Особенности формирования расходной части бюджета

Актуальность темы исследования. В современном мире бюджет является важнейшим инструментом государственного регулирования экономики, а также экономической  основой для осуществления традиционных функций государства, а именно поддержание обороноспособности, безопасности, правопорядка и ряд других возложенных на него функций.

Актуальность работы определяется, прежде всего, тем, что государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Государство непрерывно использует денежные средства из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства, министерств и ведомств и уставами организаций. Размер расходов государства определяется его задачами и потребностями, выраженными в прогнозах, целевых программах и планах государства. В нынешних условиях существования рынка и предпринимательства  государственные   расходы  находятся в определенном соотношении с расходами коммерческих структур, общественных, религиозных и других негосударственных организаций. Это соотношение определяется экономической политикой Российской Федерации, осуществляющей проведение экономических реформ. Содержание и структура государственных расходов определяются программами российского государства и теми конкретными задачами, которые решаются в каждом отчётном году.

Немаловажным будет отметить то, что государственные расходы являются ведущим звеном финансовой системы государства, и играют важную роль в экономической и политической жизни любого государства.

1 СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ  СУЩНОСТЬ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО  БЮДЖЕТА

1.1 Понятие и сущность  расходов федерального бюджета

Федеральный бюджет является первым уровнем бюджетной системы Российской Федерации. Федеральный бюджет – основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является главным средством перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и обязательных государственных расходах; бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной экономической политики.

Бюджетные расходы можно определить как процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Мы видим, что акцент делается на управленческие, процедурные моменты. Действительно, в современных условиях бюджетные расходы - основа сложной системы взаимоотношений, охватывающей не только органы государственной власти (законодательные, исполнительные, контрольные и др.), но и гражданское общество. Распределение государственных средств по отдельным расходным статьям закрепляется законодательно, в составе законов о бюджете. Его планирование, обсуждение, исполнение и контроль является центральным элементом бюджетного процесса. Определение, принятое в Бюджетном кодексе, подчеркивает функциональную сторону расходов, делает акцент на разграничении расходных полномочий различных уровней государственной власти.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов, которые можно представить в виде схемы.

Рисунок 1 – Источники расходов федерального бюджета

На основании российского законодательства федеральные расходы имеют две составляющие:

1) расходы, финансируемые исключительно  из федерального бюджета;

2) расходы, финансируемые совместно  из федерального бюджета и  бюджетов субъектов РФ и (или) бюджетов местного самоуправления.

По согласованию с органами власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления за счет средств федерального бюджета, бюджетов РФ и местных бюджетов финансируются следующие виды расходов, которые наглядно представим в виде схемы 2.

Рисунок 2 – Расходы, финансируемые совместно из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и бюджетов местного самоуправления

Распределение  и  закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, указанных на рисунке 2, производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации  и органов государственной власти  субъектов  Российской Федерации.

В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств  бюджетов  различных уровней, устанавливается разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из законодательства Российской Федерации, по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Запрещается устанавливать источником финансирования расходов консолидированный бюджет.

1.2. Особенности расходов  федерального бюджета

Одним из факторов, влияющих на изменение структуры расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов является, начавшаяся с 2012 г., особенность планирования бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным (автономным) учреждениям в рамках реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Планирование бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным (автономным) учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (работ) в случае, если указанные учреждения осуществляют несколько видов деятельности, осуществляется по соответствующим кодам раздела, подраздела классификации расходов бюджетов исходя из основного вида деятельности учреждения с отнесением на него общей суммы бюджетных ассигнований, либо по соответствующим кодам раздела, подраздела классификации расходов бюджетов, по которым планируется предусмотреть наибольший объем бюджетных ассигнований.

Аналитическая информация по распределению бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным (автономным) учреждениям между соответствующими разделами, подразделами классификации расходов бюджета в разрезе видов деятельности федеральных государственных учреждений представлена в приложении № 8 к настоящей пояснительной записке.

Основание для расходов - закон о бюджете на соответствующий год. Расходы федерального бюджета сформированы исходя из потребностей содержания и развития экономических структурных образований по нескольким принципам:

• отраслевой – расходы министерств и ведомств;
• функциональный – расходы на социальные, научные, конверсионные, экологические и другие целевые программы.
• территориальный - расходы для субъектов Российской Федерации;

Совершенно очевидно, что все расходы бюджета, так или иначе, предназначены для достижения цели на конкретном предприятии, в учреждении, организации или органе исполнительной, законодательной, судебной власти. Получатели средств федерального бюджета расположены на территориях, т.е. там, где созданы органы федерального казначейства.

