Особенности бюрократического управления государством в современной России

Федеральное агентство по образованию

ГОУ ВПО «Тульский  государственный  университет»

     Кафедра социологии и политологии 
 
 

     Контрольно-курсовая работа

     по  дисциплине «Государственное и муниципальное  управление»

     на  тему: «Особенности бюрократического управления государством в современной России» 
 
 
 

     Студент  гр. 820481                                                                                                    Чернецова Н. Г.                                 

                                                                                       Науч. рук.канд.соц.наук                                                                                           

                                                                                                доц. Гоголева  Е.Н 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Тула 2011

Содержание 

Введение……..………………………………………………………………….3

 Глава 1. Методологические  аспекты изучения бюрократии………………………………………………………………………5

1.1 Понятие бюрократии  и эволюция теории бюрократии……………………………………………………………………...6

1.2 Истоки возникновения бюрократии в России……………………………………………………………….…………12

2. Место бюрократии  в системе государственной власти……………………………………………………………………………..14

2.1 Особенности  системы государственных органов.………………………………………………………………………….14

2.2 Взаимосвязь  бюрократии и государственной власти……………………………………………………………………………21

3. Проблемы бюрократизма  в системе государственных органов  и пути их решения……………………………………………………………………….…24

3.1 Проблемы бюрократизма  в современной системе…………………………………………………………………………....24

3.2 Пути преодоления бюрократизма…………………………………………………………...………28

Заключение……………………………………………………………………….31

 Список использованной  литературы………………………………….……………………………………34 

 Введение 

           Анализ феномена бюрократии в современной политической науке далеко вышел за рамки ее понимания как административного явления, предполагающего описание ряда недостатков функционального характера. Бюрократия — это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия — это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.

В отечественной  литературе до недавнего времени  исследование бюрократизации общества ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции. В течение длительного периода даже слабые намеки на возможность существования бюрократии как профессиональной группы, а тем более как социального слоя или типа государственного устройства считались недопустимыми. В соответствие с этим ее анализ в лучшем случае осуществлялся в форме критики западных концепций и прежде всего таких представителей буржуазной научной мысли как М. Вебер или, в меньшем объеме, Д. Марч, Г. Саймон, Селзник.

           В 90-е годы, однако, в связи с изменением социальных процессов спектр размышлений о бюрократии существенно расширился. Появились работы, анализирующие феномены бюрократического сознания, связь явления бюрократии с организационно-управленческими понятиями и явлениями культуры. В связи с началом развития этого направления российской научной мысли для нас не могут не представлять интереса попытки западных теоретиков концептуализировать явление бюрократии, создать более или менее целостное видение этого феномена как результата жизнедеятельности самого социального механизма, его организационно-культурных составляющих. 

 Актуальность темы работы определяется сложностью и противоречивостью современного периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности, обострением политической борьбы за влияние на институты власти и контроль за деятельностью правительственных структур. Многочисленные недостатки современной системы государственного управления хорошо известны не только специалистам, но и всем тем, кто сталкивается с работой бюрократического аппарата по долгу службы и в повседневной жизни. Именно поэтому реформирование государственного аппарата России представляет собой один из важнейших пунктов программы обновления российской системы управления.

Объектом данного  исследования является бюрократия как  социально-политическое явление.  
Предметом исследования выступает бюрократия в процессе изменения системы политической власти в современной России.  
Цель работы – выявить особенности бюрократии и бюрократического аппарата в системе государственных органов.  Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

-определить понятие бюрократии и проследить эволюцию основных теорий бюрократии;

-выявить истоки бюрократии в России;

-рассмотреть систему государственных органов;

-выявить взаимосвязь системы государственных органов и бюрократии;

-исследовать проблемы бюрократизма в современной системе;

-определить пути преодоления бюрократии.

 Данная работа  состоит из трех глав. В первой  главе рассматриваются методологические  аспекты бюрократии.

