Особенности гражданской правоспособности публичных образований

 1 ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

 1.1 Правовое положение Российской Федерации и субъектов РФ как лиц и как носителей власти

  Российская Федерация и субъекты РФ (далее государство), как и другие субъекты гражданского права, могут участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле они обладают правоспособностью. Однако их правоспособность обладает рядом особенностей, связанных с тем, что они являются также и главными субъектами публичного права, носителями власти. Эти особенности концентрированно выражают свойство суверенности, присущее Российской Федерации и субъектам РФ.

Российская  Федерация и ее субъекты осуществляют власть. Но функция властвования свойственна и другим субъектам. Однако среди них государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом. На определенной территории повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в его независимости  от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

Суверенитет имеет как внутреннее, так и  внешнее проявление. Никто не может  вмешиваться во внутренние их дела, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость данного государства  и ее субъектов от других государств и иных субъектов международного права¹.

Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно:

- государство  само принимает законы, которыми  должны руководствоваться все  остальные субъекты гражданского  права; 

-   государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;

- государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения.

Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности  государства как участника гражданско-правовых отношений. Однако даже то, что названо, позволяет говорить об особом его положении в гражданском праве.

Это особое положение отражает две противоположные  тенденции. С одной стороны, необходимость  уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими  властными полномочиями, а с другой - использование этих полномочий для  направления хозяйственного развития в определенное русло. Первая тенденция  отражена в ГК в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство  участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами началах². Иными словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частно-правовых отношениях.

Вместе с тем, участвуя в имущественных (частно-правовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не может использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и  другие публично-правовые образования  в гражданско-правовых отношениях выступают  на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК)³. Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности.

Государство как лицо. В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и частного права. При этом для современного право-понимания характерно отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично-правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство  не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим  принципам гражданского права. И тем не менее, властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве.

Следуя  этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности  государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному  пути, распространяя на государство  нормы, которые определяют участие  юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

В качестве субъектов гражданского права государство  и иные публично-правовые образования  обладают гражданской правоспособностью. Правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц. В чем-то она шире, а в чем-то - уже. Ряд возможностей может принадлежать только государству, например, приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 13 ФЗ РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»)⁴. В то же время некоторые возможности, например, передавать имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор коммерческой концессии и др.), иметь свое имя, ему недоступны.

Государство участвует в гражданском обороте  не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти  цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако, она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Поэтому правоспособность государства можно назвать целевой - она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д⁵. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ)⁶.

Таким образом, государство является особым субъектом  гражданского права, хотя и выступает  на равных началах с остальными его  участниками. Эта особенность выражается в обладании суверенитетом, которая  воплощается в его независимости  от кого бы то ни было, и целевой правоспособностью.

1.2 Муниципальные образования  как субъекты гражданского права

Местное самоуправление - это территория, определенная границами и проживанием  населения, на которой реализуются  функции жизнеобеспечения самим  населением с помощью избранных  ими органов⁷.

Решая задачи территории, обеспечения  местного населения всем необходимым  для жизнеобеспечения, органы местного самоуправления вступают в различного рода гражданские правоотношения. Такую деятельность органов местного самоуправления необходимо обозначить как хозяйственную. 
 Новое российское законодательство рассматривает хозяйственную деятельность органов местного самоуправления как деятельность по производству товаров, оказанию услуг, выполнению работ. То же содержание характерно для любой хозяйственной деятельности. Однако хозяйственная деятельность органов местного самоуправления отличается рядом признаков, что позволяет говорить о хозяйственной деятельности как более широком понятии, чем предпринимательская.

Среди этих признаков в первую очередь  необходимо заметить то, что не все  муниципальные органы, учреждения, организации могут заниматься хозяйственной  деятельностью, а непосредственно  те, которым предписано это делать по уставу муниципального образования.  
  Также необходимо выделить, прежде всего, цель хозяйственной деятельности - направленность на извлечение прибыли. 
  В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

К сожалению, до сих пор гражданское  законодательство хозяйственную деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с хозяйственной  деятельностью физических и юридических  лиц. Поэтому правильное определение  хозяйственной деятельности муниципальных  организаций имеет важное практическое значение. 
В соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) муниципалитеты, как публичные образования, приобретают гражданские права и обязанности в соответствии с гражданским законодательством и именуются субъектами таких правоотношений. В то же время ГК РФ не определил в ст. 125 порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а передал эти права органам местного самоуправления, которые могут выступать от имени муниципальных образований, в связи с чем возникают некоторые проблемы в правоспособности быть участником гражданских правоотношений. 
 Муниципальные организации могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если они обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность, а также муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае, только по поручению собственника муниципального имущества, собственником муниципального имущества в соответствии с гражданским законодательством являются муниципальные образования.

Гражданская правоспособность муниципального образования и его муниципальных  организаций наступает в соответствии со ст. ст. 49, 51 ГК РФ, так же как и  правоспособность юридического лица.

 Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)⁸. По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно⁹.

