Общая характеристика государственных нужд и государственного контракта

Глава 1. Общая характеристика государственных нужд и государственного контракта.

1.1 Понятие  государственных нужд.

Государственные нужды – одна из наиболее важных характеристик государственного заказа, один из ключевых его признаков. Государственные нужды составляют сущность государственного заказа.

Необходимость разработки специальных нормативных актов, определяющих, какие из потребностей признаются государством в качестве государственных нужд и обеспечиваются в специальном порядке, обусловлена переходом к свободной рыночной экономике.

Термин "государственные нужды" появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административно-плановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которых обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляло руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением. Как выразитель интересов народа государство организовывало выполнение планов в области промышленного развития, строительства, транспорта, заготовок сельскохозяйственной продукции и др. 

Понятие государственные нужды формально несколько шире, чем понятие государственный заказ, поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова государственный заказ является должным образом обобщенным и оформленным выражением государственных нужд. На практике эти понятия без ущерба содержанию используются равнозначно.1

Согласно п. 3 ст. 3 закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"2 под государственными нуждами понимаются закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее – закупка) – совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Государственный заказ отличается, прежде всего, тем, что закупки и поставки по нему оплачиваются за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах. Это так называемый принцип "источника средств". При этом совершенно неважно, кто является конкретным получателем продукции – тот, кто ее приобретает или тот, кто является ее конечным потребителем. Например, конечным получателем закупаемых в рамках государственного заказа лекарств могут быть комитет здравоохранения, государственный аптечный склад или аптеки. Но в любом случае, если эти закупки оплачиваются из бюджета или внебюджетных фондов, они попадают под понятие "государственный заказ". Под понятие государственного заказа согласно действующему законодательству попадают потребности как федеральных органов государственной власти (федеральные министерства, службы, агентства и т.д.; например Минобороны России, Госкомстат России), так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Правительство Москвы или Администрация Липецкой области). Потребности органов местного самоуправления под эту категорию не попадают3.

Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. 

Единая информационная система в сфере закупок (далее - единая информационная система) - совокупность информации, указанной в части 3 статьи 4 настоящего Федерального закона4 и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - официальный сайт). Адрес официального сайта для размещения информации о проведении конкурсов или аукционов на право заключения договоров, утвержден Постановлением Правительства РФ в  соответствии с частью 1 и 3 статьи 171  Федерального закона "О защите конкуренции" - www.torgi.gov.ru.

Реализация полномочий, предусмотренных настоящим постановлением, осуществляется федеральными органами исполнительной власти, указанными в пункте 1 настоящего постановления, в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников их центральных аппаратов, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных этим органам в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций5.

1.2 Понятие  государственных заказчиков.

Достаточно часто можно встретить термин "государственный заказчик". Обычно под этим понимается орган государственного управления или государственное учреждение, которое непосредственно занимается формированием и размещением государственного заказа. Особенно часто это понятие встречается при анализе деятельности администраций субъектов Российской Федерации. Часто перечень государственных заказчиков утверждается ежегодно постановлением или распоряжением губернатора. На государственном заказчике лежат функции формирования государственного заказа (то есть определения перечня закупаемых товаров, работ и услуг, объемы закупки и сроки поставки). Также на государственном заказчике лежат функции размещения государственного заказа, то есть определения конкретных поставщиков и исполнителей, которые будут поставлять нужные товары, выполнять работы и оказывать услуги. Размещение государственного заказа связано с заключением государственного контракта на поставку товаров, выполнение подрядных работ или оказание услуг.

В соответствии с ч. 5 ст. 3 закона N 44-ФЗ государственными заказчиками могут выступать:6

- государственный орган (в том числе орган государственной власти). Структура федеральных органов исполнительной власти периодически утверждается указами Президента РФ;

- государственная корпорация  по атомной энергии «Росатом»;

- органы управления государственными  внебюджетными фондами либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации;

- уполномоченные принимать  бюджетные обязательства в соответствии  с бюджетным законодательством  Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки;

- бюджетные учреждения. Бюджетное  учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение  выполнения функций которого, в  том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим  и юридическим лицам в соответствии  с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет  средств соответствующего бюджета  на основе бюджетной сметы;

- иные получатели средств  федерального бюджета. К числу  получателей бюджетных средств (получатель  средств соответствующего бюджета) БК РФ относит органы государственной  власти, органы управления государственным  внебюджетным фондом, органы местного  самоуправления, органы местной  администрации, находящееся в ведении  главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное  учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Получатели бюджетных средств имеют право на:

- своевременное получение  и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации;

- своевременное доведение  уведомлений о бюджетных ассигнованиях  и лимитах бюджетных обязательств;

- компенсацию в размере  недофинансирования.