 Первая глава  курсовой работы состоит из двух пунктов. В первом пункте рассматривается понятие бюрократии и основные теории эволюции бюрократии. Во втором пункте данной главы рассматриваются истоки возникновения бюрократии в России.

 Вторая глава  данной работы исследует место, которое занимает бюрократия в системе государственной власти. Данная глава содержит два подпункта. В первом пункте рассматриваются особенности системы государственных органов. Во втором подпункте данной главы исследуется взаимосвязь бюрократии и государственной власти.

 Третья глава  работы посвящена основным проблемам  бюрократизма в системе государственных  органов и путей решения данных  проблем. Третья глава состоит  из двух пунктов. Первый пункт  разбирает основные проблемы  бюрократии в системе государственных органов. Второй пункт содержит пути преодоления бюрократизма 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Методологические аспекты изучения бюрократии

1.1 Понятие  бюрократии и эволюция теории  бюрократии 

 Слово «бюрократия»  в буквальном переводе на русский  язык означает господство канцелярии (от франц. bureau – бюро, канцелярия и греч. kratos – власть, господство), власть аппарата управления.

 Считается,  что термин «бюрократия» был  введен в оборот в 40-е гг. XVIII в. французским экономистом  Винсентом де Гурнеем, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. Употребление данного термина становится довольно распространенным в социально-политической литературе отдельных европейских стран в XIX веке. В этом столетии термин “бюрократия” обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту¹.

  Во времена  Гегеля бюрократия ассоциировалась  прежде всего с понятием централизованного европейского государства как прогрессивного для той эпохи явления. В его концепции идеи рационального устройства такого государства достигли наиболее отточенного и завершенного выражения. В “Философии права” он соединил этический рационализм И. Канта и традиции немецкого идеализма, соотнеся их с реалиями институционального устройства Прусского государства своего времени. (Всеобъемлющая регуляция жизни граждан Пруссии той эпохи резко контрастировала с британской системой самоуправления). Также А. Токвиль (1805 – 1859) отмечал, что централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие ее законов – вот наиболее характерные черты всех зарождающихся сегодня политических систем. Английский философ и экономист Дж.С. Милль (1806 – 1873) противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. В трудах К. Маркса (1818 – 1883) проблема бюрократии не являлась центральной и не получила систематического рассмотрения. Тем не менее теоретическое наследие Маркса по исследованию проблемы бюрократии представляется интересным и достаточно ценным, сохраняя свою актуальность и по сей день, и поэтому не может игнорироваться2.

В своих ранних работах, написанных в 1842 - начале 1843 г., Маркс фиксирует проявление бюрократических отношений в двух сферах: 1) внутри бюрократии; 2) между бюрократией и обществом (другими словами, применительно к объекту управления).

 В процессе  исследования бюрократии Маркс  вводит категорию «государственный  формализм», который представляет собой превращение государственных задач в канцелярские задачи и наоборот. При этом цели государства преобразуются в средство поддержания устойчивости учреждений, форм регламентации деятельности и материальных интересов чиновничества, всеобщим мотивом деятельности и поведения которого является своекорыстие. В итоге, бюрократия, как полагал Маркс, считает саму себя конечной целью государства.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был  немецкий социолог М. Вебер (1864-1920). Основным источником, в котором наиболее полно представлена теория бюрократии немецкого социолога, является его фундаментальный и итоговый труд – «Хозяйство и общество» (1922 г.), который остался незавершенным. Проблема власти бюрократии рассматривалась Вебером в политических статьях, в частности, в его статье «Парламент и правительство в преобразованной Германии» (1917 г.). Вебер характеризует патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа, но не проводит между ними непреодолимой границы². Промежуточное положение между этими двумя типами занимает в его теоретических построениях патримониальная бюрократия.                   Согласно Веберу, при чисто традиционном господстве управленческий персонал не обладает такими чертами бюрократической администрации, как четкое разграничение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Однако все вышеперечисленные признаки, кроме, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной мере присутствовать в патримониальной бюрократии.

