Основы управления деятельностью налоговых органов РФ

Глава 1. Основы управления деятельностью налоговых органов РФ

1.1. Организация  работы налоговых органов РФ

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации участниками  налоговых правоотношений со стороны  государства выступают соответствующие  уполномоченные государственные органы и органы местного самоуправления. К ним относятся: Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделения в Российской Федерации (налоговые органы), Государственный таможенный комитет РФ и его подразделения (таможенные органы), государственные органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления, другие уполномоченные ими органы и должностные лица, осуществляющие в установленном порядке помимо налоговых и таможенных органов прием и взимание налогов и (или) сборов, а также контроль за их уплатой налогоплательщиками и плательщиками сборов, Министерство финансов РФ и финансовые подразделения субъектов РФ и органов местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и  структуре федеральных органов  исполнительной власти»:

• Министерство РФ по налогам и сборам должно быть преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей функций Министерства РФ по налогам и сборам по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству РФ о налогах и сборах Министерству финансов РФ;
• Государственный таможенный комитет РФ должен быть преобразован в Федеральную таможенную службу, с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству экономического развития и торговли РФ.

Так как положения настоящего указания в отношении Министерства РФ по налогам  и сборам, Федеральной таможенной службы вступают в силу после вступления в силу соответствующих федеральных  законов, то в данной работе мы будем  рассматривать структуру налоговых  органов на основе действующего законодательства.

Основным звеном налоговых правоотношений со стороны государства выступают  налоговые органы.

Права и обязанности других участников со стороны государства в значительной степени сужены. В частности, на Минфин России возложена задача разработки совместно с МНС России и другими  федеральными органами исполнительной власти предложений о налоговой  политике государства, развитии налогового законодательства и совершенствования  налоговой системы страны.

Что касается конкретных проблем взаимоотношения  налогоплательщиков и государства, то финансовым органам в соответствии с Налоговым кодексом предоставлено  право решать вопросы о предоставлении налогоплательщикам отсрочек и рассрочек по уплате налоговых платежей.

Отдельным государственным органом  исполнительной власти и исполнительной власти местного самоуправления, а  также уполномоченным ими другим органам Налоговый кодекс предоставил  право приема и взимания налогов  и сборов, а также контроля за их уплатой налогоплательщиками.

Таможенные органы России занимаются взиманием налогов и сборов, установленных  налоговым законодательством, исключительно  при перемещении товаров через  таможенную границу страны. В соответствии с этим они пользуются правом контроля за своевременностью и полнотой уплаты налогов при таможенном оформлении товаров, могут привлекать к ответственности лишь за нарушение налогового законодательства. Одновременно они несут ответственность за убытки, которые они причинили налогоплательщикам из-за своих неправомерных действий или принятых решений или, наоборот, бездействия.

На налоговые органы страны Налоговым  кодексом и другими законами возложены  главные задачи по реализации налогового законодательства.

Налоговые органы России представляют собой единую независимую централизованную систему (см. Приложение 1). Она состоит из центрального республиканского органа государственного управления – Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России), управлений Министерства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, а также инспекций по районам, городам и районам в городах.

В случаях, предусмотренных Налоговым  кодексом РФ, полномочиями налоговых  органов обладают таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов.

Каждый из этих органов является юридическим лицом, имеет самостоятельную  смету расходов, текущие счета  в учреждениях банков. В этой структуре  существует вертикальная подчиненность  нижестоящего органа вышестоящему и  всеобщая подчиненность руководителю МНС России.

МНС России входит в систему центральных  органов государственного управления страны и подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству  Российской Федерации.

Главная задача налоговых органов  Российской Федерации – контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и сборов, установленных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами представительных органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Таким образом, налоговые органы, в  отличие от таможенных органов, не являются сборщиками налогов, они контролируют их уплату.

Вместе с тем налоговым органам  в этой работе предоставлены широкие  права и полномочия.

Основное право налоговых органов  – налоговая проверка налогоплательщика. Особенности контрольной работы налоговых органов по соблюдению налогового законодательства будут  рассмотрены ниже.

Для реализации возложенных на налоговые  органы задач они имеют право  требовать от налогоплательщиков документы  по установленным формам, которые  служат основанием для исчисления и  уплаты налогов, а также пояснения  и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов.

