Общий порядок подачи и рассмотрения письменных обращений граждан

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Работа с обращениями граждан является одним из важнейших направлений в деятельности государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и организаций. Большое число граждан России обращается в органы государственной власти Российской Федерации, к высшим должностным лицам государства с надеждой, что их обращения будут рассмотрены, а просьбы и требования, если они законны и обоснованны, удовлетворены.

В 2006 г. был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», после чего все субъекты РФ приняли законы, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на обращение, была проведена серьезная работа по приведению федерального и регионального законодательства в соответствие с этим законом. Однако действующее в этой сфере законодательство и практика его применения далеки от совершенства, о чем свидетельствуют многочисленные обращения граждан в Конституционный Суд за определением соответствия Конституции РФ тех или иных положений закона. Коллизии и пробелы законодательства об обращениях граждан вызывают проблемы в правоприменительной практике. Не в полной мере сформировался институт ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

В отличие от советских конституций на первое место в Конституции 1993 особое внимание уделено юридическим гарантиям провозглашенных прав и свобод. Статьями 33 и 46 Конституции Российской Федерации определено, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Обращения граждан являются одним из источников информации о социально-экономическом положении различных групп населения или их месте проживания (район, город, село), об их настроениях и потребностях. Своевременное и качественное разрешение проблем, содержащихся в обращениях, в значительной мере способствует удовлетворению нужд и запросов граждан, снятию напряженности в обществе, повышению авторитета органов власти и управления, укреплению их связи с населением.

Анализ юридической литературы показал, что институту обращения граждан уделялось пристальное научное внимание как в советский период, так и с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. Эту проблему в разных аспектах рассматривали и анализировали: А. Н. Алистратов, П. А. Астафичев, А. В. Беляев, Р. Ч. Бондарчук, И. А. Бородин, Н. В. Витрук, Е. Е. Глушко, М. В. Головацкая, В. А. Карташкин, Е. И. Лыскова, М. В. Мархгейм, Л. А. Нудненко, Д. Е. Потяркин, Е. В. Прокопьев, Н. Ю. Хаманева и другие.1

1. Правовая основа обращений граждан в Российской Федерации

Функционирование и развитие любого демократического государства должно основываться на принципе верховенства закона, строгого его соблюдения всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами, а также дальнейшего укрепления гарантий прав личности и их охраны. Конституция Российской Федерации закрепила обязанность государства в лице его органов создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан.

Одной из форм взаимодействия граждан с публичными структурами является их обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам. Граждане обращаются в публичные органы по различным вопросам как личного, так и общественного характера. Обращения могут быть вызваны неудовлетворенностью граждан процессами государственного управления, необходимостью в получении определенного государственного содействия, а также в защите и восстановлении нарушенных прав и свобод.

От того, насколько четко будет регламентирована, с токи зрения права, работа с обращениями граждан и насколько профессионально будет она осуществляться, во многом зависит решение проблемы реализации прав человека, а так же их защиты, своевременность принятых новых или корректировка уже действующих законодательных актов в нашей стране.

Обращения граждан являются важным средством реализации и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенным источником информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов развития современного государства.

За прошедшие годы институт обращений граждан был подвергнут серьезному реформированию как нормативного, так и организационного характера.

Основным, можно сказать, «базовым документом, определяющим правовую основу обращения граждан, является Конституция Российской Федерации. Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает единые принципы рассмотрения компетентными органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами обращений, предложений, заявлений и жалоб граждан.

Работа с обращениями граждан ведется постоянно во всех без исключения органах государственной власти, как на федеральном, так и региональном уровне, в органах местного самоуправления, в государственных и негосударственных организациях».2

Кроме того, приказами отдельных министерств и ведомств были так же утверждены инструкции по работе с обращениями граждан (приведены в списке использованной литературы). Нужно учесть, что обращения работников в комиссию по трудовым спорам регулируются ст. 378 ТК РФ.

«Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в п.2 ст.3 предусматривает для субъектов РФ возможность детализации своих положений региональными законами и иными нормативными актами. Изменение норм федерального закона на региональном уровне допускается только в сторону увеличения прав и дополнения гарантий граждан и ни в коем случае не в сторону их ущемления».3  Устанавливая пределы действия законов, регулирующих обращения граждан, «законодательство субъектов Российской Федерации, как правило, не распространяет их положения на следующие обращения:

обращения, связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых регламентируется федеральным законодательством;

обращения, рассматриваемые в порядке уголовного, гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях;

обращения, отнесенные законодательством Российской Федерации к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а законодательством субъектов Российской Федерации - к компетенции конституционного (уставного) суда того или иного субъекта Федерации;

обращения, направляемые Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченному по правам человека субъектов Федерации;

обращения, вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений, регулируемых федеральным законодательством, их уставами и положениями;

иные обращения, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлен специальный порядок рассмотрения».4

Для повышения качества работы с обращениями граждан принимаются различные меры, в том числе:

• укрепляется взаимодействие с заинтересованными структурами гражданского общества – общественными объединениями, организациями, образовательными учреждениями, активистами-общественниками;
• развиваются и совершенствуются формы и методы обучения сотрудников, отвечающих за работу с обращениями граждан;
• организуются совместные выездные приемы, особенно в отдаленные районы, населенные пункты с участием представителей территориальных федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, сотрудников общественных приемных полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и другие подобные мероприятия.

