Особенности формирования и управления муниципальной собственностью

Особенности  формирования и управления муниципальной собственностью

Введение

Глава 1. Муниципальная собственность в российской федерации

1.1 Понятие и состав  муниципальной собственности

1.2 Формирование муниципальной  собственности

1.3 Основные задачи органов  местного самоуправления в управлении  муниципальной собственностью

Глава 2. Организация управления муниципальной собственностью

2.1 Объекты и методы  управления муниципальным имуществом

2.1.1 Классификация объектов  муниципальной собственности

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

Введение

Право населения на местное самоуправление, т.е. право низовых территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Именно с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность (ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[1] ).

Однако самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему имущества. Но при реализации этих правомочий возникает множество проблем, связанных как с несовершенством действующего законодательства, так и с трудностями перехода от командно-административной к рыночной экономике.

Тема управления муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё несколько лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было.

Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления: "ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ"[2] . Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность.

Местное самоуправление один из самых мощных факторов реализации потенциала человека и включения его в общественные процессы, которые необходимы в любом демократическом государстве.

Поэтому, главным требованием к использованию муниципальной собственности при таком подходе является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления.

Таким образом, рост и развитие муниципального образования невозможно без грамотного и эффективного управления муниципальной собственностью. Особенную актуальность данная тема приобретает в современных условиях, когда количество муниципальной собственности сокращается, и во многих случаях ситуация в муниципальных образованиях определяется тем, насколько правильно производится управление оставшимися объектами муниципальной собственности. Данными соображениями и обусловлен выбор темы исследования.

В связи с этим целью работы является изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью: их компетенция, практика управления и эффективность деятельности. Для достижения цели дипломного проекта необходимо решение следующих задач:

рассмотреть понятие и состав муниципальной собственности;

изучить способы формирования муниципальной собственности;

установить полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственность;

рассмотреть особенности и проблемы в управлении муниципальной собственностью;

изучить опыт управления муниципальной собственностью в Октябрьском муниципальном районе;

на основе выводов дать конкретные предложения по развитию системы управления муниципальной собственности.

Предметом данной работы являются управленческие отношения по поводу муниципальной собственности в Октябрьском муниципальном районе. Объект исследования - система управления муниципальной собственностью.

При выполнении работы использовались общенаучные методы - аналогия, сравнение, описание, и анализ документов (законов, других нормативных правовых актов).

При исследовании обозначенной выше темы возникли сложности, прежде всего с публикациями и другими источниками, посвящёнными проблеме управления муниципальной собственностью в Российской Федерации на современном этапе. Центральный вопрос дипломного проекта можно определить, как мало изученный в рамках экономической науки, особенно отечественной. Тем не менее, в работе были применены следующие основные группы источников:

федеральные законы;

законы субъектов Российской Федерации; - муниципальные нормативные правовые акты;

книги и публикации отдельных авторов, посвящённые, как, правило, общеэкономическим вопросам;

периодические источники.

Для более качественного изучения вопроса управления муниципальной собственностью в рамках дипломного проекта необходимо больше публикаций, посвящённых именно управлению муниципальной собственностью. Большинство авторов заостряют своё внимание на процессе формирования муниципальной собственности, процессах приватизации и прочее.

Квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.

Глава 1. Муниципальная собственность в российской федерации

1.1 Понятие и состав  муниципальной собственности

Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании.

Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.

Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.

Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности.

Статья 218 Гражданского Кодекса Российской Федерации посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации.

Основания приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные способы возникновения права собственности.

Со времен римского права все способы возникновения права собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова, "к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника.

К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: "никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам"[3] .

По мнению Е.А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий "основания возникновения права собственности" (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и "способы приобретения права собственности" (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов) [4] .

Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи.

Также он отмечает, что "многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки).

Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами.

Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество"[5] .

Г.И. Черкасов в своей книге "Общая теория собственности" отмечает, что "там, где нет отношений между людьми, не существует и собственности".

Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство, которое используется для удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и различных общественных институтов), путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.

Желание присваивать и обладать, всегда было присуще человеку по своей природе. Поэтому вполне логично будет заявить, что с древнейших времен преступления против собственности составляли немалую часть всех преступных деяний, совершаемых людьми.

Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, урегулировано в гражданском законодательстве. Оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота.

С учетом вышеизложенных точек зрения в определении категории "собственность" обратимся к анализу сущности понятия "муниципальная собственность".

В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью".

Г.Н. Чеботарев определяет "право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц". Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле обозначает "юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство"[6] .

Характерными особенностями муниципальной собственности являются:

непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;

воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования.

Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии со статьёй 61 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (далее - Федеральный закон), отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

В качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т.е. население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления.

Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесены объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, например, боевое оружие.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

средства местного бюджета,

муниципальные внебюджетные фонды,

имущество органов местного самоуправления,

муниципальные земли и другие природные ресурсы,

муниципальные предприятия и организации,

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами "О недрах", "Об охране окружающей природной среды", Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.

Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований, в данной работе состав муниципальной собственности будет рассмотрен на примере Октябрьского муниципального района Пермского края.

1.2 Формирование  муниципальной собственности

С учетом особой роли муниципальной собственности в жизнедеятельности территории законодательство часто обращалось к данному вопросу. Так, в 1990г в законе " Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" впервые появилось понятие "коммунальная собственность", в состав которой включалось имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также имущество, передаваемое им безвозмездно другими уровнями власти и хозяйствующими субъектами[7] . В 1991г. В законе "О местном самоуправлении в РСФСР" было закреплено понятие "муниципальная собственность", и одновременно был расширен ее состав, так началось формирование муниципальной собственности еще до принятия новой конституции Российской Федерации в 1993г[8] .

27 декабря 1991 года Верховный  Совет РСФСР принял Постановление  № 3020-1 "О разграничении государственной  собственности в Российской Федерации  на федеральную собственность, государственную  собственность республик в составе  Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных  округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга  и муниципальную собственность"[9] . (Далее - Постановление Верховного Совета РСФСР)

Это постановление было одним из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной собственности. Постановление разграничило государственную собственность на три самостоятельных вида:

объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;

объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

В приложении №3 к этому Постановлению содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов и районов. Так, из объектов недвижимости в муниципальную собственность передавались жилищный и нежилой фонд (здания и строения).

Также передавались:

встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5 - и 7 - процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства,

предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении.

Надо сказать, что на сегодняшний день судебная практика по-разному решает вопрос о применении в настоящее время, названного выше Постановления Верховного Совета РСФСР.

Верховный Суд РФ указал, что "утвержденный данным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации в настоящее время применению не подлежит", и передаваемые объекты, и процедура передачи полностью регулируются Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №122-ФЗ) [10] . Но Арбитражные апелляционные суды пришли к выводу, что Постановление Верховного Совета РФ продолжает действовать, Федеральный закон № 122-ФЗ не отменил обязанности, вытекавшие из этого Постановления, и они должны реализовываться наряду с обязанностями по передаче имущества, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ.

В связи с этим Верховный Суд РФ признал, что субъект РФ не может в одностороннем порядке присвоить имущество, которое должно было быть передано ему по Постановлению Верховного Совета РСФСР, но не было передано, теперь необходимо руководствоваться критериями передачи имущества, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ.

Но Арбитражный суд признал, что муниципальное образование должно принять, причем даже на основании одностороннего акта федерального органа по управлению имуществом, федеральное имущество, которое в силу этого Постановления (приложение №3), подлежало передаче в муниципальную собственность, и этого не было сделано вовремя.

Получается, что если муниципальные образования со ссылкой на Постановление Верховного Совета РСФСР в одностороннем порядке объявят какое-либо имущество из указанного в приложении № 3 своей собственностью (в порядке п.8 Постановления), то суды общей юрисдикции, скорее всего, признают это незаконным.

Если же Российская Федерация или субъект Российской Федерации передадут муниципальному образованию в одностороннем порядке (даже без их инициативы и без согласования с ними) какой-либо объект из числа названных в приложении № 3, то арбитражные суды признают это законным[11] .

Однако процедура передачи части государственного имущества в муниципальную собственность в данном Постановлении отсутствовала.

Порядки передачи объектов государственной собственности в муниципальную, были прописаны в:

Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"

Распоряжение Госкомимущества от 5 февраля 1993 г. № 217-р "Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения" (с изменениями и дополнениями от 17 мая 1993 г).

