Организационные основы муниципального управления. 2

Содержание: 

Введение………………………………………………………………….......стр. 3

Глава 1. Общее понятие органов местного самоуправления……..…..…стр.  4

1. Представительный орган……………………………………………..стр.  9
2. Глава муниципального образования………………………………...стр.13
3. Иные органы местного самоуправления……………………………стр.15

Глава 2. Структура органов муниципального управления……………….тр.17

2.1. Модели  организационных структур………………………….………..стр.18

2.2. Институты  непосредственной демократии в  системе муниципального управления………………………………………………………………..….стр.21

2.3. Связи  с общественностью в системе  муниципального управления...стр.30

Глава 3. Механизмы государственного контроля в сфере муниципального управления………………………………………………………………..….стр.38

Заключение…………………………………………………………………..стр.49

Список  использованной литературы……………………………………….стр.51 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Введение

   Строительство российской государственности предполагает наличие единой, эффективной системы  управления обществом, четкой организации  работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, контроль со стороны государства за соблюдение правовых норм, единой государственной политики. Поэтому в настоящее время возрастает роль муниципального управления – особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве, и в то же время научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер. Таким образом данная курсовая работа представляется весьма актуальной  и интересной.

   Целью   курсовой работы  - определить организационную  основу муниципального управления.   Для достижения этой цели я поставил следующие задачи, которые стали главами моей работы:

1. определить понятие органов МСУ. В данной главе рассматриваются:

- Представительный орган;

- Глава  муниципального образования;

- Иные органы  местного самоуправления.

2) выявить структуру органов муниципального управления. Данная глава посвящена:

- Модели  организационных структур;

- Институты  непосредственной демократии в  системе муниципального управления;

- Связи  с общественностью в системе  муниципального управления.

3) Глава 3 “ Механизмы государственного контроля в сфере муниципального управления ”

   В соответствии с целью  и  поставленными  задачами структура работы состоит  из введения,  трех  глав,  заключения  и  списка используемой литературы. 

   Глава 1. Общее понятие органов местного

   самоуправления

   Органы  местного самоуправления, — отмечается в монографии О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, это органы местных самоуправляющихся  территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций, Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.¹

   Таким образом, органы местного самоуправления являются субъектами властно-управленческой деятельности и наиболее приближены к повседневным нуждам местного сообщества (населения). В соответствии со статьей З Конституции Российской Федерации² народ является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно (прямая демократия), либо через представительные органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления (представительная демократия), при этом органы Местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Основной закон РФ также провозглашает  местное самоуправление самостоятельным в пределах своих полномочий и наделяет население правом на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Данная конституционная норма получила развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 года, в котором, в частности, в статье 14 установлена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления. Поскольку других требований к структуре органов законодательство не содержит, одной из особенностей местного самоуправления является многообразие организационных форм  (Моделей) местного самоуправления.

   Положения, закрепленные в российском законодательстве, отвечают существующей мировой практике, а также требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, в которой, в частности в пункте 1 статьи 6, говорится, что местные органы власти должны сами определять внутреннюю структуру исходя из местных нужд и в целях эффективного управления.

   В настоящее время система органов местного самоуправления, в отличие от системы органов государственной власти, строится без учета принципа разделения властей (примечание: новая редакция Федерального закона «Об общих принципах...» вводит разделение властей на местном уровне).

   В системе местного самоуправления в  современной  России действуют выборные и иные органы местного самоуправления, формируемые в муниципальных  образованиях. Их совокупность составляет структуру органов местного самоуправления.

  Как правило, в муниципальных  образованиях функционируют представительный орган, высшее должностное лицо (глава муниципального образования), местная администрации (исполнительно - распорядительный орган).

  С учетом предметов ведения местного самоуправления муниципальные образования  решают вопросы образования иных органов, в том числе и осуществляющих исполнительно-распорядительные функции. В соответствии с пунктом 2 статьи З Европейской Хартии местного самоуправления представительные органы имеют право распоряжаться подотчетными им исполнительными органами. Данные органы должны создаваться не в ущерб формам прямого участия граждан в общественной жизни. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении» органом, осуществляющим исполнительно - распорядительные функции, являлась местная администрация. Федеральный закон 1995 года «0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных моделей, схем построения органов, осуществляющих данные функции на местном уровне.

