Особенности организации и проведения предвыборной агитации в РФ

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Введение…………………………………….………………………………......3

1. Предвыборная агитация……………………………………………………..5

1.1. Понятие предвыборной агитации………………………………………...5

1.2. Формы и способы предвыборной агитации.……………………………..8

1.2.1. Особенности предвыборной агитации в СМИ……………………….10

1.2.2. Особенности предвыборной агитации посредством

           выпуска и распространения печатных,

           аудиовизуальных и других агитационных материалов...…………..24

1.2.3. Особенности предвыборной агитации посредством

          агитационных публичных мероприятий ……………………………..28

2. Работа с избирателями и участие граждан

    в предвыборной агитации…………………..……………………………...31

2.1. Разработка плана работы с избирателями………………………………32

2.2. Методы работы с избирателями ………………………...………………34

3. Правовые аспекты предвыборной агитации……………………...……...44

3.1. Ограничения, предусмотренные на ведение

       предвыборной агитации..………………………………………………...44

3.2. Нарушения, допущенные в процессе предвыборной

       агитации, которые могут повлечь отмену

       регистрации кандидата………………………………….……………….46

Заключение…………………………………………………………………….49

Список использованных источников………………………………………...51 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

     Современная политическая кампания - это не что иное как усилия, нацеленные на успех в день выборов. Каждая кампания ограничена в своих ресурсах, поэтому важно сделать правильный выбор, объективно оценив возможности, эффективно использовав их для достижения победы. Основные ресурсы кампании - это время, деньги, люди и их творческие возможности. Ключ к успеху избирательной кампании лежит через многие аспекты, главным из которых является агитация. Кандидат должен знать законы государства и республик, которые регулируют предвыборную агитацию.

     Актуальность  темы исследования обусловливается  особой значимостью этапа предвыборной агитации для проведения честных, справедливых, свободных, выборов, а также недостаточностью исследования этого института, наличием неурегулированности ряда общественных отношений. Появление в России богатого спектра различных политических сил привели к возникновению острой борьбы за власть в ходе выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Особенно эта борьба проявляется на этапе предвыборной агитации, когда различные политические объединения, кандидаты стремятся завоевать голоса избирателей.

     В  рамках предвыборной агитации осуществляется прямое воздействие на формирование политической воли народа, а значит - воздействие на его политический выбор, приводящий к власти определенные политические силы или конкретных политических лидеров. При этом зачастую используются грязные избирательные технологии, подрывается честная конкурентная борьба претендентов на депутатский мандат или выборную должность. В результате порождается недоверие граждан к выборам, ведь под сомнение ставится демократизм избирательного процесса. 
 

     Задачами  данной курсовой работы являются:

     1. определение четких юридических  понятий и правил, определяющих процесс предвыборной агитации;

     2. рассмотрение  правовых аспектов  предвыборной агитации, касающихся ограничений и нарушений.

     Цель  исследования состоит в том, чтобы  на основе имеющихся нормативно-правовых и теоретических источников, проанализировать конституционно-правовое регулирование предвыборной агитации, разработать системное представление о предвыборной агитации как правовом феномене, о принципах ее организации и проведения.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ 

1.1. Понятие предвыборной агитации

     Понятия «агитация», «политическая агитация», «предвыборная агитация», которые сегодня находят весьма широкое применение как в правовой науке, так и в политической практике, имеют глубокие исторические корни и практику. Так, например, в истории Афинского государства в VIII-VI веках до н.э. мы находим примеры борьбы мнений, которая велась только на стадии обсуждения избираемого кандидата, но после того, как общее мнение присутствующих начинало формироваться, вопрос ставился на голосование. То есть стадии агитации (если ее можно так назвать) и голосования были непосредственно связаны. В Римской республике в V - III веках до н.э. стадия агитации появляется уже как самостоятельный период избирательной борьбы  с момента внесения имени кандидата в список для голосования и до дня выборов. Наиболее распространенным способом агитации был «обход» избирателей самим претендентом, в этот же период появляются и первые ограничения проведения агитации, в частности устанавливается запрет на бесплатные пиры и зрелища для граждан, на подарки и раздачу денег¹.

     По  мере развития демократизма избирательных  систем, возникали и развивались  приемы и способы завоевания голосов  избирателей, в том числе и  за рамками установленных порядка  и правил. Примеры поиска подобных приемов можно найти в переписке Квинта Туллия Цицерона и его брата Марка Туллия, в изложении системы парламентских выборов в средневековой Англии и избирательных процедур в средневековой Франции, в описании земских соборов Русского государства, данном Черепниным В.Л. в его работе «Земские соборы Русского государства в ХVI - ХVII вв.».

     Развитие  европейских государств в ХVII - XIX вв., либерализация экономической, политической, культурной жизни требовали соответствующих изменений в системе государственного устройства, широкого доступа к управлению государством прогрессивной общественности, представителей творческих профессий, рабочих, студентов, городской бедноты. Одним из важных направления развития законодательства стало регулирование вопросов агитации, поскольку, по свидетельствам современников, она принимала принципиально важное значение в обеспечении победы на выборах.