Из выше сказанного следует, что  муниципальные образования исходя из своей обеспечительной функции, могут вступать в различные гражданско-правовые отношения. И такая их деятельность называется хозяйственной. Однако, их хозяйственная деятельность во многом ограничена, в отличие от деятельности других участников гражданского права.

   2 ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ ПО РОССИИЙСКОМУ ПРАВУ

2.1   Непосредственное и опосредованное участие публичных образований в гражданском обороте

В соответствии со ст. 125 ГК РФ гражданские права и обязанности  от имени публично-правовых образований  осуществляют (исполняют) органы государственной  власти либо соответствующие органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. По специальному поручению от имени указанных  субъектов могут выступать также  граждане и юридические лица в  случае и в порядке, предусмотренных  законами, указами Президента РФ и  постановлениями Правительства  РФ, нормативными актами субъектов  РФ и муниципальных образований.

 Приватизация, управление и распоряжение иным государственным имуществом (прежде всего недвижимым) и земельными ресурсами России, в том числе закрепление имущества за создаваемыми Российской Федерацией унитарными предприятиями и публичными учреждениями, осуществляются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество) и его территориальными органами).

Полномочия но созданию унитарных предприятий, не относящихся к категории казенных, предоставляются иным государственным органам, чаще всего отдельным министерствам и ведомствам.

Отдельные функции по управлению имуществом РФ и ее представлению в гражданских правоотношениях выполняют Министерство культуры РФ, Министерство юстиции РФ, некоторые иные министерства и ведомства, созданные по отраслевому признаку, а также Управление делами Президента РФ.

Система органов государственной  власти субъектов РФ устанавливается  ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя  РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁰.

Компетенция между исполнительными  органами субъектов РФ распределяется, как правило, аналогично распределению  компетенции между федеральными министерствами и ведомствами.

Что касается органов субъектов  РФ и муниципальных органов, то к  числу уполномоченных логично отнести  те из них, которые вправе распоряжаться  имуществом, составляющим казну субъекта.

Управление делами муниципальных  образований осуществляют органы местного самоуправления:

• представительный орган муниципального образования;
• высшее должностное лицо (глава) муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• контрольный орган муниципального образования;
• иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Все эти органы (в том  числе представительные) являются юридическими лицами, а значит, могут создаваться  и действовать в форме муниципальных  учреждений, которые, в свою очередь, могут наделяться полномочиями действовать от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях.

Как правило, в гражданских  правоотношениях муниципальное  образование проявляет себя посредством  своих исполнительных органов, которые  в большинстве муниципальных  образований именуются местными администрациями.

Особенности участия муниципальных  образований в гражданских правоотношениях, вытекающих из выпуска муниципальных  ценных бумаг, закреплены в ст. 817 ГК РФ.

Опосредованное участие  публично-правового образования  в гражданском обороте. Опосредованное участие публично-правового образования  в гражданском обороте проявляется  путем вступления в него созданных государством юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права не для образования, а для себя.

Наиболее приемлемым вариантом  определения статуса органа государственной  власти (местного самоуправления) является правовая конструкция такого вида юридического лица, как учреждение (ст. 120 ГК РФ), тем  более что оно наделяется имуществом, закрепляемым на праве оперативного управления. Следует отметить, что  правовая природа учреждения как  вида юридического лица, которое может  создаваться для осуществления  управленческих функций (в том числе  государством), однако властными полномочиями не обладает, отлична от правовой природы  органа государственной власти.

Учреждение отвечает по своим  обязательствам находящимися в его  распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества. Согласно ст. 115 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом о государственных  и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано федеральное казенное предприятие.

Итак, публичные образования в  гражданском обороте могут участвовать  как непосредственно, так и через  специально - созданные ими для этих целей учреждения. Непосредственное участие осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти. Опосредованное участие достигается путем вступления в него созданных публичными образованиями юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права для себя а не для государства, но государство продолжает оставаться собственником имущества и стоит за каждой их сделкой.

2.2 Публичные образования  как собственники

Исходным в характеристике права собственности публично-правовых образований является их особый правовой статус, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой - реализацией этого права в публичных, общественных интересах.

Данный  подход поддержан большинством современных  ученых, однако он вызывает, и в некотором  роде обоснованно, критику. Так, Д.В. Пятков пишет, что задачей публично-правовых образований на протяжении последних десятилетий является «иметь публичную власть и скрывать тот факт» ¹¹. Он полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Для устранения такого противоречия ученый предлагает признавать существование одновременно двух субъектов: публично-властной организации (собственно государство, наделенное функцией принуждения) и хозяйственной публичной организации (как участника гражданских правоотношений).

Данная  теория была подвергнута справедливой и довольно остроумной критике О.Е. Кутафиным, который, развивая далее эту мысль, пришел к выводу, что рассуждая подобным образом, придется признать, что «в нашей стране существует как минимум две Российские Федерации, два Алтайских края, две Свердловские области и т.д.»¹².

Осуществление права собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в сравнении с иными участниками гражданского оборота имеет следующую специфику:

• цели осуществления права собственности;
• объекты, в отношении которых осуществляется право публичной собственности;
• формы осуществления права;
• субъекты, непосредственными действиями которых происходит осуществление права.