Таким образом, огромную роль расходы бюджетов всех уровней играют в решении социальных проблем, которые принимали наиболее радикальные формы в нашей стране, а во времена перехода к рынку вновь обострились. Повышению роли расходов бюджетов в социальных процессах способствует кардинальное изменение бюджетного механизма финансирования учреждений социальной сферы.

1.3 Состав и структура  расходов федерального бюджета

Структура бюджетных расходов в течение многих лет была 
в нашей стране относительно стабильной, демонстрируя давно 
установившиеся приоритеты в распределении средств бюджета. Основная 
масса ресурсов (около половины всех бюджетных средств) направлялась на 
народное хозяйство и поддержку экономики, что обеспечивало выполнение 
экономической функции государства; и только около трети бюджетных 
средств расходовалось на социально-культурные мероприятия.

Основой отраслевой группировки расходов федерального бюджета является общепринятое деление экономики на отрасли и виды деятельности. Расходы в производственной сфере подразделяются по отраслям народного хозяйства: на развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и др.; в непроизводственной – по отраслям и видам общественной 
деятельности: на образование, культуру, здравоохранение, социальное 
обеспечение, государственное управление и т.п. Такое деление 
государственных расходов (также как и по роли в воспроизводстве) 
помогает выявлять пропорции в распределении бюджетных средств, но уже по 
отраслям. Изменяя эти пропорции, государство может добиваться нужных 
сдвигов в отраслевой структуре общественного производства. 
Классификация расходов по целевому назначению (экономическому 
содержанию) является необходимой базой для осуществления финансового 
контроля за использованием бюджетных средств.

 В федеральном бюджете сохраняется пока целевое назначение выделяемых ассигнований, отражающее конкретные виды затрат, финансируемых государством. Так, в составе расходов на народное хозяйство принято выделять: затраты на капитальные вложения, дотации, операционные расходы и др.; по учреждениям и организациям непроизводственной сферы – затраты на заработную плату, стипендии, медикаменты, питание, текущий и капитальный ремонт и т.д.

Одновременно с экономической классификацией расходов бюджета 
используются и другие группировки, в том числе и организационная, в 
основе которой лежит распределение ассигнований по целевым программам и 
уровням управления. Группировка расходов по целевым программам указывает 
на конкретных получателей бюджетных средств, ответственных за 
эффективное использование выделяемых бюджетных ресурсов.

В соответствии с уровнем государственного управления расходы федерального бюджета России подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и местные. Также в экономической литературе можно встретить классификацию государственных расходов по источникам на бюджетные ассигнования, расходы за счет резервных и страховых фондов, кредитные источники финансирования (в государственном секторе экономики может быть 
использован и такой источник, как самофинансирование).

Структура государственных расходов, т.е. соотношение между группами 
расходов на народное хозяйство, социально-культурные нужды, военными 
расходами и расходами на управление в бюджете государства, не одинаково 
в разных странах и даже в одной стране в разные периоды ее развития.

Структура расходов меняется под влиянием как внешних, так и внутренних факторов. Эти факторы могут быть экономическими, военными, социальными, политическими и т.п. Перечисленные группы расходов определены по предметному признаку. Но, как уже упоминалось, государственные расходы можно классифицировать и по 
другим признакам (по роли в воспроизводственном процессе, по целевому 
назначению и др.)

Анализ расходов федерального бюджета по разделам функциональной 
классификации показывает, что наиболее значительны расходы на оборону, 
народное хозяйство. Социально-культурная же сфера в последние годы 
испытывает ощутимый недостаток ассигнований, исходя из разумных и 
желаемых потребностей современного общества. 

Таким образом, изучив социально-экономическую сущность расходов федерального бюджета можно сделать вывод:

1. Бюджетные расходы - это процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год.

На основании российского законодательства федеральные расходы имеют две составляющие:

1) расходы, финансируемые исключительно  из федерального бюджета;

2) расходы, финансируемые совместно  из федерального бюджета и  бюджетов субъектов РФ и (или) бюджетов местного самоуправления.