1. 1  ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» в п.1. ст.4 дает обобщенное понятие обращения гражданина: «Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления и к должностному лицу».5

В законе закреплены три вида обращений: предложение, заявление и жалоба и даны им определения.

«Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, по совершенствованию деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Особое место занимают предложения, направленные на изменение законодательства».6

Такие предложения изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими структурными подразделениями и должны учитываться в процессе нормотворческой деятельности.

«Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, сообщение о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, критика деятельности этих органов и должностных лиц».7

«Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов прав, свобод или законных интересов других лиц».8

При рассмотрении жалобы в административном порядке должностное лицо, принимая решение по жалобе на акты управления, проверяет их не только на соответствие требованиям законности, но и целесообразности. Кроме того, в некоторых «специальных нормативно-правовых актах, законодательстве субъектов и на практике предусмотрены следующие виды обращений: ходатайство – письменное обращение граждан с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, свобод, гарантий, льгот с представлением документов их подтверждающих. Петиция - вид коллективного обращения граждан к органам государственной или муниципальной власти с целью принятия по ним решения по вопросу, имеющему значение для всего или части населения муниципального образования или региона».9

По «форме подачи обращения бывают:

- устные, в том числе, когда гражданин обращается на личном приеме, по телефону, on-lain или на публичных мероприятиях;

- письменные, поданные с помощью традиционного почтового отправления, по факсимильной связи, телеграммой, фельдъегерской службой, электронные, при помощи СМИ».10

По «числу лиц, направивших обращение: единоличные; коллективные».11

В базовом федеральном законе понятие коллективного обращения не дается, но закреплена возможность подачи обращения группой лиц. В инструкциях различных органов государственной власти, определяющих порядок работы с обращениями граждан, даны различные определения коллективных обращений.

«Коллективное обращение – это обращение двух или более граждан в письменной форме, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге или собрании имеющее общественный интерес. Коллективное обращение - обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) или путем сбора подписей».12 К таким видам обращений «относятся: первичное, повторное, аналогичное, анонимное, многократное, некорректное по содержанию или изложению, заведомо ложное обращение и другие». Закон не определяет, какие обращения считать многократными.

Есть ещё один критерий для классификации обращений: «по причинам, послужившим основанием для подачи обращения:

- гражданская инициатива, направленная на улучшение государственного управления, восполнения пробелов правового регулирования,

- выявленные недостатки в качестве и порядке осуществления государственной власти,

- получение необходимой информации,

- получение государственных услуг,

- реализация прав и свобод,

- признание за гражданином определенного статуса,

- нарушение прав и свобод граждан,

- препятствия к реализации прав и свобод,

- незаконное привлечение к ответственности,

- необходимость проведения общественных реформ или изменения нормативного регулирования,

- обозначение своего мнения и другие».13

Такое деление весьма условно и спорно и может превносить трудности при регистрации и работе с обращениями, т. к. в одном обращении могут быть затронуты сразу несколько проблем/вопросов, требующих рассмотрения, но не входящих в одну квалификационную группу.

Одним из интересных, но нормативно не закрепленных видов обращений, является открытое письмо. Но изучение и законодательное закрепление порядка работы с такими обращениями требуется в ближайшее время, т.к. в современной жизни работа, общение с помощью и путем использования средств электронной связи, сети Интернет используется всё активнее. 

«Открытое письмо — специфический вид обращения к определенным властным структурам в прессе (в настоящее время в сети Интернет), предназначенный для широкой огласки. С ними выступает гражданин или группа лиц, не обладающие властными полномочиями (работники науки, культуры, представители мелкого, среднего и крупного бизнеса др. категории граждан) с целью повлиять на общественные процессы или публично значимые, по их мнению, ситуации. Такими обращениями осуществляется попытка публично обозначить возникшую проблему не только перед системой государственного управления, но и перед общественностью. Публикуются с подписями отдельных участников или групп, в которые они объединены».14

Открытые письма в последние годы пользуются всё большей популярностью среди населения. Однако в большинстве случаев откликаются на открытые письма обычные граждане (общение в форуме). На наш взгляд необходимо включить открытое письмо в обязательный общефедеральный список видов обращений граждан.