При проведении налоговых проверок сотрудникам налоговых органов  предоставлено право изъятия  у налогоплательщиков документов, свидетельствующих  о совершении налоговых правонарушений. Изъятие документов осуществляется обязательно по акту и возможно только в том случае, если имеются достаточные  основания полагать, что эти документы  могут быть уничтожены, сокрыты, изменены или заменены.

Налоговые органы имеют также право  осматривать или обследовать  любые производственные, складские, торговые и иные помещения, используемые налогоплательщиком для извлечения дохода.

С принятием Налогового кодекса  налоговые органы получили право  определять сумму налогов, подлежащих внесению налогоплательщиками в  бюджет, расчетным путем.

В основу таких расчетов должны быть положены данные по другим аналогичным  налогоплательщикам.

Основаниями для расчетного определения  суммы налогов могут являться непредставление налоговым органам  в течение более двух месяцев  необходимых для расчета налогов  документов, отсутствие учета доходов  и расходов; в случаях отказа налогоплательщика, допустить должностных лиц налогового органа к осмотру производственных, складских, торговых помещений, используемых для извлечения дохода и др.

В случае выявления в ходе контрольных  мероприятий нарушений со стороны  налогоплательщика налогового законодательства налоговые органы вправе требовать от них устранения нарушений, а также осуществлять контроль за выполнением указанных требований.

Налоговые органы имеют право требовать  от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков о перечислении налогов в бюджет или внебюджетные фонды, а также  инкассовых поручений (распоряжений) налоговых  органов о списании со счетов налогоплательщиков сумм налогов и пени.

В случае нарушения налогоплательщиками  налоговых и других законов, связанных  с уплатой налогов, налоговые  органы вправе заявить ходатайство  в соответствующие органы об аннулировании  или приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам  лицензий на право осуществления  видов деятельности, связанной с  необходимостью получения лицензии.

При наличии у налогоплательщиков неисполненных обязанностей по уплате какого-либо налога налоговый орган  обязан направить им требование об уплате налога.

Налоговые органы имеют право взыскивать недоимки по налогам, а также пени за просрочку платежей в бюджет. В случае неуплаты или неполной уплаты налогоплательщиком налогов в установленные  законом сроки налоговый орган  может сделать это принудительно  путем обращения взыскания на денежные средства налогоплательщиков на счетах в соответствующих банках или за счет иного имущества налогоплательщика.

Исключительно важным для выполнения налоговыми органами возложенных на них задач является установленное  для них Налоговым кодексом право  приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков в банках, а также  налагать арест на имущество законопослушных  плательщиков.

Арест имущества применяется налоговыми и таможенными органами только лишь в исключительных случаях в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога и  может быть осуществлен лишь с  санкции прокурора.

Налоговым органам представлены широкие  полномочия в части предъявления исков в суды общей юрисдикции или арбитражные суды.

За налоговыми органами Налоговым  кодексом оставлены определенные права  в части контроля правильности применения цен по совершаемым налогоплательщиком сделкам.

Налоговые органы вправе контролировать правильность применения цен по сделкам  лишь в следующих случаях:

• между взаимозависимыми лицами, т.е. физическими лицами или организациями, отношения между которыми могут влиять на условия или экономические результаты их деятельности;
• при совершении внешнеторговых сделок;
• по товарообменным (бартерным) операциям;
• при отклонении более, чем на 20 процентов в сторону повышения или в сторону понижения от уровня цен, применяемых налогоплательщиком по идентичным (однородным) товарам, работам и услугам, в пределах продолжительного периода времени.

Наряду с предоставлением налоговым  органам широкими правами и полномочиями на них возложены также существенные обязанности.

Основная обязанность налоговых  органов и их должностных лиц  вытекает из главной задачи и состоит  в необходимости осуществления  контроля за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов. Должностные лица налоговых органов, как это прямо записано в Налоговом кодексе, обязаны корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и другим участникам налоговых правоотношений, не унижать их чести и достоинства.

Кроме того, право налоговых органов  на проведение контрольных мероприятий, предоставленные им широкие права  и полномочия налагают на должностных лиц налоговых органов важнейшую обязанность соблюдения налоговой тайны.