 Таким образом,  в отличие от чисто традиционных  управленческих структур, патримониальная бюрократия содержит и некоторые рациональные элементы. Но определяющим признаком патримониальных бюрократий (как и патримониального управления) служит личностный, а не формально-правовой характер отношений власти. Поэтому элемент иррационализма неизбежно присутствует в патримониальной бюрократии, поскольку глава такой бюрократии не связан какими-либо формальными правилами и во многих случаях может действовать совершенно произвольно.

 Как указывает  М.В. Масловский, понятие «патримониальная бюрократия» в работах М. Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Помимо личностных отношений между главой государства и чиновниками, патримониальные бюрократии отличает тенденция к апроприации государственных должностей занимающими их чиновниками. Основу власти патримониальной бюрократии образует прежде всего присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера и трансформацию патримониальной бюрократии в децентрализованное «сословное» господство, которое уже не является бюрократическим³.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение  бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается  более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, быстрота, безличность, дисциплина, предвидимость, знание, постоянство управленческого процесса и преемственность, унифицированность, единоначалие, субординация, специализация, сведение к минимуму конфликтов и экономичность – всё это, считает немецкий социолог, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Тенденция бюрократизации современного - массового - общества (как и процесс рационализации) определялись немецким социологом как «судьба эпохи»⁴.

       Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось Вебером как злоупотребление властью. Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона – Гудноу во многом послужила основой для развития административных наук в XX столетии. Целью «классической школы» была разработка принципов административно-государственного управления. Так, французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»). Идеи А. Файоля во многом перекликались с теориями американских классиков менеджмента – Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда. Почти все «классики» были убеждены, что следование разработанным ими принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте. В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента.   В работах американского социолога А. Гоулднера бюрократия рассматривается как нормальный и «здоровый» институт, а негативные проявления бюрократической практики в виде формализма, косности, волокиты и т.д., то есть всего того, что обозначается термином «бюрократизм», характеризуются как дисфункции, «патологии». В одной из своих работ Гоулднер отмечал, что если начальник замечает у подчиненных ему работников отсутствие мотивации, он начинает контролировать их более придирчиво. Такой подход со стороны начальника может породить две проблемы. Во-первых, если у работников есть мотивация, они могут выполнять свою работу без придирчивого контроля. Во-вторых, мелочный и сверхпридирчивый контроль связан с ограничениями и наказаниями. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы, устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность "подхлестыванием" низкой мотивации работников⁵.

 Проведенный  анализ основных теоретических  подходов к исследованию проблем  бюрократии показывает, что представителей разных школ прежде всего разделяет акцентирование внимания либо на формально-структурных, либо на человеческих сторонах административной организации; при этом каждая из теорий выявляет в объекте исследования имманентно присущие ему элементы и процессы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, дополнять или конкурировать друг с другом, культивируя тем самым поле общего научного поиска, органично включающего достижения различных научных школ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2 Истоки  возникновения бюрократии в России 

 Следует отметить, что исторические основы русской  бюрократии и бюрократий западноевропейских  также существенно отличны. «Собирание  Русской земли» необходимо требовало  централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.

 В истории  Российского государства просматриваются  глубокие корни и традиции  российской бюрократии, обладающей  своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца у нас никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть⁶.

В российской традиции понятие «бюрократия» изначально оценивается  негативно. Более того, можно сказать, что в русском менталитете  «бюрократ» и «бюрократизм» –  бранные слова. Русская общественная мысль от А.Н. Радищева до В.С. Соловьева, от А.С. Хомякова до В.В. Розанова весьма критически относилась к «единовластию петербургской бюрократии под предлогом самодержавия». Чиновник в общественном сознании ассоциируется преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина, Сухово-Кобылина.