2. Расходы бюджета, так или иначе, предназначены для достижения цели на конкретном предприятии, в учреждении, организации или органе исполнительной, законодательной и судебной власти. Они играют огромную роль в решении социальных проблем, которые принимали наиболее радикальные формы в нашей стране, а во времена перехода к рынку вновь обострились. Повышению роли расходов бюджетов в социальных процессах способствует кардинальное изменение бюджетного механизма финансирования учреждений социальной сферы

3. Структура расходов меняется под влиянием как внешних, так и внутренних факторов. Эти факторы могут быть экономическими, военными, социальными, политическими. Расходы можно классифицировать по предметному признаку по роли в воспроизводственном процессе, по целевому 
назначению и др.

Во второй главе, мы проанализируем динамику, структуру расходной части федерального бюджета Российской федерации на плановый период 2012-2013 гг., рассмотрим особенности его формирования, проблемы и направления совершенствования.

2 АНАЛИЗ ДИНАМИКИ РАСХОДНОЙ  ЧАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

2.1 Особенности формирования расходной части  федерального бюджета Российской Федерации

Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2012-2014 гг. осуществлялось исходя из следующих основных подходов:

– определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2012-2013 г. на основе утвержденных Федеральным законом от 13.12.2010 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.»;

– определение «базового» объема бюджетных ассигнований на 2014 г., исходя из необходимости финансового обеспечения расходных обязательств;

– уточнение базовых объемов бюджетных ассигнований на 2012 – 2014 гг. с учетом:

– осуществления с 2012 г. финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета;

  – передачи субъектам Российской Федерации федеральных учреждений среднего профессионального образования и учреждений, осуществляющие дезинфекционную деятельность;

– передачи субъектам Российской Федерации полномочий в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам), в части выплат пособий при устройстве детей-сирот в семью;

– передачи субъектам Российской Федерации финансового обеспечения содержания детей-сирот в семье опекуна и в приемных семьях, реализации мер по социальной поддержке реабилитированных лиц;

– компенсации выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов с учетом снижения на 2012-2013 гг. тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 34% до 30% (с установлением ставки тарифа страховых взносов сверх установленной облагаемой базы 512 тыс. руб. в 2012 г. и 573 тыс. руб. в 2013 г. в размере 10%), а для малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения, а также благотворительных организаций и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения,  – до 20%;

–  индексации с 1 января 2012 г. на 6%, с 1 января 2013 г. на 5,5%, с 1 января 2014 г. на 5,0% расходов на обеспечение выполнения функций (содержание) федеральных государственных органов и обеспечение деятельности федеральных государственных учреждений, в том числе на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, продовольственного и вещевого обеспечения военнослужащих и приравненных к ним лиц;

• проведения реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;
• увеличения пенсионного обеспечения военнослужащих и приравненных к ним лиц в связи с проведением реформы денежного довольствия;
• формирования Федерального дорожного фонда;
• завершения реализации отдельных проектов (подготовки к проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани, саммита АТЭС в г. Владивостоке в 2012 г., отдельных федеральных целевых программ и объектов капитального строительства, не входящих в федеральные целевые программы);
• реализации новых федеральных целевых программ.

На основе имеющихся данных проанализируем структуру расходов федерального бюджета Российской Федерации в сопоставимых условиях и полученные результаты представим в таблице 1.

Таблица 1 − Структура расходов федерального бюджета в сопоставимых условиях (с учетом особенностей планирования бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным (автономным) учреждениям)

На основе данных таблицы 1 можно сделать вывод, что в структуре расходов федерального бюджета в сопоставимых условиях (с учетом особенностей планирования бюджетным учреждениям) наибольший удельный вес занимает ассигнования в национальную безопасность и правоохранительную деятельность.

2.2 Анализ структуры расходов федерального бюджета Российской Федерации на плановый период 2012-2013 гг. и направления его совершенствования

Приоритетными направлениями расходов федерального бюджета на 2011 г. и   на плановый период   2012 и 2013 гг. являются социальная политика, национальная экономика, национальная   оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность.

При увеличении расходов федерального бюджета необходимо принять во внимание уровень исполнения расходов, а также эффективность их использования в 2009 г.

В 2011 г.  по сравнению с 2010 г. увеличение расходов федерального бюджета предусматривается по подразделу «Лесное хозяйство» – на 64% (неисполнение в 2009 г. составило 11% к сводной бюджетной росписи с изменениями), по подразделу «Топливно-энергетический комплекс» – на 57,9% (15,4%), по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга»  – на 39,1% (13,1%), по разделу «Охрана окружающей среды» – на 26,7% (2,5%), по подразделу «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» – на 20,8% (6,1%).