Для установления критериев оценки эффективности осуществления публичной собственности необходимо четко определить основные цели указанного вида реализации права. К ним, по нашему мнению, следует отнести следующие.

  Во-первых, цель перераспределения материальных благ. Как таковая стадия перераспределения (распределения) является составной частью общественного воспроизводства, включающего также стадии производства, потребления и обмена¹³. Через распределительную функцию происходит накопление в руках государства (муниципального образования) денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов¹⁴. Приобретение указанных денежных средств государством осуществляется через специальные механизмы: сбор налогов, а также прибыль, полученную от эффективного использования государственной собственности.

  Во-вторых, цель капитализации, которая реализуется при поступлении в государственную собственность ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. Наличие ценных бумаг в государственной казне связано главным образом с участием публичных субъектов в хозяйственных обществах. Это дает возможность оказывать в определенных случаях влияние на деятельность таких организаций, участвовать в операциях на вторичном рынке ценных бумаг, получать дивиденды, поступающие в бюджет публично-правового образования¹⁵.

  Третья цель - узко социальная. Она проявляется в использовании собственности в целях поддержания необходимого уровня жизни граждан, в заботе о слабозащищенных слоях населения; организации систем здравоохранения, пенсионного обеспечения; создании учреждений социальной защиты (дома престарелых, интернаты, библиотеки для слепых и т.п.); содействии развитию науки, культуры и образования¹⁶.

 Четвертая цель - организационно-управленческая. Она выражается в обеспечении деятельности органов государственной власти публичного субъекта, государственных унитарных предприятий и учреждений, направленной на наиболее эффективное управление указанным видом имущества.

 Фактически объект права публичной собственности может быть объединен одним весьма емким словом «казна».

   Законодатель, указывая в абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ на то, что «средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации», и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ, имеет в виду казну как совокупность имущества, включающего вещи, имущественные права и иное имущество. Следовательно, объектом гражданских прав является не казна как таковая, а составляющие ее вещи, недвижимые и движимые, включая деньги и ценные бумаги, имущественные права и т.д.

  В перечень видов объектов, которые могут находиться в государственной собственности, входят: недра, полезные ископаемые; земли сельскохозяйственного и иного назначения; водные ресурсы; леса и лесные богатства; имущественные комплексы в виде зданий, сооружений, жилых объектов, оборудования, других имущественных ценностей; памятники истории и архитектуры; унитарные предприятия; объекты интеллектуальной собственности; финансовые ресурсы, денежные средства, драгоценности¹⁷.

Необходимо отметить ряд  особенностей объектов публичной собственности. Существенной спецификой, несмотря на закрепленное в законе равенство публично-правовых образований с иными субъектами гражданского права, отличается режим бюджета (денежных средств) РФ, субъектов РФ и муниципальных образований¹⁸. В частности, источником правового регулирования отношений, связанных с их владением, пользованием и распоряжением, является не только ГК РФ, но и Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ)¹⁹.

В составе  объектов государственной собственности  выделяется группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными  особенностями правового режима. Перечень объектов исключительной государственной  собственности не является постоянным и формируется  с

учетом не только естественных свойств объектов, но и их значимости для государства  в конкретный момент времени, а также  цели их использования²⁰.

 Третьей особенностью государственной и муниципальной собственности являются формы осуществления указанного права.

 Традиционно государство передает свое имущество для достижения социально полезных целей в хозяйственное ведение и оперативное управление, что следует относить к так называемым вещно-правовым формам осуществления прав публичного собственника.

 Следующая группа форм использования имущества публично-правовых образований связана с использованием нераспределенного имущества на основании гражданско-правового договора с передачей их третьим лицам. В частности, речь может идти о договорах доверительного управления имущества, коммерческой концессии и аренды, по которым особые условия предоставляются в случае необходимости решения тех или иных социальных вопросов участниками договора либо третьими лицами, имеющими заинтересованность в их заключении.

Непосредственной формой использования  казны государства также является реализация социальных задач за счет денежных средств бюджета (казны  в узком смысле данного слова). В указанном смысле состав государственной  казны определяется в приложении № 1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 и включает: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды²¹.

Также отметим  еще одну особенность осуществления  права публичной собственности. От имени публичных образований в вещных правоотношениях участвуют определенные государственные органы (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Следовательно, значимым является вопрос об их компетенции в сфере осуществления права собственности.

При выступлении  от имени государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают самостоятельной правосубъектностью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица.

  Следует отметить, что частноправовой статус государственных органов и органов местного самоуправления продолжает оставаться дискуссионным вопросом для современной науки.

Ряд ученых полагают, что государственные  органы действуют от имени государства, осуществляют функции государства, а следовательно, юридическими лицами не являются²². Так, Р. Бевзенко пишет: «Государственный орган не имеет собственных целей и задач, он действует от имени государства и в интересах общества и государства. Иными словами, у государственного органа нет правовой потребности в том, чтобы отделять себя от юридической личности государства»²³.

2.3 Публичные образования как участники сделок