По мнению А.Г. Левинсона, понятие «бюрократия» в  негативном смысле «выражает отношение  к деятельности специализированной социальной группы (государственных) служащих, а именно: упрек этой группе со стороны общества в неисполнении ею своих обязательств перед обществом, в злоупотреблении той властью над другими группами в обществе, которой она располагает». Под этим понятием может подразумеваться и отрыв исполнительных органов некоторой организации от нее самой, когда «орган, подчиненный организации, обществу, превращается в орган, подчиняющий тех, чью волю он призван исполнять; слуга становится господином»⁷.

Необходимо отметить, что очень часто смешивают  универсальные бюрократические  принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм — социальную болезнь управленцев.Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым "регулярного государства" (в современном понимании - "рационально управляемого государства") требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы - "регулярной" ("рациональной") бюрократии.В условиях сословного строя в России государственная служба связывалась с обязательным наличием дворянского состояния и чиновник должен был иметь статус дворянина, поэтому "Табель" предусматривала, что каждый выслуживший первый - низший - классный чин имел право получить дворянство. Многие черты российского бюрократизма, к сожалению, воспроизводятся и в современной России. На сегодняшний день система государственного управления в Российской Федерации характеризуется многочисленными негативными чертами, причины которых отчасти кроются в ее историческом прошлом. Российский бюрократический аппарат не соответствует концепции рациональной бюрократии Вебера⁸

2. Место  бюрократии в системе государственной  власти

2.1 Особенности  системы государственных органов 

 Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.Формальным признаком службы (ее организации) всегда выступает замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего, ее лица. Анализируя ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» можно выделить следующие признаки государственной службы:

во-первых, это  профессиональная деятельность, т.е. осуществляемая но основе специальных знаний и навыков;

во-вторых, в процессе осуществления этой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов,

в-третьих, эта  деятельность направлена на обеспечение  функционирования государственных  органов;

 в-четвертых,  такая деятельность представляет  собой исполнение должностных обязанностей конкретными лицами, замещающими штатные государственные должности. И, наконец, деятельность эта должна быть оплачена исключительно из государственного бюджета.

Гражданская служба может быть обще функциональной - осуществление государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации субъекта РФ, министерствах); специальной - реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих выраженную отраслевую компетенцию, которая определяет специфику деятельности персонала (например, деятельность в аппарате судов, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте). Однако, подразделение гражданской государственной службы на основе наличия специфики функций весьма условно, т.к. вся система государственных органов, в особенности органов исполнительной власти, базируется на принципе отраслевого построения⁹.

 Статья 3 Закона  «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие принципы гражданской службы:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной  службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

 законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

единство правовых и организационных основ федеральной  гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

равный доступ граждан, владеющих государственным  языком Российской Федерации, к гражданской  службе и равные условия ее прохождения  независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной  службы и ее доступность общественному  контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных  служащих;

профессионализм и компетентность государственных  служащих;

защита государственных  служащих от неправомерного вмешательства  в их профессиональную служебную  деятельность как государственных  органов и должностных лиц, так  и физических и юридических лиц1.

Данные принципы - это основополагающие начала, которыми следует руководствоваться при более конкретном правовом регулировании государственной службы. Все эти принципы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их стабильность и неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы.

В 2002 году в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе и впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы Президентом Российской Федерации В.В. Путиным был утвержден Указ № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Согласно данному Указу принципы служебного поведения государственных служащих представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

 В Указе  содержаться требования к государственному  служащему относительно государства и общества. Прежде всего, Указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» призван сократить ряды чиновников – бюрократов, которые своими действиями дискредитируют отношение общества ко всей системе государственной власти в стране.

 Федеральный  закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ  «О системе государственной службе»  достаточно компактен и включает  в себя только 20 статей, в которых  содержатся существенные изменения  в организации государственной  службы Российской Федерации по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 199-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В его статьях последовательно представлены общие вопросы организации и функционирования, а также условия государственной службы, система управления государственной службой.

В развитие Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58 - ФЗ "О  системе государственной службы Российской Федерации" был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»¹⁰. Данным Федеральным Законом устанавливается понятие государственной гражданской службы: государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.