Приоритетной задачей в области национальной обороны является финансовое обеспечение Государственной программы   вооружения на 2011   - 2020 гг., которая предполагает  комплексное переоснащение войск  современными видами вооружения  и военной техники начиная с   2011 г. При   этом основной прирост   расходов на национальную оборону предусмотрен на оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации новой техникой и вооружением.

Рисунок 3 – Реестр расходных обязательств, %

Согласно выше представленной диаграмме, анализ реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, показывает, что объем бюджетных ассигнований, включенных в реестр, соответствует ведомственной структуре расходов федерального бюджета, приведенной в приложениях 8 и  11 к законопроекту (открытая часть), и составляет в 2011 г. 87,7%,  в 2012 г. –  83,6%, в 2013 г.  – 78,1% общих расходов федерального бюджета, по остальной части расходов (12,3%, 16,4%, 21,9% соответственно) реестр не представлен.

Анализ перечня публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчетов по ним на 2011 г. и на плановый период 2012 и  2013 гг. показал, что объем  бюджетных ассигнований, подлежащих индексации, в  общем объеме бюджетных ассигнований,  направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств, в 2011-2013 гг.  составляет 8 - 9%.

При этом индексация социальных выплат запланирована на уровне инфляции, установленной на 2011 г. в 6,5%. Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. предусмотрен механизм индексации социальных выплат по фактическому уровню инфляции, сложившемуся в предыдущем году (в 2010 г.– по оценке, 8%).

Рисунок 4 – Распределение расходов федерального бюджета по государственным программам, %

Согласно выше представленной диаграмме, анализ распределения расходов федерального бюджета по государственным программам показал, что программная часть расходов федерального бюджета составляет в 2011 г. – 84,8%, в 2012 г.  – 81,1%, в 2013 г. – 75,8% общего объема расходов федерального бюджета и сгруппирована она по пяти направлениям: новое качество жизни; инновационное развитие и модернизация экономики;  обеспечение национальной безопасности; сбалансированное региональное развитие; эффективное государство. Наибольший объем расходов федерального бюджета предусматривается по направлению «Новое качество жизни» - более 50%.

Таблица 2 – Бюджетные ассигнования федерального бюджета «Общегосударственные вопросы»

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы как в целом по разделу, так и без учета межбюджетных трансфертов увеличиваются в 2011 г. по сравнению со сводной бюджетной росписью на 2010 г. и снижаются в 2012 и 2013 гг. по сравнению с соответствующим предыдущим годом. В 2013 г. по сравнению с 2010 г. снижение составит 3,6%, в том числе без учета межбюджетных трансфертов - 3,7%.

Расходы федерального бюджета по разделу «Общегосударственные вопросы» в соответствии с ведомственной структурой в 2011 г. будут осуществлять 69 главных распорядителей бюджетных средств, в 2012 и 2013 гг. – 68. Наиболее крупные из них Министерство финансов Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное казначейство, Российская академия наук, на которые в 2011 г. будет приходиться 76% расходов по данному разделу, в 2012 и 2013 гг. – 79%.

В структуре раздела основное место занимают расходы по подразделу «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора» и по подразделу «Другие общегосударственные вопросы» в 2011-2013 гг. на них приходится по 24-25% объема расходов по данному разделу.

По данным отчета об исполнении федерального бюджета за 2009 г. (далее – по данным отчета за 2009 г.), исполнение расходов федерального бюджета по разделу «Общегосударственные расходы» составило 853,1 млрд. руб., что на 79,9 млрд. руб., или 8,6%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 гг.» (далее - Федеральный закон № 204-ФЗ (с изменениями), и на 119,6 млрд. руб., или на 12,3%, меньше сводной бюджетной росписи с изменениями на 2009 г.

Основными факторами, влияющими на формирование объемов бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности федеральных государственных органов в 2011-2013 гг., являются:

– сохранение условий оплаты труда (денежного вознаграждения, денежного содержания, заработной платы) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (за исключением судей Российской Федерации) и федеральных государственных гражданских служащих, действующих в текущем году;

– сокращение предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов в течение 2011 - 2013 гг. на 20% с сохранением 50-процентной расчетной экономии по фонду оплаты труда в распоряжении соответствующих федеральных органов исполнительной власти;

– повышение с 2011 г. тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное медицинское страхование с 26% до 34% фонда оплаты труда (с сохранением тарифов страховых взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в размере 0,2%);