Организационные основы бюджетного контроля в РФ

Содержание 

Введение……………………………………………………………………….…2

Глава I. Правовые основы осуществления бюджетного контроля РФ…………………………………………………………………….....................4 

§ 1. Бюджетный  контроль как форма финансовой деятельности  РФ………...4

§ 2. Система  и органы бюджетного контроля в РФ…………………………..14

Глава II. Организационные основы бюджетного контроля в РФ.....24

§ 1.Правовое регулирование  бюджетного контроля в РФ……………………24

§ 2.Проблемы бюджетного контроля в РФ и пути их решения………………31 

Заключение………………………………………………………………….….42

Список использованной литературы……………………………………..45 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 
 

          Без эффективно работающей системы финансового контроля добиться финансовой дисциплины невозможно. Очевидно, что обеспечение финансовой дисциплины - основное условие экономического благополучия и безопасности государства. В связи с чем сегодня происходит постоянное усовершенствование системы государственного финансового контроля с целью обеспечить неукоснительное выполнение норм финансового законодательства. Важнейшей составляющей финансовой дисциплины является бюджетная дисциплина, т.е. соблюдение норм бюджетного законодательства. Поэтому бюджетный контроль сегодня приобретает особую значимость и актуальность.

         Усиление бюджетного контроля требует соответствующих законодательных изменений. Однако для формирования последовательного и эффективно работающего законодательства о бюджетном контроле необходимо комплексное теоретическое осмысление отношений в сфере бюджетного контроля как предмета правового регулирования.

         Правовой институт бюджетного контроля, как объект юридического

анализа, представляет большой научный интерес. Нормы, регулирующие

бюджетные отношения, частью которых являются отношения по бюджетному контролю, составляют одну из центральных подотраслей  финансового права - «бюджетное право».

          Объектом курсовой работы являются общественные отношения в сфере контроля бюджетно-финансовой деятельности государства.

         Предмет данной работы составили финансово-правовые нормы, регулирующие отношения по осуществлению контрольных полномочий органов государственной власти в сфере бюджетного устройства и процесса.  

       Таким образом, цель данной курсовой работы – исследовать бюджетный контроль в РФ.

         Для этого необходимо решить следующие задачи:

• определить понятие и сущность бюджетного контроля РФ;
• исследовать источники правового регулирования бюджетного контроля РФ;
• рассмотреть правовой статус органов, осуществляющих бюджетный контроль РФ;
• исследовать основные проблемы, имеющиеся в данной области;
• в конце работы сделать выводы.

          Основным материалом для написания работы послужили труды многих отечественных ученых и исследователей: и других.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава I. Правовые основы осуществления бюджетного контроля РФ 

§ 1. Бюджетный контроль как форма финансовой деятельности  РФ 
 
 
 

            Бюджетный контроль - составная часть финансово-экономического контроля и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов РФ, субъектов Федерации и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшении бюджетно-налоговой дисциплины. В условиях рыночной экономики, когда усложняются межбюджетные отношения, усиливается роль налогов как основного источника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость бюджетного контроля. Его назначение заключается в содействии успешной реализации бюджетной политики государства, в обеспечении процесса формирования и эффективного использования денежных средств.

           Одним из методов проведения бюджетного контроля является анализ исполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней, смет расходов бюджетных учреждений. Его роль в управлении государственными финансами субъектов хозяйствования, а также в регулировании социально-экономических процессов в обществе в рыночных условиях значительно возрастает.¹

          Важнейший элемент бюджетного процесса - экономический анализ бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, динамики, других параметров. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса: при формировании, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансовые и налоговые органы; ведомства; органы казначейства; контролирующие органы; депутатский корпус; финансовые службы хозяйствующих структур.

         Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса - при формировании, рассмотрении, утверждении, исполнении и составлении отчета об исполнении бюджета.

         На стадии исполнения бюджета в процессе финансирования из бюджета плановых мероприятий и аккумуляции доходов бюджета проводится анализ оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета и выполнении основных плановых показателей. На основе этих данных корректируются назначения по бюджетным учреждениям, выявляются недостатки в выполнении обязательств перед бюджетом.

