  заказ, поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова  государственный заказ является должным образом обобщенным и  оформленным выражением государственных  нужд. На практике эти понятия без  ущерба содержанию используются равнозначно.

     Государственный заказ – это комплексная система, состоящая из ряда тесно взаимосвязанных  элементов.² Понятие «государственный заказ» следует рассматривать в двух аспектах: в узком смысле слова и в широком.

     В узком смысле слова, «государственный заказ» означает определение государственными заказчиками конкретного поставщика на поставку товаров для государственных  нужд и подписание с ними контрактов.³

     Государственные нужды - одна из наиболее важных характеристик  государственного заказа, один из ключевых его признаков. Государственные  нужды составляют сущность государственного заказа. Госзаказ - это и есть конкретизированные потребности (нужды) государства, сформированные в установленном порядке и  зафиксированные в правовом акте.

     Категория «государственные нужды» шире категории  «государственный заказ» и, можно сказать, полностью в себя ее включает. Не все государственные нужды находят  свое отражение в государственном  заказе. Более того, даже не все удовлетворяемые  государственные нужды фиксируются  в государственном заказе, поскольку  наряду с госзаказом возможны и иные формы удовлетворения государственных  нужд (например, национализация). В то же время государственный заказ  всегда направлен на удовлетворение государственных нужд.⁴

     По  мнению специалистов, категория «государственные нужды» является не только экономической, но и юридической, поскольку ее содержание раскрывается в действующем законодательстве. «Государственные нужды, - пишет Л.В. Андреева, - это правовое понятие, имеющее  самостоятельное значение».⁵

     В настоящее время определение  государственных нужд содержится в  Законе о размещении заказов. В соответствии с ч.1 ст.3 Закона о размещении заказов  под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов  Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности  Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления  функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для  исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе  для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует  Российская Федерация, либо потребности  субъектов Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления  функций и полномочий субъектов  Российской Федерации, государственных  заказчиков, в том числе для  реализации региональных целевых программ.⁶

     В широком смысле понятие «государственный заказ» означает отношения между  государственной властью и бизнесом, между всем обществом и государственными органами по поводу обеспечения жизнедеятельности  всех ее членов. Государственный заказ  является составной частью проводимой экономической политики государства.⁷

     Для рынка государственных закупок  характерными признаками являются высокая  стабильность, а также гарантированность  сбыта продукции. Вместе с тем  имеются и негативные моменты, в  частности давление на производителя. Чрезмерное расширение государственного рынка опасно для конкуренции.⁸ Поэтому для регулирования отношений по поставкам товаров необходимы четкие правила, исключающие возможность коррупционных проявлений и обеспечивающие возможность поддержания конкуренции между поставщиками товаров.

     Как пишет А.А. Бекташев, в настоящее  время основной акцент в действующем  законодательстве делается на размещение государственного и муниципального заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд и контроле за размещением заказов, при этом остальные этапы государственного и муниципального заказа практически  не регулируются.

     При этом размещение заказов – всего  лишь один из этапов длительного, многоступенчатого  и непрерывного процесса осуществления  закупок для государственных  нужд.⁹

     В литературе получил распространение  термин «публичные нужды», охватывающий собой государственные и муниципальные  нужды. «По сути дела, - пишет П.В. Сокол, - можно говорить об общем  порядке обеспечения публичных  нужд, объединяющем правовое регулирование  поставок для федеральных нужд, нужд субъектов Федерации и муниципальных  нужд».¹⁰

     Законом о размещении заказов предусмотрено  два основных вида государственных  нужд:

• нужды Российской Федерации, ее субъектов;
• собственные нужды государственных заказчиков.

     Удовлетворение  этих нужд осуществляется в соответствии с указанным Законом. В связи  с этим деление нужд на государственные (в узком смысле слова) и собственные  нужды государственных заказчиков перестало иметь практическое значение.

     Еще до внесения изменений в ст.3 Закона о размещении заказов в юридической  литературе высказывались предположения  о единстве собственных нужд бюджетных учреждений и государственных нужд. В частности, В.А. Вайпан отмечал, что при осуществлении закупки для собственных нужд на сумму выше определенного законодателем размера «считается, что учреждение хотя и действует в собственных интересах, но затрагивает и бюджетные интересы, поэтому должно руководствоваться Законом № 94-ФЗ».