2. ЭЛЕКТРОННЫЕ ФОРМЫ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Современное развитие средств связи, электронной техники, персональных компьютеров, телефонов и тому подобных устройств связи и общения требуют развития возможностей передачи информации (в том числе – и обращений) в государственные структуры.

В последние годы многие государства, в том числе и Российская Федерация, ставят приоритетной задачей своего развития переход к электронным формам управления, которые необходимы в информационном обществе. Все государственные органы в настоящее время представлены в сети Интернет на официальных порталах и сайтах со встроенными интерактивными сервисами. «При переходе к государственному управлению с использованием механизмов электронного государства, граждане получают новые возможности по взаимодействию с властными структурами. В том числе и посредством направления обращений и запросов в органы государственной власти и местного самоуправления через Интернет порталы этих органов, через Интернет-конференции Президента РФ, Председателя Правительства РФ, членов Правительства РФ и других представителей власти в режиме реального времени или задавая вопросы по электронной почте, а также участвуя в дискуссиях, возможность которых предусмотрена теперь на официальных сайтах (порталах) многих государственных и муниципальных органов».15

Часть 3 ст. 7 Закона16 закрепляет, что «обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме».17

Электронное обращение расширяет круг лиц, которые обращаются в государственные органы и органы местного самоуправления со своими проблемами, замечаниями, просьбами, а также идеями об улучшении процессов управления государством. Расширятся возможности у лиц, которые в связи с инвалидностью и другими проблемами ограничены в свободе передвижения. Более широкое подключение к Интернету удаленных территорий нашей страны даст возможность разрешить их жителям возникшие конфликтные ситуации и проблемы взаимодействия с властными структурами намного быстрее и эффективнее, чем это происходило ранее. Также важным Интернет-сервисом является публикация в свободном доступе ответов на наиболее часто задаваемые вопросы. Перспективными на наш взгляд являются on-lain консультирования и проведение личных приемов.

В некоторых территориях в порядке эксперимента для общения населения с государственными структурами созданы электронные терминалы. Так, к примеру, в Краснодарском крае получить консультацию или подать жалобу можно при помощи  терминала под названием «Информ». Преимуществом такого электронного устройства является непрерывная работа и полная беспристрастность. Основная функция терминала - прием обращений (заявлений, жалоб) граждан.

Таким образом, механизмы для электронного обращения граждан уже созданы и успешно функционируют, однако требуется более детально проработанная и единообразная нормативно-правовая основа данного института, устанавливающая порядок подачи и рассмотрения именно электронных обращений с определением формы, содержания и особенностей подачи данного обращения.

2. ОБЩИЙ ПОРЯДОК ПОДАЧИ И РАССМОТРЕНИЯ ПИСЬМЕННЫХ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

«Порядок рассмотрения обращений граждан - это урегулированная процессуальными нормами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, направленная на рассмотрение и разрешение предложений, заявлений, жалоб и других обращений граждан. Результаты юридических действий на каждой стадии делопроизводства по обращениям порождают новые правовые последствия, влекущее дальнейшее процессуальное движение материалов».18 В «производстве по обращениям граждан можно выделить следующие стадии: 1. Стадия подачи, приема, регистрации обращения и направления обращения на рассмотрение. 2. Стадия рассмотрения обращения. 3. Стадия принятия и исполнения решения. 4. Стадия контроля и проверки исполнения принятых решений, анализа и обобщения обращений граждан. 5. Стадия обжалования решения, принятого по обращению (факультативная)».19

Существует группа обращений, в отношении которой нет общепринятой практики рассмотрения. В федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определен «перечень обращений, на которые должностные лица не обязаны давать ответы по существу поставленных вопросов. Их шесть видов, причем, по каждому из них предусмотрено направление ответа, за исключением ситуации, предусмотренной ч. 1 статьи 11 закона: в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ - ответ на обращение не дается».20

Но практика работы государственных и муниципальных органов показывает, что такие обращения передаются по ведомственной принадлежности, суть затрагиваемых в них вопросах всё равно рассматривается конкретными исполнителями, готовится ответ  без отправления адресату, все документы подшиваются в отдельное дело. Так же есть «виды обращений, требующие особого закрепления порядка их рассмотрения:

1. Обращение, в котором  обжалуется судебное решение.

2. Обращение, в котором  содержатся нецензурные либо  оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи.

3. Обращение, не имеющее  фамилии гражданина, его направившего  и почтового адреса, по которому должен быть направлен ответ.

4. Обращение, текст которого  не поддается прочтению, а фамилию и почтовый адрес гражданина можно разобрать.

5. Обращение гражданина, содержавшее вопрос, на который гражданину многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями.

6. Обращения, затрагивающие  государственную или иную охраняемую  законом тайну.