         Таким образом, к объекту бюджетного контроля можно отнести отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.²

         Для успешного осуществления бюджетной деятельности необходима высокая и всесторонняя ее правовая организация и неукоснительное соблюдение участниками бюджетного процесса всех бюджетно-правовых норм. Поэтому бюджетный контроль за эффективной и слаженной работой участников бюджетного процесса должен охватывать все ее направления и не ограничиваться только денежными перераспределительными процессами. Экономическая же сущность бюджетного контроля проявляется в том, что такие процессы занимают в нем главное место, составляют центральное направление его проверки и анализа и определяют основное содержание его предмета.³

         Предмет бюджетного контроля составляет деятельность участников бюджетного процесса по надлежащему выполнению возложенных на них обязанностей, исполнение которых обеспечивает достоверное бюджетное планирование и учет, целевое, эффективное и экономное использование бюджетных средств и имущества, своевременное и полное их возмещение. Это деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, исследуемая с позиций ее экономической эффективности, законности, достоверности и целесообразности операций с бюджетными средствами, с позиций обеспечения сохранности государственной собственности.⁴

           Бюджетный контроль - деятельность целенаправленная. Цель бюджетного контроля является очень важной его структурной характеристикой, так как во многом определяет его содержание и направленность, задачи и функции, средства и способы осуществления.⁵

          Основной целью бюджетного контроля является соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями свих функций и задач.⁶

          Особое значение при этом принадлежит обеспечению неукоснительного соблюдения требований ежегодного закона о бюджете. Бюджетный контроль способствует тому, чтобы расходование государственных денежных средств происходило четко в соответствии с предписаниями закона о бюджете, согласно их адресной и целевой направленности.

           Однако бюджетный контроль не ограничивается только лишь проверкой соблюдения законности. Контроль в отличие от надзора «не ограничивается кругом вопросов связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных правовых актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия».⁷

           В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса основой деятельности участников бюджетного процесса является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Он означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Контролирующие органы в установленных законом случаях проводят анализ собранного в ходе контроля материала и представляют предложения по оптимизации структуры доходов (налоговой базы) и расходов бюджетов, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом.⁸

          Обеспечение законности в бюджетном процессе - это проверка неукоснительного соблюдения его участниками требований законов, регулирующих данную сферу отношений. В связи с этим необходимо обратить внимание на то, что действующее бюджетное законодательство достаточно слабо регулирует деятельность на первоначальных этапах бюджетного процесса и соответственно не обеспечивает необходимых условий для ее контроля.

          Стадия составления бюджетов имеет огромное значение и требует тщательной ее законодательной регламентации. Это определяется не только существенным увеличением ресурсов бюджета и повышением его роли в жизни российского общества, но и предыдущей практикой его исполнения.              Как отмечает аудитор Счетной палаты В.Г. Пансков, «за последние годы укоренилась практика разработки бюджета исходя из недостаточно реальных прогнозов социально-экономического развития, без учета всей совокупности происходящих в экономике процессов и их объективного научно обоснованного мониторинга. В 1995 г. это потребовало изменения федерального закона о бюджете буквально в последних числах декабря в соответствии с ожидаемым исполнением, в 1997 г. обусловило весьма острую постановку Правительством Российской Федерации вопроса о секвестировании расходов бюджета. В свою очередь бюджет, оторванный от реального положения дел в экономике, не оказывает на нее должного регулирующего влияния и перестает выполнять роль основного финансового закона государства».⁹

          В настоящее время в Бюджетном кодексе отсутствует необходимый круг показателей и критериев, обеспечивающих разработку реальных прогнозов социально-экономического развития страны на основе всестороннего и обоснованного анализа состояния экономики и мониторинга ее развития. Соответственно отсутствуют обязательные правовые критерии для проверки обоснованности составления проектов бюджетов и проверки законности и эффективности деятельности ответственных органов государственной власти. Бюджетный кодекс определяет лишь формальные критерии - перечень документов, общие цели, уполномоченных органов. Поэтому бюджет как таковой (в содержательном значении) возникает при внесении его на рассмотрение законодательного (представительного) органа власти и до этого времени не контролируется со стороны органов внешнего контроля.

         Активная организующая роль бюджетного контроля в достижении законности и эффективности государственного управления в сфере бюджета проявляется в ее собственных задачах и функциях.