Налоговая тайна представляет собой  практически любые полученные налоговым  органом сведения о налогоплательщике, исключение составляют  следующие  сведения:

• разглашенные налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;
• об идентификационном номере налогоплательщика;
• о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;
• предоставляемые налоговым, таможенным или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми, таможенными и правоохранительными органами.

Осуществляя контроль за поступлением в бюджет всех уровней налоговых платежей и сборов, налоговые органы обязаны осуществлять возврат или зачет налогоплательщиком излишне уплаченных ими или излишне взысканных с них сумм налогов, пеней, штрафов в предусмотренном Налоговым кодексом порядке.

Следует отметить, что налоговые  органы обязаны вести учет налогоплательщиков, обеспечивать их формами установленной  отчетности по налогам и разъяснять порядок их заполнения, а также  направлять налогоплательщикам копии  актов налоговой проверки и решений  налогового органа по результатам проверки.

Впервые в российской практике налоговых  отношений налоговым органам  вменено в обязанность проведения разъяснительной работы среди населения  и юридических лиц по применению законодательства о налогах и  сборах, предоставление бесплатной информации о действующих налогах и сборах, о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц.

При этом, исходя из положений Кодекса, налоговые органы обязаны письменно  разъяснить налогоплательщикам вопросы  применения законодательства о налогах  и сборах и порядок исчисления и уплаты налогов и сборов.

Налоговые органы обязаны также  давать разъяснения в средствах  массовой информации и другими способами  о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов.

При проведении контрольных мероприятий  налоговые органы не должны причинять  неправомерного вреда как самому налогоплательщику, так и находящемуся в его владении, пользовании или  распоряжении имуществу.В связи с этим, налоговым кодексом, а также другими законодательными актами предусмотрена ответственность налоговых, таможенных органов за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие неправомерных действий и решений, а также бездействия как самих указанных органов, так и их должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей.

1.2. Планирование  деятельности налоговых органов

В настоящее время российская практика управления экономическими процессами располагает богатым опытом управления системой налоговых правоотношений.

Такой опыт имеется, например, в планировании налоговых поступлений на предстоящий  год, он используется при составлении  прогнозных планов на более отдаленный период.

Налоговые администрации применяют  прогрессивные методы планирования и прогнозирования структуры  налогового потенциала, а также способы  расчета и разночтения совокупной налоговой нагрузки по индивидуальным плательщикам, предприятиям, отраслям и территориям (см. Приложение 2).

Процесс планирования структуры налогов  и сборов заключается в определении  их рационального соотношения исходя из конкретных (приоритетных) задач  бюджетного периода – текущего и  на среднесрочную перспективу.

Задачи планирования носят концептуальный, качественный характер, но именно их обоснованное решение во многом детерминирует  уровень конкретных, количественных расчетов.

План налоговых поступлений  должен содержать помимо финансово-расчетного и организационный раздел. В последнем предусматриваются мероприятия по исполнению и контролю, которые должны обеспечить поступление в бюджет и внебюджетные фонды запланированных доходов. При решении этих задач необходимо учитывать возможность и целесообразность оперативной корректировки плана налоговых поступлений с учетом объективно складывающейся ситуации. Однако действия такого рода как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения налоговых показателей должны являться предметом тщательного анализа и обоснования.

Важным компонентом процесса перспективного налогового и бюджетного планирования является умение прогнозировать доходы на долгосрочный период в соответствии с многолетним финансовым планом-прогнозом. Многолетние прогнозы доходов могут  служить для диагностики бюджетного дефицита в будущем, что позволяет  своевременно вносить коррективы в  стратегию налогообложения.

Для краткосрочного прогнозирования  доходов применяются экономические  модели, в частности модели временных  рядов (однофакторные) и многофакторные модели, включающие одно или несколько  оцениваемых одновременно уравнений.

Среднесрочные прогнозы налоговых  поступлений строятся и в рамках среднесрочной макроэкономической модели; такие прогнозы по природе  своей оказываются обычно менее  точными, чем краткосрочные.

Таким образом, процесс налогового планирования следует рассматривать  как единство нескольких элементов.

