Особенности государственного управления как управляющей системы и применение их в практике

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

УО «БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ  УНИВЕРСИТЕТ»

 

 

 

Кафедра регионального  управления

 

 

 

 

 

 

 

 

КУРСОВАЯ

По дисциплине : «Организация государственного управления»

на тему: Особенности  государственного управления как управляющей системы и применение их в практике

 

                     

 

 

 

Студент

ФМ, 4 курс, ДКМ                                                                   Д.О. Козлова

 

 

 

Проверил                  профессор, канд.экон.                                                     Е.Б.Дорина

  наук, доцент                                                                                                           

 

 

 

 

МИНСК 2008

 

СОДЕРЖАНИЕ

  Введение…………………………………………………………………..4

    1.Государственное управление как управляющая система……………5

1.1. Система государственного управления ……..………...………...5

1.2. Характеристика управляющей и управляемой систем………….9

1.3.Государственное управление как управляющая система в зарубежных странах………………………………………………….13

  2.Анализ государственного управления как управляющей системы в Республике Беларусь..………………………………………………...19

      2.1.Государственная власть как управляющая система в Республике Беларусь….……………………………………………………...….....19

      2.2.Республиканские органы как управляющая система в Республике Беларусь ………………………………..……………...28

  3.Проблемы государственного управления в Республике Беларусь и пути их разрешения……………………………………………...……32

      3.1. Проблемы и недостатки управляющей системы в Республике Беларусь ……………...…..……………………….…………………..32

      3.2. Перспективное решение проблем управляющей системы  и её дальнейшее развитие …….……………………………………...…...36

  Заключение……………………………..………………………………..42

  Список использованных  источников…………………………………..43

  Приложения………………………………………………………….…44

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Управление  выступает как необходимый элемент  жизнедеятельности людей. Оно является одной из труднейших и самых ответственных сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией интересов и потребностей человека. Управление предопределено сознательным началом, интересом и знаниями, целью и волей, энергией и действиями человека.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

В системе государственного управления  можно выделить управляющую  и управляемую подсистемы, которые  при абстрагировании можно рассматривать  как самостоятельные системы.

Функционирование  управляющей подсистемы направлено на сохранение параметров управляемой системы, развитие управляющей подсистемы – на изменение управляемой подсистемы. Так или иначе, достигается общая цель системы государственного управления.

Цель данной  работы: изучить теоретические основы функционирования  управляющей системы, проанализировать государственное управление как управляющую систему в Республике Беларусь и в зарубежных странах, а также выявить недостатки белорусской системы управления и рассмотреть варианты их устранения.

Для достижения поставленной цели предусматривается решить следующие задачи: раскрыть теоретические основы функционирования  управляющей системы, зарубежный опыт управляющего воздействия, осуществить анализ государственного управления как управляющей системы в Республике Беларусь, а также выявить недостатки белорусской системы управления и рассмотреть варианты их устранения.

При подготовке курсовой работы были использованы нормативно-правовые документы, учебная литература, научные труды  по исследуемой проблеме, а также ресурсы сети Internet. В процессе исследования применялся системный подход.

 

 

 

 

1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК УПРАВЛЯЮЩАЯ СИСТЕМА

1.1Система  государственного управления

Системность присуща  любому явлению, любому объекту. Следовательно, и системы бывают разные – социальные, технические, биологические, сложные и простые и т.д. Поэтому вначале необходимо определиться с понятием система, выделить ее основные свойства.

Система, в переводе с греческого языка, означает целое, состоящее из частей, или, иными словами, совокупность взаимосвязанных элементов. Философский словарь определяет систему как совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Сразу подчеркнем, что система не есть простая арифметическая сумма составляющих ее элементов. Система, как единое целое, приобретает новое качество, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.

Любая система  имеет общие свойства:

1. Адаптивность. Система имеет границы и существует в окружающей ее внешней среде, взаимодействуя и адаптируясь к ней и тем изменением, которые там происходят

2. Динамизм. Система имеет на входе и выходе рецепторы, на которые постоянно поступают из внешней среды импульсы в виде требований и поддержки. Реагируя на них, система постоянно находится в динамике. Кроме того, ей присущи внутренние противоречия. Системы переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, гибели. Иными словами, признаком системы является ее существование во времени и пространстве.

3. Структурированность. Каждая система структурно оформлена: ее элементы являются относительно самостоятельными и могут также представлять собой систему.