  Фактически  еще в прошлом веке Л.А. Велихов,³ анализируя опыт построения структуры местного  самоуправления, в том числе и зарубежный, выделял ступенчатую схему, которая характерна и для современной структуры органов местного самоуправления:

    
Рис. 3. Структура органов местного самоуправления по Л.А. Велихову

  Наименования  органов местного самоуправления устанавливаются  уставами муниципальных образований с учетом  местных традиций и в соответствии с законами субъектов Российской федерации.

  Рассматривая  разнообразие структур органов местного самоуправления, оговоримся: структура  и порядок формирования, наименования органов и должностных лиц  местного самоуправления срок их полномочий устанавливаются муниципальными образованиями самостоятельно. Эти нормы указываются в уставе муниципального образования, который согласно федеральному закону принимается либо представительным органом, либо населением непосредственно.

  В своей деятельности органы местного самоуправления  
руководствуются Конституцией Российской федерации,  
федеральными законами, законами субъекта РФ, местными  
нормативно - правовыми актами.

  Являясь органами власти, органы местного самоуправления принимают в пределах своих полномочий решения, обязательные для исполнения всеми субъектами, расположенными на территории муниципального образования: предприятиями, организациями, учреждениями различных форм собственности, общественно – политическими объединениями, гражданами и др. В соответствии с уставом муниципального образования и на основании законодательства органы  местного самоуправления наделяются собственной   компетенцией:

  - владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью;

  - формирование утверждение и исполнение местного бюджета;

  - установление  местных налогов и сборов;

  - управление комплексным социально - экономическим  развитием муниципального образования.

  В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года закрепляет единственный способ передачи государственных полномочий  органами власти субъектов Федерации органам местного самоуправления - законами субъектов Федерации: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными  полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

    Но в законодательной практике субъектов Федерации предусматриваются и другие варианты передача полномочий органам местного самоуправления посредством договоров и соглашений. При этом оговаривается, что в случае необеспеченности переданных государственных полномочий органы местного самоуправления не несут ответственности за их осуществление. Согласно конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти не может быть обязывающей сверху вниз передачи органам местного самоуправления государственных полномочий законом субъекта Российской Федерации. Передача возможна только на добровольной основе. В статье 132 Конституции Российской Федерации зафиксировано: «1.Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

  Таким образом, предусматривается возможность, но не обязательность наделения государственными полномочия ми органов местного самоуправления. Договорная форма предоставляет  возможность обратной передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти, если органы местного самоуправления силу определенных причин (оговаривается в договоре) не состоянии их выполнить. Некоторые субъекты Федерации пошли дальше. Они сами законодательно определили круг вопросов, по которым может осуществляться передача государственных полномочий. Так, например, в Законе «О местном самоуправлении Рязанской области» государственные полномочия могут передаваться по следующим вопросам: организация и обеспечение деятельности учреждений и предприятий социальной защиты и социального обеспечения, обеспечения занятости населения, охрана окружающей среды на территории муниципального образования, ведение записи актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий, государственный архитектурно - строительный контроль, вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологическая безопасность и др.⁴

    В целом в системе органов  местного самоуправления формируются  и действуют следующие органы: представительный орган, глава  муниципальных образования и иные органы. Рассмотрим их подробнее.

   1.1. Представительный орган.

    В системе органов местного самоуправления представительный орган является выборным, коллегиальным, выражающим интересы местного сообщества. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления и российскому законодательству наличие выборного представительного органа является обязательным условием организации местного самоуправления.

  Данный орган выступает от лица субъекта местного самоуправления, то есть населения муниципального образования, представляя его интересы.

  В связи с особой ролью в системе  местного самоуправления представительный орган наделяется исключительной компетенцией, в которую, в частности, входят:

-принятие  общеобязательных правил по предметам  ведения муниципального образования;

-утверждение  местного бюджета и отчета  о его исполнении принятие  планов и программ развития  муниципальных  образований; 

-установление  местных налогов и сборов;

-установление  порядка управления и распоряжения  муниципальной собственностью;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

    В городах федерального значения  Москве и Санкт-Петербурге могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления.