     Таким образом, для удовлетворения собственных  нужд учреждению необходимо заключать  договор поставки для государственных  нужд. Это обстоятельство свидетельствует  о том, что собственные нужды  государственных заказчиков являются составной частью государственных  нужд.¹¹

     Властный  характер размещения государственного заказа неразрывно связан с конечной целью каждой процедуры такого рода - закупкой конкретного товара и  выбором наилучшего поставщика для  государственных нужд. Закупка конкретного  товара, в свою очередь, представляет собой отдельное административное дело, считает М.Н. Кудилинский.

     С процессуальной точки зрения размещение государственного заказа представляет собой совокупность взаимосвязанных  действий уполномоченных органов, должностных  лиц, а также специальных коллективных субъектов, в том числе издание  актов управления, совершаемых от имени публично-территориального образования.

     В связи с этим размещение государственного заказа представляет собой отдельное  административное производство, занимающее промежуточное положение между  финансовым обеспечением государственных  нужд (сфера финансового права) и  непосредственным участием государства  в гражданском обороте (сфера  гражданского права). На практике размещение государственного заказа охватывает деятельность органов государственной власти и получателей средств бюджета  с момента принятия решения о необходимости закупки товаров для государственных нужд до момента заключения государственного контракта включительно, а также отдельные вопросы, связанные с изменением государственного контракта. 

1.2. Принципы размещения государственного заказа 

     Размещение  государственного заказа как административное производство основывается на следующих  принципах.

1. Принцип целенаправленности. Целью является не принятие управленческого решения, а закупка товара для государственных нужд. По результатам осуществления процедуры публично-территориальное образование получает определенные блага в овеществленной или иной форме. У размещения заказов не может быть отрицательного результата. Процедуры могут проводиться с нарушениями и отменяться, уполномоченные органы и комиссии могут прекратить процедуру по различным основаниям. Однако эти обстоятельства, весьма значимые в процессуальном отношении, не отменяют потребности публично-территориального образования в товарах. Именно эта объективно существующая потребность обусловливает необходимость проведения (или возобновления) процедур.

     Размещение  заказа, по общему правилу, может не состояться только в связи с устранением  потребности в товарах или в связи с окончанием бюджетного года и истечением лимитов. Если же совершенные действия не привели к закупке искомых благ, размещение заказа не прекращается, а продолжается посредством новых процедур.

2. Принцип непрерывности процедуры размещения заказов. Процедуры проходят последовательно, одна за другой, с минимальными временными перерывами. Это обеспечивает относительную оперативность в размещении заказов и отчасти гарантирует от злоупотреблений, поскольку оперативное осуществление процедур и обнародование их результатов препятствует грубым фальсификациям.
3. Принцип гласности и открытости размещения заказов. Речь идет о транспарентности процедур для участников размещения заказов и для общества в целом. Информация о факте совершения закупок, а также о подавляющем большинстве процедур размещения заказов сообщается в Интернете; кроме того, производится аудиозапись важнейших процедур размещения заказов, например вскрытия конвертов. Доступность информации не сказывается решающим образом на проблеме коррупции при осуществлении государственных закупок.¹²
4. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств.¹³ Это один из принципов российской бюджетной системы, и применительно к размещению заказов он приобретает особую актуальность. Сокращение бюджетных расходов - одна из декларируемых задач внедрения тендерных процедур в систему государственных закупок. Размер экономии бюджетных средств при размещении государственного заказа быстро стал одним из основных показателей эффективности расходования бюджетных средств. Увеличение начальной цены даже при условии абсолютно честного проведения тендера задает неправильный ценовой ориентир для участников размещения заказа. Достижение «бумажной» экономии косвенно ведет к увеличению расходов. Кроме того, экономия бюджетных средств сама по себе может представлять организационную проблему: сэкономленные средства необходимо расходовать на основе все тех же весьма длительных тендерных процедур, к тому же зачастую приходится находить новые объекты для приложения средств, поскольку утвержденные на год адресные программы оказываются выполненными, а изменение этих программ требует повторных межведомственных согласований. Далее, размер сэкономленных средств становится понятен не ранее конца третьего квартала, когда времени до конца финансового года достаточно только для проведения процедур, но не для исполнения государственного контракта (по общему правилу авансирование запрещено и оплата осуществляется после поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг).
5. Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия. Законодатель явно предпочитает в сфере государственных закупок коллегиальные решения индивидуальным, исходя при установлении схемы размещения государственного заказа из необходимости разделения субъекта, принимающего решение о поставщике и субъекта, подписывающего государственный контракт. Формально ключевые решения принимаются комиссиями по размещению государственного заказа.