4. Целостность. Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой качественную целостность, которая может быть разной:

• суммативная целостность, что характерно для не сформировавшихся, разобщенных систем;
• органическая целостность, которая характерна для организованных систем;
• органичная целостность, которая характерна для систем, ставших единым организмом, достигших высшей степени единства.

Отметим, что  эти состояния систем не являются неизменными: в действительности неупорядоченные системы могут превращаться в организованные, органичные и наоборот.

5. Функциональность. Одной из характеристик системы является то, что она имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.

Системы, в которых  протекают процессы целенаправленного воздействия на систему, обеспечивающее повышение ее организованности, достижение определенного полезного эффекта, называются системами управления. [1,с.70-73]

Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую и управляемую подсистемы.

К характерным  особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:

• Решающая роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;
• Системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;
• Существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;
• Для системы с управлением характерны определенные структуры, отражающие контуры управления;
• Системы являются открытыми, т.е. воздействие среды на них и их на внешнюю среду может иметь самые различные природу и последствия;
• Процесс функционирования систем характеризуется целенаправленностью. Если цель не определена, управление становится бессмысленным.

Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единое, взаимосвязанное их образование, т.е. системно. Оно является социальной системой со всеми присущими этому виду свойствами. Причем, социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и, в силу этого, проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. В виду того, что управление общественными процессами, людьми, является наиболее сложным, оно имеет ряд дополнительных признаков, таких как:

• иерархичность статусов элементов;
• целенаправленность, формирующаяся и функционирующая на основе определенных норм и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления;
• наличие в системе механизмов самоуправления;
• самосознание субъектов и объектов управления;
• формальные и неформальные отношения;
• организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления – это всегда организованная целостность).

Кроме того, следует  отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий, что означает монопольное право на издание законов и применение принуждения, формирование бюджета и налоговой системы.

Предназначение  системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.

Непосредственное  влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения. Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие в обществе изменения, является рациональной.

Главным результатом  функционирования системы государственного управления являются управленческие решения и действия. В структуре принятия решений можно выделить следующие элементы:

• цель (совокупность целей), отражающих потребности, интересы, ценности субъекта управленческого процесса;
• информация, поступающая субъекту управления;
• альтернативные варианты решения проблемы, их соответствие существующим в обществе законам;
• оценка имеющихся ресурсов, а также возможных последствий того или иного решения;
• выбор оптимального решения.

Таким образом, управленческие решения и действия – главный результат функционирования системы государственного управления. Для того чтобы систему государственного управления можно было считать правовой, необходимо, чтобы управленческие решения предопределяли управленческие действия.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1. система управляющая -государство как определяющий субъект управления;

 2)система управляемая - общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

 3)система взаимодействия (коммуникативная система)- различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др. [6,с.114]

В упрощенном виде модель системы государственного управления представлена на рис. 2.

Рисунок 1.Модель системы государственного управления

 

Примечание. Источник: [6,с.114]

 

1.2 Характеристика управляющей и управляемой  систем.

В системе государственного управления можно выделить управляющую и управляемую подсистемы, которые при абстрагировании можно рассматривать как самостоятельные системы.

Функционирование  управляющей подсистемы направлено на сохранение параметров управляемой системы, развитие управляющей подсистемы – на изменение управляемой подсистемы. Так или иначе, достигается общая цель системы государственного управления.

Некоторые исследователи  определяют систему управления как совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними. Другие  включают в управляющую систему также концепцию управления, методы анализа, принятия решений и управленческого воздействия. Управление с позиции системного подхода представляет совокупность действий всех звеньев системы управления, которые субординированы и скоординированы в системе таким образом, чтобы на основе концепции управления выбрать из множества возможных оптимальный вариант воздействия на объект. При этом управляющая система ведет мониторинг состояния управляемой системы, сравнивает результаты изменения с нормами функционирования системы в целом[3, с.155-158].  .

Управление  обществом предполагает наличие  у управляющей системы возможности, средств тем или иным способом воздействовать на объект, осуществляя при этом целенаправленный выбор воздействий. Все управляющие системы имеют сходную структуру, характеризующуюся наличием двух каналов связей между субъектом управления и объектом управления: канал прямой связи для передачи управляющего воздействия и канал обратной связи для передачи информации о состоянии и функционировании объекта. Обратная связь необходима для контроля над изменениями в системе. Процесс управления осуществляется на основе использования и переработки поступающей информации о поведении (состоянии) объекта и воздействия на него окружающей среды.