Получатели бюджетных средств обязаны:

- своевременно подавать  бюджетные заявки или иные  документы, подтверждающие право  на получение бюджетных средств;

- эффективно использовать  бюджетные средства в соответствии  с их целевым назначением;

- своевременно и в полном  объеме возвращать бюджетные  средства, предоставленные на возвратной  основе;

- своевременно и в полном  объеме вносить плату за пользование  бюджетными средствами, предоставленными  на возмездной основе;

- своевременно представлять  отчет и иные сведения об  использовании бюджетных средств.7

На государственном заказчике лежат функции формирования государственного заказа (то есть определения перечня закупаемых товаров, работ и услуг, объемы закупки и сроки поставки). Также на государственном заказчике лежат функции размещения государственного заказа, то есть определения конкретных поставщиков и исполнителей, которые будут поставлять нужные товары, выполнять работы и оказывать услуги. Размещение государственного заказа связано с заключением государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение подрядных работ или оказание услуг, который подписывается непосредственно самим государственным или муниципальным заказчиком.8

1.3 Законодательство о государственных нуждах и сравнительный анализ действующего законодательства.

Правовая регламентация государственных нужд исключительно путем определения их содержания недостаточна, так как оно не имеет четких отличительных признаков и в большинстве случаев совпадает по существу с нуждами иных участников гражданского оборота. В то же время изменчивость содержания государственных нужд не означает, что оно вообще является юридически безразличным. В отношениях по удовлетворению государственных нужд с использованием принудительных процедур определение точного содержания нужд, установление соответствия их правомерной цели и их обоснование является решающим для их удовлетворения.

В силу разнообразия государственных нужд по своему объему, содержанию, времени и месту их возникновения, представляется неэффективной существующая практика законодательного определения названных нужд путем указания на закрытый перечень объектов или наличие международных обязательств. Ключевым фактором определения государственной нужды должна стать сама процедура ее определения, позволяющая обеспечить реальное участие в этом процессе населения соответствующего публичного образования.

В действующей законодательной системе не определены чётко правоотношения, направленные на удовлетворение государственных нужд. В России отсутствуют точные сведения о составе и объемах государственных нужд, что не позволяет выработать систему обеспечения удовлетворения государственных нужд.

Под правоотношениями, направленными на удовлетворение государственных нужд понимают урегулированные правом общественные отношения, возникающих при планировании, подготовке и применении договорных и внедоговорных способов обеспечения интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в товарах, работах и услугах получаемых от частных лиц.

Под источниками правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных нужд понимают нормативные юридические акты, содержащие юридические нормы официальные документы, принятые в установленном порядке и направленные на регулирование отношений по удовлетворению государственных нужд.

Источники правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд распределяются на следующие группы:

1) источники, определяющие  понятие и содержание отношений  по удовлетворению государственных  и муниципальных нужд;

2) источники, определяющие  средства удовлетворения государственных  и муниципальных нужд;

3) источники, определяющие  правовые способы удовлетворения  государственных и муниципальных  нужд;

4) источники, определяющие  правовое положение субъектов - участников  отношений, направленных на удовлетворение  государственных и муниципальных  нужд.

Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере реализации государственных нужд является комплексным, содержащим источники и нормы как публичного, так и частного права.

К основным нормативным актам, содержащим публичо-правовые нормы, относится:

1. Бюджетный кодекс РФ,
2. Федеральные Законы: о федеральном бюджете на соответствующий год;
3. от 27 декабря 1995 года «О государственном оборонном заказе»;
4. от 29 декабря 1994 года «О государственном материальном резерве».

Основным частноправовым нормативным актом регулирования поставки товаров для федеральных государственных нужд является Гражданский кодекс РФ.

При регулировании поставки товаров для федеральных государственных нужд нормы публичного и частного права взаимодействуют между собой. Результатом этой кооперации явилось появление нормативных актов комплексного характера:

1. ФЗ от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»9;
2. ФЗ от 2 декабря 1994 года «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;10
3. ФЗ от 5 апреля 2013 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Наряду с отраслевой классификацией выделяется специальное (специальные нормативные акты) и общее (нормативные акты общего характера) законодательство о реализации государственных нужд в определенных товарах. Под специальным законодательством понимаются нормативные акты, непосредственно посвященные регулированию поставки товаров для государственных нужд. Общим законодательством являются нормативные акты, которые регулируют, наряду с отношениями по поставке товаров для федеральных государственных нужд, также иные отношения, и при этом регламентация отношений по удовлетворению государственных нужд не является самоцелью принятия этих нормативных актов.