     Конструкция комиссии по размещению государственного заказа, независимой от руководителя организации, достаточно перспективна. Однако на практике такая независимость  в большинстве случаев не достигается. Формально комиссия - самостоятельный  субъект, принимающий независимые  решения и выступающий отдельной  стороной при рассмотрении дел юрисдикционными  органами. Однако комиссии по размещению государственного заказа создаются  руководителями организаций, и в  их независимость могут поверить только очень большие оптимисты. Закон о размещении заказов предусматривает  возможность существования специально уполномоченных органов, которые осуществляют тендерные процедуры по заявкам  других органов и организаций. В  этом случае комиссии могут быть реально  независимыми, однако возникает комплекс организационных и сугубо бюрократических  сложностей, связанных с формулированием  заявок на закупку товаров, работ, услуг  и их трансформацией в конкурсную документацию. Кроме того, с отраслевых органов исполнительной власти и  бюджетных учреждений при такой  схеме фактически снимается ответственность  за состояние дел в соответствующей  сфере. Любые недоработки и ошибки с легкостью могут быть объяснены действиями нерадивого поставщика.¹⁴ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ГЛАВА 2. Поставка товаров как форма удовлетворения государственных нужд.

     2.1. Понятие государственного контракта или муниципального контракта поставки товаров для государственных нужд.

     Законом о размещении заказов (п.4 ст.9) четко  определен момент завершения этапа  размещения заказов: заказ признается размещенным со дня заключения государственного контракта. С момента заключения контракта начинается следующий этап государственных закупок – исполнение заказов.¹⁵

     Деятельность  любого государства выходит далеко за рамки отношений, регулируемых только гражданским правом. Функции государства  как формы организации общества многообразны и лежат в основном в сфере публичного права. Они  предполагают целый ряд мер, направленных на поддержание существующей системы  общественных отношений. Государство  стремится также обеспечить свое собственное бытие в качестве независимой (суверенной) и эффективно функционирующей социально-экономической структуры. В этих целях оно должно проводить необходимую экономическую и внешнюю политику, укреплять обороноспособность и государственный аппарат, поддерживать равновесие с окружающей средой и т.д. Для выполнения всех этих задач государство должно располагать необходимой имущественной базой, формирование которой происходит путем закупок товаров для государственных нужд. Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд. Более чем двухвековая практика регулирования этих договоров позволяет считать их одним из традиционных институтов российского договорного права. ¹⁶ Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

     Актами  компетентных органов власти могут  предусматриваться типовые формы государственных контрактов.

     Государственный контракт и муниципальный контракт заключаются в порядке, предусмотренном  Гражданским кодексом РФ и иными  федеральными законами с учетом положений  Закона № 94-ФЗ. Государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд называется договор, заключенный на основе заказа одной стороны (государственного заказчика), принятого другой стороной (поставщиком), по которому поставщик обязуется передать товары, предназначенные для государственных нужд, государственному заказчику либо указанному им покупателю (получателю).. Можно предположить, что государственный контракт как таковой является особым типом договора гражданского права, стоящим в одном ряду с предварительными и публичными договорами. Его следовало бы регулировать в части первой ГК в качестве контракта на обеспечение государственных нужд. 

     С этой точки зрения государственный  контракт на поставку образуется на пересечении  договора поставки с госконтрактом  на обеспечение государственных  нужд.

     Договором поставки для государственных нужд называется договор о передаче покупателю товаров, предназначенных для государственных  нужд, заключаемый поставщиком на основе проведения процедуры размещения заказа и во исполнение государственного контракта.

     Состав  участников:

     Поставщиком и в государственном контракте, является одно и то же лицо - предприниматель. Другой стороной в государственном  контракте является государственный  заказчик. Закон не называет его  покупателем, что не случайно. Ведь во многих случаях товары передаются не самому заказчику, а указанному им лицу, которое и является собственно покупателем. Государственными заказчиками  могут выступать утвержденные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти, федеральные казенные предприятия или государственные учреждения¹⁷.