Таким образом, субъект государственного управления (управляющая система) - особые группы людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями, и действующие от имени государственных институтов, общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Процесс государственного управления представляет собой сознательное воздействие институтов публичной власти на деятельность общества, его отдельных групп, в котором происходят борьба и согласование разнородных социальных интересов в соответствии с общегосударственными целями и нормами.

Управленческая  деятельность государственных органов  направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими (государственными) и частными интересами[9,с.67-68].

Рассмотрим структуру  управляющей системы. Если взять  вертикальный срез, то ее можно представить  в виде двух подсистем:

• подсистемы А, осуществляющей публичное управление обществом и реализующей власть в масштабах государства всеми тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;
• подсистемы Б – государственно-административной, выполняющей функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. Она призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть в лице ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: центральном , региональном и местном, т.е. речь идет об исполнительной власти. Отметим особенности исполнительной власти:
• во-первых, она означает право и возможность, принуждать, повелевать, подчинять своей чужую волю;
• во-вторых, она имеет исполнительское предназначение;
• в-третьих, она осуществляется особой системой многочисленных государственных органов.

То есть, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном, которые тесно взаимосвязаны. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов (структурный аспект), которые могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительской деятельности (функциональный аспект). Все три аспекта в равной мере раскрывают суть исполнительной власти.

На уровне подсистемы «А» исполнительная власть представлена правительством, на уровне подсистемы «Б» – сложной иерархической системой административных органов разных уровней. Это наиболее сложная и многогранная часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления[1, с.78-79].

К числу характерных  свойств управляющей системы можно отнести:

1) способность  активно взаимодействовать со  средой, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на среду, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; 2) определенную гибкость структуры, понимаемой в данном случае в качестве совокупности существенных связей между элементами, т. е., связей, обеспечивающих целостность системы;

  3) способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на использовании закономерностей, присущих среде;

4) наличие в управляющей системе структурных связей, а также наличие в управляющей системе не только связей координации (взаимодействие элементов), но и связей субординации, обусловленных происхождением одних элементов из других, возникновением новых связей и т. п.;

5) для социальных систем названной группы характерно прежде всего ясно выраженное организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого составляющего ее элемента. Такое обособление есть прямое следствие целевого назначения каждой из социальных управляющих систем, основную роль в деятельности и, развитии которых играет их формальная организация;

6) характерный признак управляющей системы — строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов, а именно: по вертикали. Этот признак в равной степени охватывает и систему в целом, и входящие в нее элементы (подсистемы), независимо от того, на каком уровне они находятся. Более того, принцип пространственного расположения лежит в основе структуры каждого элемента системы, предопределяя тем самым необходимое размещение ее структурных единиц. Указанное расположение элементов социальной управляющей системы есть проявление принципа централизации, который присущ только социальным управляющим системам;

7) специфической особенностью управляющей системы является иерархичность, непосредственно вытекающая из особенностей расположения ее элементов. Эта иерархичность выражается, прежде всего, и главным образом в характере связей между  составляющими систему элементами. Общий вид связей таков, что каждый вышестоящий элемент выступает в качестве субъекта управления  по отношению к соответственно нижестоящим. Обнаруживается своего рода двойственная роль каждого элемента системы, обусловленная принципом относительности систем: элементы выступают одновременно как управляющие и управляемые системы[17,с.26].

Учитывая всё  вышеизложенное можно отметить, что для управляющей системы характерны следующие особенности.

1. Четкое структурное обособление как в плане разграничения управляющих систем между собой, так и в плане организационного обособления одного элемента от другого внутри системы.

2. Специфическое  размещение составляющих систему  элементов — размещение их  по  вертикали  как  единственный  способ  построения «организационной  структуры».

3. Иерархичность  системы, от которой зависит характер связей между элементами системы, обусловленный взаимодействием связей субординации и координации.

4. Определенная  степень  самостоятельности   элементов  системы как следствие  соединения в каждом из них  одновременно свойств управляющей и управляемой системы, обеспечивающего эффективную реализацию задач элемента в рамках общих целей данной управляющей системы.

5. Важная специфическая  особенность управляющей системы  — сознательное использование  различных комплексов средств  активного воздействия на среду со стороны системы в целом и ее элементов в отдельности. Для управляющей системы вообще характерна достаточно ясно выраженная целенаправленная деятельность людей.

6. Ясно выраженная  процессуальная сторона, проявляющаяся  в использовании оптимальных процедур, с помощью  которых обеспечивается надлежащее применение правовых средств, характерных для данной социальной управляющей системы.