Законом N 94-ФЗ11 регламентировал отношения, возникающие в процессе размещения заказов, а также устанавливал единый порядок размещения заказов в целях эффективного использования средств бюджетов всех уровней, расширения возможностей участников в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности при размещении заказов. Также законом уточняются положения, регулирующие порядок и определяются условия размещения заказов, вводится разделение способов размещения заказа путем проведения торгов и без проведения торгов Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон N 44-ФЗ) выступает основополагающим документом, определяющим функционирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В Законе N 44-ФЗ прямо указано, что требования данного закона распространяются на приобретение недвижимого имущества и аренду имущества.

Наряду с федеральными законами Президенту и Правительству РФ, Министерству экономического развития и торговли РФ предоставлено право принимать нормативные правовые акты в области размещения заказов.

Президент РФ вправе принимать нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. На практике право Президента РФ реализуется возможностью размещения заказа у единственного подрядчика, определенного соответствующим указом или распоряжением Президента РФ.

Правительство РФ наделено большим объемом полномочий по принятию подзаконных актов. «…В случаях, предусмотренных законодательством о размещении заказов, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов...».12

К числу важнейших нормативных актов можно отнести ряд постановлений и распоряжений Правительства РФ, которыми определены: официальный сайт РФ, уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль в сфере размещения заказов (Федеральная антимонопольная служба России); Федеральное казначейство.

Ст.525 ч.II Гражданского кодекса РФ определяет государственные нужды как «потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования».13

Поставщиками (исполнителями, подрядчиками) могут быть и субъекты малого предпринимательства. Более того, заказчики обязаны размещать у них заказы в размере от 10 до 20 % от общего годового объема поставок товаров (работ, услуг). Перечень товаров (работ, услуг), заказы на которые размещаются у малых предприятий, утвержден постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 64214. При этом начальная (максимальная) цена контракта при размещении заказа у субъектов малого предпринимательства не может превышать 15 000 000 руб.

Необходимо отметить, что объем закупок у СМП и социально ориентированных некоммерческих организаций (в случае, установленном Законом N 44-ФЗ) считается от общей суммы плана-графика закупок, при этом нормы Закона N 44-ФЗ устанавливают нижнюю планку (не менее 15%), нормы Закона N 94-ФЗ - промежуток (не менее чем 10% и не более чем 20%). Подобные нормы в отношении привязки объема закупки к общей сумме плана-графика закупки Закон N 44-ФЗ содержит и в части осуществления закупок путем проведения запроса котировок, закупок до 100 (400) тыс. руб. (пункты 4, 5 части 1 статьи 93 Закона N44-ФЗ). Следует отметить, что подобных норм в отношении таких закупок Закон N 94-ФЗ не содержит.

В Законе N 44-ФЗ планирование имеет 2 уровня. Норма, схожая с нормой, указанной в статье 16 Закона N 44-ФЗ, в Законе N 94-ФЗ отсутствует. Необходимо отметить, что основной объем регулирования в части, касающейся планирования, в Законе N 94-ФЗ выведен на уровень приказа Министерства экономического развития РФ и Федерального казначейства от 27 декабря 2011 г. N 761/20н "Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков" (не вступил в силу) (далее - Приказ N 761/20н). В самом Законе N 94-ФЗ о планировании написано лишь несколько строк. Иную ситуацию мы наблюдаем в Законе N 44-ФЗ - планированию посвящены целых три статьи указанного Закона (16, 17, 21).

Также необходимо отметить, что согласно нормам Закона N 44-ФЗ часть регулирования, касающаяся планирования закупок, будет выведена на уровень постановлений Правительства Российской Федерации и совместного Приказа Минэкономразвития России и Федерального казначейства.

Также Законом N 44-ФЗ установлены принципы контрактной системы: открытости и прозрачности; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчика; стимулирования инноваций; единства контрактной системы; ответственности за результативность обеспечения государственных (муниципальных) нужд, эффективность закупок.

Новшеством Закона N 44-ФЗ является применение антидемпинговых мер. При снижении участником конкурса или аукциона цены на 25 процентов и более к нему предъявляются следующие требования.

Если начальная (максимальная) цена контракта больше 15 млн руб., при подписании контракта участник обязан предоставить обеспечение исполнения контракта, которое в полтора раза превышает размер, указанный в документации (но не менее чем в размере аванса).

Если начальная (максимальная) цена контракта меньше или равна 15 млн руб., участник закупки при подписании контракта может предоставить на выбор:

- обеспечение исполнения  контракта, которое в полтора  раза превышает размер, указанный  в документации (но не менее  чем в размере аванса);

- информацию, подтверждающую  добросовестность

Если совокупный годовой объем закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн руб,. заказчик обязан создать контрактную службу. При этом создавать специальное структурное подразделение необязательно.

Если совокупный годовой объем закупок менее 100 млн руб., заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупок (включая исполнение каждого контракта), - контрактного управляющего.