7. Коллективное обращение  граждан

8. Письменные обращения, поступившие по информационным системам общего пользования

9. Обращения, поступившие  по телефонам доверия».21 

На такие подгруппы делит их Надыгина Е.В., при этом ссылаясь на недостаточную проработку и нормативное закрепление в действующем законодательстве  порядка рассмотрения таких письменных обращений.

2.1 СРОКИ РАССМОТРЕНИЯ ПИСЬМЕННЫХ 

ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Согласно действующему законодательству Российской Федерации «Письменное обращение, поступившее в публичный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации. В исключительных случаях и в случае направления запроса для получения дополнительных сведений и информации в другие органы, руководитель публичного органа, должностное лицо, либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение».22

В течение семи дней с момента регистрации обращения принимается решение об их переадресации обращения по подведомственности или дается ответ гражданину о том, что в случае обжалования судебного решения, гражданин должен обращаться в судебные инстанции. Закон не учитывает случаев сокращения сроков рассмотрения обращений (в законах субъектов, инструкциях и административных регламентах такие ситуации предусмотрены).23

Для обращения в суд с жалобой ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в ст. 5. установил следующие сроки: «три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;  один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ».24

Исчисляются сроки рассмотрения обращений в календарных днях.

«В связи с обращениями, направленными на обеспечение прав граждан в сфере здравоохранения, экологии, социальной защиты, образования и т.д., когда месячный срок рассмотрения может создать опасность для неустранимых или необратимых нарушений прав, свобод и законных интересов заявителей необходимо в законе было закрепить следующие нормы: если заявление носит срочный характер, то есть его рассмотрение в указанные общие сроки способно причинить существенный и необратимый ущерб правам, свободам и законным интересам граждан, то такое обращение рассматривается незамедлительно, а при невозможности такого рассмотрения – не позднее, чем в закрепленный законодательно срок, например 5–дневный срок. Если в производстве по обращениям граждан часть работы осуществляют соисполнители, то сроки рассмотрения обращения соисполнителями составляет половину общего срока, установленного для рассмотрения обращения».25

2. КОНТРОЛЬ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ  ЗА РАССМОТРЕНИЕ ПИСЬМЕННЫХ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Любое обращение имеет своей целью получение того или иного результата. Проведенная специалистами для исполнения обращения и подготовки ответа работа требует не только жестко установленных правил и требований к исполнителю. Думается, правильным нужно считать присутствие в системе действующего законодательства определенных норм, определяющих формы контроля и ответственности исполнителей за рассмотрение письменных обращений граждан. Данная часть работы с обращениями важна для устранения причин и условий, порождающих обращения, повторные, а также многократные обращения  граждан, а также для обеспечения законности и государственной дисциплины.

«На этой стадии государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица в пределах своей компетенции: 1. Осуществляют контроль над соблюдением порядка рассмотрения обращений. 2. Проводят анализ содержания поступивших обращений. 3. Принимают своевременные меры к выявлению и устранению причин  нарушения прав, свобод и законных интересов граждан».26

Контроль используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения негативных процессов.

«Контрольная функция реализуется на всех стадиях производства по обращениям граждан. При осуществлении контроля обращается внимание:

- на сроки рассмотрения обращений,

- подведомственность рассмотрения обращений,

- полноту рассмотрения обращения,

- объективность и всесторонность проверки фактов, изложенных в обращении,

- законность принятого решения и другое».27

Контролю подлежат все зарегистрированные обращения граждан, требующие рассмотрения. Контроль за рассмотрением поступившего обращения гражданина начинается с момента его регистрации и заканчивается при регистрации и отправлении окончательного ответа его автору. Обращения граждан снимаются с контроля после рассмотрения их по существу, когда по ним приняты все необходимые меры и даны исчерпывающие ответы, соответствующие законодательству РФ.

 «На «особый контроль» ставятся обращения граждан, направленные: Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, федеральными органами исполнительной власти, другими государственными органами и требующими сообщить результаты рассмотрения обращений граждан в их адрес».28  Снятие с контроля поручения по рассмотрению обращений граждан осуществляется: при представлении исполнителем копии ответа заявителю по существу обращения; при представлении исполнителем письменной информации о личной встрече с заявителем и решении вопросов, изложенных в обращении гражданина.

«Основаниями для постановки на «особый контроль» письменных обращений могут служить:

- содержащаяся в обращении обоснованная информация о нарушении прав, свобод и законных интересов граждан;

- содержащиеся в обращении обоснованные просьбы об оказании помощи или поддержки гражданам из социально незащищенных групп населения либо гражданам, пострадавшим по вине других лиц, а также пострадавшим в результате стихийных бедствий;

- поднимаемые в обращении общественно значимые проблемы (в случаях, если автором обращения является объединение граждан или обращение подписано большим количеством граждан)».29