Чем глубже общественное разделение труда, чем сложнее общество, тем более сложны управляемые  объекты, приобретающие системный и самоуправляемый характер (управляемая подсистема), тем более сложной, системной должна быть и организация субъекта управления (управляющей подсистемы).

Управляемая система (объект) государственного управления – это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.

Объект государственного управления представляет собой сложное структурное образование, включающее:

• важнейшие сферы жизнедеятельности;
• общественные процессы;
• территориальные образования;
• государственные и общественные организации;
• социальные общности;
• производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство, энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);
• социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм);
• административно-политическую сферу (внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования).

Управляемая система  отличается от управляющей системы  по ряду признаков. Если для управляющей  системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это – отношения, связанные с жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно-политического института [1,с.83-84].

 

1.3 Государствнное управление как управляющая система в зарубежных странах.

Рассмотрим  систему государственного управления в США.

 Сегодня  Соединенные Штаты Америки - республика  по форме правления и федерация  по форме государственного устройства. Субъектами этой федерации в  настоящее время являются 50 штатов.          Американская конституция была  разработана и принята Конституционным конвентом в Филадельфии (май - сентябрь 1787 г.).  В фундамент конституционной системы американского государства положено три основных политико-правовых принципа - разделение властей, федерализм и судебный конституционный надзор.

  Принцип разделения властей, реализуемый через систему «сдержек и противовесов», предполагает организационную независимость трех «ветвей» государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - и разграничение между ними соответствующих функций. На федеральном уровне ветви власти представлены конгрессом, президентом и Верховным судом. Принцип разделения властей предполагает также и определенное взаимодействие, в результате которого не допускалось бы усиление одной ветви власти за счет другой. Взаимодействие и взаимовлияние трех ветвей власти преследуют цель обеспечения стабильности государственных институтов.

        Законодательная власть в Соединенных Штатах Америки на федеральном уровне осуществляется конгрессом США, избирать который имеют право граждане США старше 18 лет путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Он состоит из двух палат - сената и палаты представителей.      Число членов палаты представителей зафиксировано законом в 1912 г. и с тех пор не изменялось - 435.      В сенате каждый штат представлен двумя членами, т. е. в его состав входят 100 сенаторов. По традиции сенат занимает более привилегированное положение, чем палата представителей.

 Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в финансовой области. Конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Соединенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и торговлю между штатами и т. д. Это дает конгрессу мощные рычаги влияния на экономику и внутреннюю политику страны и является потенциально важным средством воздействия на внешнюю и военную политику.    Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигнований, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений.         Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание.

Наряду с  полномочиями, осуществляемыми совместно  обеими палатами, существуют и такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции, все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей: сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотрении финансовых вопросов.

Прерогативой  сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначения руководителей  правительственных ведомств, дипломатических представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также передвижения и продвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы[12, с.215].

Президент занимает центральное место в системе  высших государственных органов  США. Он - глава государства и единоличный носитель исполнительной власти, глава вооруженных сил и высший руководитель федерального административного аппарата.

Полномочия  президента США очень широки. Президент  с одобрения и согласия сената назначает федеральных судей, включая  членов Верховного суда, послов и высших должностных лиц аппарата исполнительной власти, в том числе руководителей министерств и ведомств. Конституция предоставляет президенту право созыва чрезвычайных сессий конгресса и переноса очередных сессий, право отсрочки исполнения приговора и право помилования лиц, осужденных по федеральным законам.    Велика роль президента и в законодательном процессе. Он является фактическим лидером законодательной политики, формулируя законодательную программу администрации в серии посланий конгрессу. В одном из них конгрессу представляется проект бюджета, разрабатываемый экспертами Белого дома. Глава исполнительной власти обладает правом издания президентских приказов, фактически имеющих силу закона.

       Не предусмотренным конституцией надведомственным органом при Белом доме, вызванным к жизни возросшими масштабами государственного регулирования, является Исполнительное управление президента. Основанное президентом Ф. Рузвельтом в 1939 г., оно способствовало укреплению президентской власти, создав мощный аппарат, координирующий и контролирующий важнейшие аспекты деятельности государства. В рамках Исполнительного управления действует возглавляемый президентом Совет национальной безопасности, который занимается разработкой внешней и военной политики США.

  Как совещательный орган при президенте функционирует кабинет министров, созданный помимо конституции. Уже первый президент США Дж. Вашингтон ввел в практику неформальные заседания всех глав исполнительных департаментов (министерств) для обмена мнениями по интересующим президента вопросам.