К организациям и гражданам, подающим заявки на участие в конкурсе или аукционе, законодательство предъявляет определенные требования. В частности, участвовать в торгах не может организация, у которой задолженность по налогам и сборам за прошедший календарный год составляет более 25% балансовой стоимости активов.

Кроме того, в ряде случаев сами заказчики вправе устанавливать требования к лицам, подающим заявки на участие в торгах. Это может быть:

- обладание исключительными  правами на объекты интеллектуальной  собственности (если в результате  исполнения контракта заказчик  приобретает права на такие  объекты);

- отсутствие претендента  на исполнение заказа в реестре  недобросовестных поставщиков.

Закон N 44-ФЗ помимо установленных ранее требований ввел новые обязательные требования:

1. Правомочность участника  закупки заключать контракт.

2. Отсутствие в реестре  недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике  закупки - организации (в т. ч. информации  об учредителях, членах коллегиального  исполнительного органа, лице, исполняющем  функции единоличного исполнительного  органа участника закупки).

3. Отсутствие у участника  закупки (гражданина или руководителя, членов коллегиального исполнительного  органа или главного бухгалтера  организации) судимости за преступления  в сфере экономики. А также  неприменение в отношении указанных  лиц наказания в виде лишения  права занимать определенные  должности (заниматься определенной  деятельностью), которые связаны  с поставкой товара, выполнением  работы, оказанием услуги, являющихся  объектом закупки, и административного  наказания в виде дисквалификации.

4. Обладание участником  закупки исключительными правами  на результаты интеллектуальной  деятельности, если в связи с  исполнением контракта заказчик  приобретает права на такие  результаты

Заказчик вправе установить требование к поставщику о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства или социально ориентированных некоммерческих организаций.

После принятия решения о необходимости проведения торгов, заказчик должен создать комиссию по размещению заказа. Комиссия по размещению государственного заказа создается независимо от того, каким способом размещается заказ.

Комиссия должна состоять не менее чем из 5 человек. В ее состав включаются преимущественно лица, имеющих достаточную квалификацию в сфере размещения заказов для государственных нужд. Закон N 44-ФЗ предусматривает, что в составе котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений должно быть не менее трех человек.

В комиссию нельзя включать лиц, заинтересованных в результатах размещения заказа. К ним относятся:

- лица, подавшие заявки  на участие в конкурсе, аукционе  или запросе котировок;

- штатные сотрудники организаций, подавших заявки;

- лица, которые могут быть  подвержены влиянию со стороны  участников размещения заказа (в  т.ч. участники (акционеры, члены правления, кредиторы) организаций - потенциальных  поставщиков по государственным  заказам);

- должностные лица, непосредственно  осуществляющие контроль в сфере  размещения заказов.

Помимо установленных ранее ограничений, Закон N 44-ФЗ расширил этот список:

- лица, состоящие в браке  с руководителем участника закупки;

- лица, которые являются  близкими родственниками (родителями  и детьми, дедушкой, бабушкой и  внуками, полнородными и неполнородными братьями и сестрами);

- лица, которые являются  усыновителями руководителя или  усыновленными руководителем участника  закупки;

- лица, которые были привлечены  в качестве экспертов для проведения  экспертной оценки конкурсной  документации, заявок на участие  в конкурсе, оценки соответствия  участников конкурса дополнительным  требованиям

Если проводится открытый конкурс на создание произведения литературы или искусства (кроме компьютерных программ и баз данных), на финансирование проката или показа национального фильма, в состав конкурсной комиссии должны включаться лица творческих профессий. Их число должно быть не меньше 50 процентов от общего числа членов конкурсной комиссии.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости и считаются правомочными, если на нем присутствует не менее 50 процентов от общего числа ее членов. Члены комиссии должны быть своевременно уведомлены о месте, дате и времени проведения заседания. Принимать решение путем проведения заочного голосования, а также делегировать свои полномочия другим лицам не допускается.

В зависимости от способа размещения заказа комиссия может быть конкурсной, аукционной или котировочной. Закон N 44-ФЗ предусматривает еще комиссию по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений.

Любая комиссия выполняет следующие функции:

- принятие решения о  дате и времени проведения  размещения заказа;

- обеспечение приема и  хранения представленных конкурсных (аукционных), котировочных заявок  и иных документов;

- отклонение поданных  конкурсных (аукционных), котировочных  заявок, если их содержание не  соответствует требованиям конкурсной (аукционной, котировочной) документации;

- принятие решения о  победителе конкурса (аукциона), запрос  котировок;

- оформление протоколов.

Кроме того, каждая из комиссий выполняет определенные функции в ходе размещения заказа.

Заказчик может создать Единую комиссию, которая будет выполнять все функции независимо от способа размещения заказа.