         Многообразие вопросов, решаемых на соответствующих стадиях бюджетного процесса, проявляется в разнообразии стоящих перед бюджетным контролем задач. Исходя из основных ориентиров и требований, предъявляемых к бюджетной деятельности, все они могут быть сгруппированы следующим образом:

         - обеспечение полноты отражения доходов и расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

          Данная задача реализуется на ранних стадиях бюджетного процесса в ходе планирования показателей бюджета на очередной финансовый год. Бюджетный контроль способствует тому, чтобы все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством   Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, были отражены в соответствующих бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.

         -обеспечение достоверности финансовой документации и показателей бюджета.

         Бюджетный контроль обеспечивает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, а также реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

         - обеспечение сбалансированности бюджетов.

         Стабильность бюджетов напрямую зависит от сбалансированности их показателей. Поэтому бюджетный контроль всячески способствует тому, чтобы объем предусматриваемых бюджетом расходов соответствовал суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Данная задача проявляется в течение всей контрольной деятельности и во многом определяет его другие задачи и саму специфику бюджетного контроля. Как справедливо отмечает П.М. Годме, контролирование бюджетных расходов определяется в первую очередь необходимостью сохранить бюджетное равновесие. Поэтому можно сказать, что многие другие задачи бюджетного контроля проявляются через призму обеспечения бюджетного равновесия.¹⁰

         - соблюдение целевого характера и адресности расходования бюджетных средств.

         Бюджетный контроль обеспечивает, чтобы денежные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств в соответствии с предписанием закона о бюджете и направлялись на финансирование только установленных им целей.

        -обеспечение эффективности и экономности использования средств бюджетов.

         Главным показателем качества финансового управления является его эффективность. Она характеризуется не только достижением поставленных перед государственными органами задач, но и рациональностью, обоснованностью затраченных при этом государственных ресурсов. В этих целях бюджетный контроль стремится обеспечить достижение каждым органом государственной власти наилучшего результата с использованием уже определенного бюджетом объема средств, а также выявить сферы бюджетного финансирования, где достижение поставленных задач возможно с использованием наименьшего объема бюджетных средств.

          В юридической литературе задачи бюджетного контроля определяются по-разному, в зависимости от основной нагрузки бюджетного контроля как функции управления в сфере бюджета, так и в зависимости от основного содержания бюджетной деятельности.

         И.И. Кучеров к числу задач бюджетного контроля относит:

- обеспечение  исполнения бюджета;

- соблюдение  бюджетного процесса;

- защита  средств бюджетов от противоправных  посягательств. Обеспечение исполнения  бюджета предполагает проведение  мероприятий бюджетного контроля, стимулирующих правильное перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета, распределение регулирующих доходов, возврат излишне уплаченных доходов, учет доходов, санкционирование и финансирование.¹¹

         Соблюдение бюджетного процесса достигается посредством осуществления контроля за соблюдением всеми участниками бюджетных правоотношений соответствующих процедур.

        Защита средств бюджетов от противоправных посягательств означает недопущение или пресечение хищений бюджетных средств, их неэффективного, неэкономного и нецелевого использования.

         Учитывая, что целью бюджетного контроля является также достижение эффективности бюджетной деятельности участников бюджетного процесса, то одна из его задач должна быть нацелена на ее выполнение. Она должна включать установление эффективности и экономности использования бюджетных ресурсов всеми участниками бюджетного процесса.

        В.М. Родионова в качестве основных задач бюджетного контроля определяет:

- контроль  за поступлением средств в  бюджет и государственные внебюджетные  фонды;

- контроль  за законностью, рациональностью  и эффективностью использования  средств бюджета и государственных  внебюджетных фондов органами  государственной власти и организациями;

- контроль за своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджета и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- контроль  за эффективностью использования  государственной собственности,  ее приватизацией или национализацией;

- контроль  за обоснованностью предоставления  и законностью использования  льгот по налогообложению, государственных  дотаций и иных финансовых  преференций; 

- а также  пресечение расточительства, финансовых  злоупотреблений, неэффективного  использования государственных  средств посредством обращения  внимания законодательных органов  на недоработки действующего  законодательства или в предлагаемых  к утверждению законопроектах.¹²

          Бюджетный контроль позволяет получить оперативную информацию, объективно отражающую состояние деятельности участников бюджетного процесса в ходе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов), их утверждения и исполнения.