     Государственный заказчик - фигура значительная. Он влияет на содержание госконтракта (выбирает поставщика, устанавливает цену) и, в конечном счете, на государственную политику в области закупок для государственных нужд. Причем все это делается за счет государственного бюджета.

     Но  и в тех случаях, когда стороной государственного контракта выступает  само государство в лице своих  федеральных органов исполнительной власти, оно выступает как особое частное лицо, равноправное с другим участниками договора.

     Предметом правового регулирования Закона о размещении заказов являются вопросы  размещения государственного заказа, то есть выбора способа размещения государственного заказа и проведения процедуры размещения с целью  заключения государственного контракта. В силу ст.ст.5 и 9 Закона о размещении заказов размещение государственного заказа считается законченным с момента подписания государственного контракта. Следовательно, все вопросы исполнения, изменения, прекращения обязательств по государственному контракту регулируются нормами Гражданского кодекса РФ и условиями государственного контракта (которые разработаны с учетом норм Закона о размещении заказов).¹⁸

     Государственный контракт заключаются в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами с учетом положений Закона о размещении заказов. Данные требования предусмотрены и ст.72 БК РФ.¹⁹

     У государственного заказчика нет  возможности отказаться от подписания государственного контракта, если имеется  решение уполномоченной комиссии, а  победитель соблюдает порядок заключения контракта.²⁰

     В соответствии со ст.9 Закона о размещении заказов под государственным  контрактом понимается договор, заключенный  заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или  муниципального образования в целях  обеспечения государственных или  муниципальных нужд.

     Особенности заключения данных видов договоров  регламентируются ст.ст.506 - 534 гл.30 «Купля-продажа» ГК РФ, а также рядом иных нормативно-правовых актов, включая практику рассмотрения отдельных категорий хозяйственных  споров, разрешаемых Президиумом  Высшего Арбитражного Суда РФ.

     Правовое  регулирование этих договоров основано на нормах § 4 гл.30 ГК и специальных законах,²¹ которые применяются в части, не противоречащей ГК. Как следует из п.2 ст.525 ГК, государственные контракты и договоры поставки для государственных нужд являются разновидностью договора поставки, поэтому к ним применимы и соответствующие нормы. Государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд является разновидностью договора поставки и в этом смысле может быть охарактеризован как возмездный, консенсуальный и взаимный договор. Но этот договор обладает существенными особенностями, позволяющими выделить его из общей массы договоров поставки.

     После определения победителя конкурса, аукциона или победителя в проведении запроса  котировок в срок, предусмотренный  для заключения государственного или  муниципального контракта, заказчик обязан отказаться от заключения контракта с победителем конкурса, аукциона или победителем в проведении запроса котировок либо при уклонении победителя конкурса, аукциона или победителя в проведении запроса котировок от заключения контракта с участником размещения заказа, с которым заключается такой контракт, в случае установления факта:

     1) проведения ликвидации участников  размещения заказа - юридических  лиц или принятия арбитражным  судом решения о признании  участников размещения заказа - юридических  лиц, индивидуальных предпринимателей  банкротами и об открытии конкурсного  производства.

     2) приостановления деятельности указанных  лиц в порядке, предусмотренном  Кодексом об административных правонарушениях РФ (далее – КоАП РФ)

     § 3 гл.30 ГК. Указанные договоры порождают обязательства по возмездному отчуждению имущества, т.е. охватываются общим понятием купли-продажи. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к ним могут применяться общие положения § 1 гл.30 ГК о купле-продаже.

     Главной отличительной чертой договоров поставки товаров для государственных нужд является особая цель использования товаров, а именно - их закупка для государственных нужд, в том числе в государственный резерв. Специфика предмета договора, в свою очередь, обусловливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения. При заключении договора необходимо предусматривать императивные нормы, закрепленные в § 1 и 3 «Поставка товаров» гл.30 ГК РФ.

     Указание  в договоре о передаче покупателю товара в обусловленный срок является общеобязательным. Согласно ст.190 ГК РФ установленный законом, иными правовыми  актами, сделкой (договором) срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется  годами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить.

     Гражданское законодательство определяет различные  сроки и дает им различную оценку. Это, во-первых, начало срока, определенного  периодом времени (ст.191 ГК РФ), во-вторых, окончание срока в нерабочий  день (ст.193 ГК РФ), в-третьих, порядок  совершения действий в последний  день срока (ст.194 ГК РФ).