  Представительный орган может избираться на основе: мажоритарной системы выборов; пропорциональной системы выборов, в том числе по единому многомандатному муниципальному округу; смешанной избирательной системы.

  Наименование  представительного органа устанавливается уставом муниципального образования, поэтому в разных субъектах Российской Федерации они могут быть различными: дума, Совет, Собрание и другие. (Например, на территории Кировской области в различных муниципальных образованиях представительные органы носят следующие названия: дума, Собрание представителей, Собрание депутатов, районное Собрание.)

  Также различается и численный состав представительных органов. Например, Екатеринбургская городская Дума представлена 27 депутатами. В Саратовской области, согласно областному законодательству, численный состав зависит от количества населения данного муниципального образования (при численности населения до 1000 человек — до 5 депутатов; 1000 5000 до 7 депутатов; 5000—50 000 —- до 11; 50 000—200 000 — до 17 депутатов; при численности населения свыше 200 000 человек — до 21 депутата). Таким образом, численный состав зависит от размеров территории, численности населения, исторических, национальных, культурных традиций и других факторов, уникальных для каждого муниципального образования.

  В отдельных муниципальных образованиях, преимущественно поселенческого типа, полномочия представительного органа может исполнять сход (собрание) граждан.

   Представительный  орган местного самоуправления принимает  решения в коллегиальном порядке.

   Внутреннее  строение представительных органов  местного самоуправления (структура), порядок и организационные формы  их деятельности определяются уставами муниципальных образований и  закрепляются в регламентах или  иных правовых актах, принимаемых этими органами.

   В состав представительного органа в  соответствии с уставом муниципального образования могут входить:

  - руководитель органа (председатель, заместитель председателя, президиум и другие согласно регламенту);

  - функционально-отраслевые подразделения — постоянные и временные депутатские комиссии. Постоянные депутатские комиссии предварительно (до заседания представительного органа) рассматривают вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа, и функционируют в течение всего срока полномочий представительного органа. Они формируются на добровольной основе с последующим утверждением их состава и руководства на заседании представительного органа. Временные комиссии также создаются из числа депутатов, но их деятельность ограничена рассмотрением конкретного вопроса либо определенным периодом времени. Данные комиссии подотчетны и подконтрольны представительному органу.

— фракции это формирования, объединяющие депутатов по политическим интересам (должны быть зарегистрированы в представительном органе);  
— территориальные группы депутатов. Территориальные группы — объединения депутатов для решения вопросов, касающихся отдельных территорий (поселений, сельских (поселковых) округов, закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и иных). К ним относятся: строительство объектов народно-хозяйственного комплекса, охрана окружающей среды и др. Данные формирования также регистрируются в представительном органе.

   Для правового, организационного, методического, информационного и материально-технического обеспечения деятельности представительного органа и его звеньев может формироваться аппарат управления. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.

   Принципы  работы депутата зависят от вида мандата,  полученного им после избрания.

   Депутатским мандатом является право  с одновременно обязанность представительства интересов своего  избирательного округа, решения вопросов местного значения от имени и в интересах населения, а также право и обязанность участия в работе представительного органа местного самоуправления.

   Суть  депутатского мандата в том, что  депутатом является лицо, представляющее общество, воплощающее его волю. Следовательно, «депутатский мандат»  и «статус депутата»  различные категории. Если мандат — это предоставленное право на осуществление депутатской деятельности, то статус есть уже конкретные правомочия, вытекающие из депутатского мандата.

   В научной литературе выделяют: свободный и императивный мандат. Свободный мандат дает возможность депутату самостоятельно определять круг своих интересов и вопросов, которые он намерен решать или лоббировать. Императивный же мандат требует от депутата выполнения наказов избирателей, отчетов перед ними.⁵

   Интересы  муниципального образования и избирателей  требуют, чтобы депутат добросовестно исполнял свои обязанности, функции народного избранника, представлял интересы избирателей, которые, наделяя депутатов правами, обязанностями, гарантиями, в том числе и специальной (неприкосновенность), должны требовать от них и повышенной ответственности. Качество работы депутатского корпуса во многом зависит от его квалификации, умения ориентироваться в изменяющейся обстановке, адаптироваться к ней и принимать эффективные решения. В США, например, закреплено право досрочного прекращения полномочий депутата за представительным органом местного самоуправления в случаях, если депутат не обладает должной квалификацией, систематически нарушает нормы депутатской этики.