Бюджетный контроль обеспечивает проверку и критический  анализ полученной информации на соответствие деятельности участников бюджетного процесса требованиям Бюджетного кодекса, финансовых законов и других нормативно-правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам. В ходе проверки также определяется рациональность их работы в сфере  бюджета, и выявляются резервы дальнейшего  повышения ее эффективности.

         Контроль, как отмечает В.Г. Афанасьев, - «это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути коррегирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы».¹³ 

         По результатам собранной информации и произведенного анализа бюджетный контроль обеспечивает воздействие на участников бюджетного процесса для устранения выявленного несоответствия их деятельности поставленным перед ними задачам, отклонений результатов финансирования расходов бюджетов от целей и объемов бюджетного планирования. В этом отношении бюджетный контроль выполняет роль своеобразного барьера, который направляет и проводит деятельность органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций по строго установленной законодательством модели бюджетного процесса и параметрам закона о бюджете.

         Возможность получения посредством бюджетного контроля, так и контроля вообще, информации о подконтрольном объекте и ее использование для «поддержания динамического равновесия всей системы управления» предопределяет его свойство «обратной связи, позволяющей проверить насколько точно соблюдаются заданные параметры и критерии пути к цели». По каналам обратной связи субъекты контроля получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений и используют ее для повышения исполнительной дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствии, оперативного регулирования.¹⁴

         Таким образом, бюджетный контроль - это самостоятельный вид финансового контроля, который осуществляется в сфере бюджетной деятельности государства и направлен на установление законности, достоверности и экономической эффективности деятельности участников бюджетного процесса по составлению и утверждению проектов бюджетов (бюджетов государственных внебюджетных фондов), перечислению и использованию бюджетных средств, управлению государственной собственностью.

Из других определений заслуживает внимания определение И.И. Кучерова, в соответствии с которым «бюджетный контроль - это направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленную на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создания эффективной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины».¹⁵ 
 

§ 2. Система  и органы бюджетного контроля в РФ 
 

          Исполнение бюджетов любого уровня находится под постоянным контролем органов власти. Порядок и организационные формы осуществления контроля за исполнением бюджета определяются соответствующими органами представительной власти в положении о бюджетном процессе на территории конкретного образования. Органы исполнительной власти осуществляют контроль за использованием предприятиями, учреждениями и иными организациями выделенных им бюджетных ассигнований.¹⁶

        Контрольные полномочия органов исполнительной власти неразрывно связаны с их функцией по исполнению бюджета, т.е. они контролируют бюджет, исполняя его. Иное содержание имеет контроль за исполнением бюджета со стороны органов представительной власти. Эти органы не осуществляют исполнение бюджета, они лишь контролируют его исполнение. Поэтому функция контроля за исполнением бюджета законодательно закреплена именно за органами представительной власти. Полномочия органов представительной власти по контролю за исполнением бюджета можно подразделить на две группы:

   1) полномочия по организации контроля;

   2) собственно контрольные полномочия.

       К первой группе относятся полномочия:

   — по определению организационных форм контроля;

   — установлению порядка и сроков представления  соответствующими органами исполнительной власти информации по исполнению бюджета;

   — организации аудиторской проверки исполнения бюджета.

       Ко второй группе относится непосредственный контроль хода исполнения бюджета самими органами представительной власти. С этой целью представительный орган власти и его постоянные комиссии и комитеты в процессе исполнения бюджета вправе потребовать от соответствующего органа исполнительной власти, его финансовых и других органов управления любую информацию, связанную с исполнением бюджета. (Требование органов представительной власти о предоставлении им необходимых сведений по исполнению бюджета для органов исполнительной власти и других органов является обязательным для выполнения).¹⁷

          Статьи 265, 266 БК РФ разделяют финансовый контроль на финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления и финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления.¹⁸

           В соответствии с пунктом 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления создаются контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).

          В соответствии со статьей 266 БК РФ органами исполнительной власти, осуществляющими государственный и муниципальный финансовый контроль, являются Минфин РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

         Кроме статей 265, 266 БК РФ перечень органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, содержится в пункте 4 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с пункте 4 статьи 151 БК РФ органами государственного или муниципального финансового контроля являются: Счетная палата Российской Федерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.¹⁹