Во-первых, налоговое планирование основывается на научно обоснованной концепции построения налоговой  системы государства, ее состава  и структуры, соответствующих проводимым в экономике преобразованиям.

В рамках данного направления устанавливаются  цели, на достижение которых ориентирована  система налогообложения государства, и методы движения к ним. Таким  образом, налоговое планирование находит  выражение в налоговой политике государства, определяющей организационно-правовые принципы функционирования системы  налогообложения и методику исчисления конкретных налогов.

Второй составляющей налогового планирования является разграничение налоговых  полномочий и доходных источников между  органами власти и управления различных  уровней. Определение конкретных пропорций  распределения налогов между  бюджетами и составляет основу для  такого понимания налогового планирования. Нормативы отчислений налогов в  бюджеты нижестоящего уровня бюджетной  системы определяются законом о  соответствующем бюджете.

Третьим направлением налогового планирования является расчет конкретных сумм –  контингентов налогов, мобилизуемых на территории. Это один из важнейших  элементов системы налогового и  бюджетного планирования, так как  оценка налоговых поступлений призвана обеспечить экономически обоснованные качественные и количественные параметры  бюджетных показателей. Основной задачей  этого этапа налогового планирования является определение объемов налоговых  поступлений на краткосрочную и  долгосрочную перспективу на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий, отдельных отраслей, экономики в целом. Во многих странах, обладающих стабильно функционирующей налоговой системой, методическое обеспечение процесса налогового планирования основывается на экономических прогнозах с применением совершенного математического аппарата.

Отечественный опыт составления таких  расчетов невелик, что объясняется  кардинальными изменениями системы  платежей в бюджет и, следовательно, методов их оценки, произошедшими  в период перехода к рыночным отношениям.

Расчет уровня оптимальности налоговых  ставок – процесс крайне сложный  и трудоемкий. Здесь прежде всего необходимо экономическое обоснование с целью оптимизации государственных расходов, приведения их в соответствие с возможностями реальной экономики, устранения инфляционной составляющей при расчетах валового внутреннего продукта (ВВП), эмиссионных методов увеличения доходов бюджета, ликвидации квазиденег и многого другого, что приводит к искусственному росту показателя ВВП и вовлекает в обращение номинально существующую денежную массу.

Среди методов налогового регулирования (см. Приложение 3) есть те, которые широко применяются во всем мире при решении инвестиционных проблем, проведении протекционистской политики, регулировании спроса и предложения, социальных тенденций, а также расширении сферы деятельности малого бизнеса.

В зависимости от способов реализации мер налогового регулирования эта  сфера государственного воздействия  подразделяется на две взаимосвязанных  сферы: совокупности налоговых льгот  и налоговых санкций. Оптимальное  сочетание этих подсистем обеспечивает гибкость налогообложения и в конечном счете результативность налоговой политики. Текущие корректировки налоговых технологий влияют на развитие экономической конъюнктуры. Налоговое стимулирование инвестиционных процессов способно позитивно повлиять на всю структуру финансового хозяйства государства.

Мировая практика выработала целый  комплекс принципов организации  системы налогового стимулирования. Основными среди них являются следующие принципы:

• применение налоговых льгот не должно носить избирательного характера в зависимости от формы собственности, вида деятельности, субъективной оценки их важности лоббистическими группировками в законодательных органах государства;
• системе налоговых льгот не должно быть свойственно неэкономическое принуждение и обязательность применения;
• налоговым льготам по их внутренней природе чужд чисто административно-командный характер применения;
• инвестиционные налоговые кредиты предоставляются исключительно группам плательщиков, обеспечивающим выполнение инвестиционных программ общегосударственного значения;
• применение налоговых льгот не должно наносить ущерба доходам бюджета, корпоративным и личным экономическим интересам;
• порядок формирования льготного налогового портфеля определяется на общегосударственном уровне, утверждается в законодательном порядке центральной властью;
• на местном уровне применение льгот укладывается в рамки, определяемые верховным законодательством.

Таким образом, налоговое регулирование, проводимое через экономически обоснованные системы льгот и санкций, представляет собой взаимообусловленный комплекс налоговых преференций стратегического  действия, компенсирующий финансовые потери при выпуске новой и  конкурентоспособной продукции, модернизации технологических процессов, становлении  в производственной сфере имущественных  основ среднего собственника.