   Однако  многие депутаты работают в своих  округах только в период предвыборной кампании. Для более тесной связи депутатов представительных органов местного самоуправления со своими избирателями и непосредственного участия в реализации прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления следовало бы вернуться к уже существовавшему в советский период институту наказов избирателей, организован его с учетом требований настоящего времени.

  Депутат представительного органа может  осуществлять свои полномочия как на постоянной основе, так и на общественных началах деятельность депутата включает в себя: участие в сессиях представительного органа; работу в постоянной депутатской комиссии (как правило, депутат может состоять одновременно в нескольких комиссиях, но не более чем в трех) либо в другом объединении депутатов; работа в избирательном округе, от которого он избран.

  1.2.Глава муниципального образования

  Наличие данного органа предусматривается  уставом муниципального образования. Глава является высшим должностным  лицом местного самоуправления и  в соответствии с федеральным законодательством. Наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией. В зависимости от избранной организационной модели глава муниципального образования может:

  а) избираться всем населением «сильный мэр»

  б) избираться представительным органом местного самоуправления из числа депутатов — «слабый мэр».

  В модели совет—менеджер должность главы  муниципального образования не предусматривается. Представительным органом назначается  менеджер по контракту на конкурсной основе. В целом современная российская практика такова: 7437 глав муниципальных образований избраны населением муниципального образования, 4519 избраны из состава представительных органов; 89 глав местных администраций приняты на работу по контракту.⁶

  Глава муниципального образования в своей деятельности подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления и в силу своего статуса и избранной муниципалитетом модели может:  
а) самостоятельно формировать администрацию, управлять ею на принципах единоначалия, иметь право него на решения представительного органа «сильный мэр»;

  б) формировать администрацию по согласованию с представительным органом («слабый  мэр»);

  в) участвовать в работе представительного  органа местного самоуправления;

  Выбор варианта может быть сделан представительным органом местного самоуправления либо решением местного референдума. При этом глава муниципального образования, избранный всем населением, может быть либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Вариант мэра «в трех ипостасях исключается; иначе говоря, он не может одновременно совмещать и должности председателя представительного органа, и главы администрации.⁷

   1.3. Иные органы местного самоуправления

   Помимо представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, в соответствия с уставом муниципального образования формируются иные органы и должностные лица, осуществляющие исполнительные  распорядительные функции в муниципальных образованиях (например,  исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления администрация и другие). В крупных муниципальных образованиях либо состоящих из нескольких поселений могут формироваться территориальные органы исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (префектуры, районные управы, администрации сельских (поселковых) округов, районов в городе и т.д.).

   Структура исполнительно - распорядительного  органа местного самоуправления (администрация) представляет собой сложное организационно функциональное единство. Она включает:  
а) совокупность руководящих должностных лиц (главу администрации, его заместителей);  
б) аппарат администрации. В него обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юридическая служба и др.;  
в) отраслевые и функциональные структурные подразделения, осуществляющие руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. К отраслевым структурным (органы специального назначения) относятся отделы (управления) здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, коммунального хозяйства, транспорта, промышленности, сельского хозяйства, архитектуры и др.

   Функциональные  же (органы общего назначения) организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства: финансовые отделы, экономические  и иные. В соответствии с законодательством структура администрации может определяться либо населением непосредственно, либо, как правило, бывает на практике, представительным органом местного самоуправления. В целом структура администрации муниципального образования является динамичным образованием, трансформирующимся в зависимости от возникающих задач, проблем, конкретных обстоятельств.⁸

   Модели  формирования местной  администрации:

а) формируется  главой местного самоуправления самостоятельно (модель «сильный мэр) либо главой администрации самостоятельно (совет—менеджер);  
б) формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления («слабый мэр»);  
в) в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа местного самоуправления, в остальной части — главой местного самоуправления самостоятельно;