Согласно этим документам органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельного утверждения перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. закрепила право на муниципальную собственность[12] .

В Законе №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995г было определенно, что муниципальные образования могут иметь в собственности любые виды имущества как коммерческого, так и социального назначения.

В настоящее время в Российской федерации перечень объектов муниципальной собственности устанавливает статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №131-ФЗ), которая закрепила радикальное исходное правило - принцип целевого назначения имущества. Теперь в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением. Можно сказать, имущество следует за полномочиями.

Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то - имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.

Формирование муниципальной собственности муниципальных образований, сформированных на основе Федерального закона 131-ФЗ, связано с перераспределением и разграничениемгосударственного и муниципального имущества. Этот процесс включает в себя два самостоятельных аспекта:

1) перераспределение имущества  между РФ, субъектами РФ и муниципальными  образованиями;

2) разграничение имущества  прежних муниципальных образований  между новыми муниципальными  образованиями разных типов - муниципальными  районами, городскими и сельскими  поселениями, городскими округами.

Правовую базу разграничения образуют:

1) Федеральный закон "Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст.50, 85);

2) Федеральный закон "О  внесении изменений в законодательные  акты Российской Федерации и  признании утратившими силу некоторых  законодательных актов Российской  Федерации в связи с принятием  Федеральных законов "О внесении  изменений и дополнений в Федеральный  закон "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации" и "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ (ч.11 и 11.1 ст.154), (Далее - Федеральный закон №122-ФЗ);

3) Постановление Правительства  РФ от 13 июня 2006 г. № 374 "О перечнях  документов, необходимых для принятия  решения о передаче имущества  из федеральной собственности  в собственность субъекта Российской  Федерации или муниципальную  собственность, из собственности  субъекта Российской Федерации  в федеральную собственность  или муниципальную собственность, из муниципальной собственности  в федеральную собственность  или собственность субъекта Российской  Федерации"[13] , и другие нормативно-правовые акты.

Указанные акты регулируют общий порядок передачи имущества.

В отношении отдельных видов имущества - земель, лесов, водных объектов, объектов культурного наследия - установлены особые процедуры передачи.

В плане разграничения недвижимого имущества можно выделить два правовых режима:

1) обязательная передача  имущества от одного органа  публичной власти другому;

2) факультативная (по согласованию) передача имущества от одного  органа публичной власти другому.

С имуществом, которое не предназначено для решения задач того или иного уровня публичной власти, все более или менее понятно - оно подлежит передаче другому уровню публичной власти, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, либо, если оно не входит в сферу интересов других публичных субъектов, перепрофилированию или отчуждению.

Но есть иные случаи: одно и, то, же имущество по своему целевому назначению отвечает публичным задачам, стоящим и перед органами местного самоуправления (в т. ч. органами различных типов муниципальных образований), и перед органами государственной власти РФ, и перед органами государственной власти субъектов РФ.

В этом случае передача имущества его нынешним владельцем другому публичному субъекту обязательна только в одном случае - если такое имущество уже используется органами или организациями (предприятиями и учреждениями) этого другого публичного субъекта, причем только для осуществления определенных для него публичных задач (ч.11 ст.154 Федерального закона № 122-ФЗ).

Причем следует обратить внимание, что по смыслу закона обязательность передачи включает как обязанность одной стороны передать имущество, не отвечающее ее публичным задачам, так и обязанность другой стороны принять имущество, если оно соответствует ее публичным функциям! В данном случае ни та, ни другая сторона не имеют выбора - они имеют право на волеизъявление, но содержание этого волеизъявления полностью продиктовано законом. Закон исходит из приоритета сохранения имущества в одной из публичных форм собственности перед приватизацией этого имущества. Более того, закон исходит даже из приоритета передачи имущества тому публичному субъекту, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, перед перепрофилированием имущества.

Таким образом, муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух ситуациях:

1) если такое имущество  может находиться исключительно  в собственности этого муниципального  образования - т.е. не может находиться  в собственности РФ или субъекта  РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности  муниципального образования (независимо  от того, что оно может находиться  и в частной собственности!)

2) если имущество может  находиться в федеральной или  региональной собственности, но  оно используется муниципальными  органами или организациями на  момент передачи.