При выработке принципов и применении на их основе методов налогового регулирования  важное значение имеет учет их социальных последствий. Экономическое бездействие системы налоговых льгот связано с двумя основными причинами.

Во-первых, и это главное, не накоплено  достаточно финансовых ресурсов в бюджетах всех уровней для решения прежде всего социальных задач. Налоговое стимулирование, как правило, осуществляется через уменьшение налогового гнета (снижение ставок, освобождение от части налогов и др.), а это лишает бюджет доходов. Необходимость же социальных выплат из бюджета не только сохраняется, но и из года в год возрастает.

 Во-вторых, не проработана сама  методология формирования системы  налоговых льгот.

В настоящее время важнейшим  объектом научно-практических дискуссий  и предметом пристального внимания правительственных структур является система налогового стимулирования инвестиций и ее взаимосвязь с  элементами воспроизводственной структуры  в целом. Негативной признана практика регулирования инвестиционной сферы  с помощью монетаристских методов.

Наиболее перспективным методом  налогового регулирования считается  инвестиционный налоговый кредит.

Это единственный легитимно используемый метод. Предоставление такого кредита  не меняет принципиальных основ налогообложения  и в то же время позволяет оперативно вносить коррективы в ход инвестиционных процессов и общее состояние  рыночной конъюнктуры.

Другой не менее перспективной  областью налогового стимулирования является сфера экономических отношений, складывающихся при осуществлении  лизинговых операций.

Определенным образом результативность методов налогового регулирования  зависит от уровня общественного  сознания и профессионализма работников финансовых и налоговых администраций. Понимание ими необходимости  сокращения числа неэкономических  перераспределительных процессов, встречных потоков движения государственных ресурсов воплощается в реальные меры регулирования финансовой напряженности в стране. Следовательно, практическая результативность мер налогового регулирования зависит от экономической и социально-политической зрелости общества.

1.3. Организация  и порядок проведения налогового  контроля

Налоговый контроль осуществляется налоговыми организациями в различных формах. Одна из них – налоговая проверка, включая проверку данных учета и  отчетности. Постановка налогоплательщика  на учет в налоговых органах также  является формой налогового контроля.

Контроль налоговых органов  за полнотой и своевременностью уплаты предусмотренных законодательством  налогов начинается с постановки налогоплательщика на учет в налоговых  органах.

Постановка на учет в налоговых  органах осуществляется налогоплательщиками  – юридическими лицами по месту  нахождения организации или по месту  нахождения ее обособленных подразделений; налогоплательщиками – физическими  лицами, занимающимися предпринимательством без образования юридического лица, - по месту их жительства, а также  по месту нахождения принадлежащего организациям и физическим лицам  недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению.

Налоговый кодекс устанавливает, что  налогоплательщики – организации  и индивидуальные предприниматели  обязаны встать на налоговый учет вне зависимости от того, имеются  или нет обстоятельства, с которыми Кодекс связывает возникновение  обязанности по уплате того или иного  налога.

Налоговое законодательство установило конкретные сроки постановки налогоплательщиков на учет в налоговом органе. Налогоплательщики  обязаны подать заявление о постановке на учет в течение 10 дней после их государственной регистрации. Заявление  организации о постановке на учет по месту нахождения подлежащего налогообложению недвижимого имущества или транспортных средств подается в соответствующий орган в течение 20 дней со дня его регистрации.

Налоговый кодекс обязывает налоговые  органы на основе данных и сведений, сообщаемых им органами, осуществляющими  государственную регистрацию юридических  лиц, недвижимого имущества и  сделок с ним самостоятельно (до подачи заявления налогоплательщиком) принимать меры к постановке на учет налогоплательщиков.

Налоговые органы обязаны поставить  налогоплательщика на налоговый  учет в течение пяти дней со дня  подачи им всех необходимых документов и в тот же срок выдать ему соответствующее  свидетельство. При этом каждому  налогоплательщику должен быть присвоен единый по всем видам налогов и  сборов, в том числе подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу  Российской Федерации, идентификационный  номер налогоплательщика.