     Примерно  аналогичная картина наблюдалась  и в России. По мнению отечественных  историков, в частности, соборы конца  ХVI - начала ХVII вв. проходили в обстановке острой избирательной борьбы и сопровождались широкой избирательной агитацией зачастую с нарушением порядка и правил. Наиболее активно избирательное право в России развивалось во второй половине XIX - начале XX вв. Именно в это время в обществоведении впервые делается попытка сформулировать понятие «агитация», «предвыборная агитация». Так, в энциклопедическом словаре, вышедшем в свет в 1890 году мы находим такое определение: «Агитатор, (лат.) В политической жизни называется лицо, подготовляющее общественное мнение для известных целей. Агитация может быть направляема и к совершенно законным, великим целям, а может быть и весьма опасна для государства, если направлена к нарушению законов и права».

     На  сегодняшний день  Федеральный  закон “Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации ” дает следующее определение предвыборной агитации в Российской Федерации: деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).²

     В этом определении важно выделить несколько моментов. Во-первых, предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая только в период избирательной кампании. Агитационная деятельность, осуществляемая до начала избирательной кампании, предвыборной агитацией не считается. Такую деятельность следует считать просто политической рекламой, которая до сих пор в России никакими законами не регулируется.

     Во-вторых, к предвыборной агитации относится  деятельность, направленная на побуждение избирателей к голосованию за кандидатов (списки кандидатов) или против них. Корректнее было бы вместо “к голосованию против него (них)” написать “не голосовать за него (них)”, поскольку формально голосование против кандидатов нашими законами не предусмотрено. Но смысл здесь тем не менее ясен. Важнее то, что к предвыборной агитации не относится деятельность, направленная на побуждение избирателей принять участие в выборах или, наоборот, на побуждение их к отказу от участия в выборах (бойкоту). Таким образом, граждане, которые призывают к бойкоту выборов, не могут быть обвинены в ведении незаконной агитации. Правда, в последнее время были попытки квалифицировать такие действия как воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав, что влечет более серьезные санкции, чем незаконная агитация (уголовную ответственность). Однако, по нашему мнению, такая трактовка также незаконна, поскольку призывы, не сопровождаемые физическим воздействием, не должны трактоваться как воспрепятствование.

     В-третьих, следует отметить, что цитируемое определение предвыборной агитации не полностью соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ. В решении Конституционного Суда от 30 октября 2003 года сказано, что “критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению”. Это означает, что агитацией может считаться только деятельность, имеющая целью побудить избирателей к определенному голосованию и не может считаться деятельность, просто побуждающая их к определенному голосованию, если она осуществлялась без такой цели.

     Правовая  позиция Конституционного Суда РФ является обязательной для правоприменителей и регулярно используется в судебной практике. В частности, она использовалась Верховным Судом РФ при рассмотрении жалобы СПС на действия Президента РФ во время кампании по выборам депутатов Государственной Думы 2007 года, в которой Президент РФ обвинялся в ведении незаконной агитации. Однако вопрос о том, имела ли та или иная деятельность агитационную цель, решается нашими избирательными комиссиями и судами исключительно из субъективных представлений. 

1.2. Формы и способы предвыборной агитации

     Предвыборная  агитация может принимать следующие  формы:

     а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);

     б) выражение предпочтения в отношении  кого-либо из кандидатов, избирательных  объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков  кандидатов, за какое из избирательных  объединений, за какой из избирательных  блоков будет голосовать избиратель;

     в) описание возможных последствий  избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

     г) распространение информации с явным  преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании  с позитивными либо негативными  комментариями;

     д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

     е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;

     ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.

     Законодательно закрепленные методы проведения предвыборной агитации:

     а) в СМИ на каналах организаций  телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

     б) посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных  дебатов и дискуссий);

     в) посредством выпуска и распространения  печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

     г) иными не запрещенными законом методами.

     Первым  трем сособам агитации в законе посвящены отдельные статьи. Есть также отдельная статья, посвященная общим ограничениям на проведение агитации. Ограничения на проведение агитации являются довольно жесткими (они жестче, чем ограничения на обычную рекламу и публикации в СМИ), поэтому прежде чем проводить агитацию, следует тщательно ознакомиться с законом. Следует заметить, что региональные законы практически полностью повторяют в этой части Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав…”.

     К иным методам можно отнести агитацию “от двери к двери”, особенно эффективную в небольших избирательных округах, агитацию с автомобилей с использованием громкоговорителей и т.п. Возможно и одновременное использование нескольких форм. Закон устанавливает, что кандидат, избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.³ 

1.2.1. Особенности предвыборной агитации в СМИ

     Закон предусматривает для предвыборной агитации в СМИ (разного рода печатные и электронные издания, телевизионные программы и т.д.) множество дополнительных условий и ограничений.

     Во-первых, агитация в СМИ разрешена в  более узком временном интервале: в период, который начинается за 28 дней до дня голосования.

     Во-вторых, закон запрещает проводить предвыборную агитацию в СМИ лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, за исключением случаев, если указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.

     В-третьих, СМИ, для того чтобы иметь право  размещать агитационные материалы, должно не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов опубликовать сведения о размере и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади и в тот же срок представить эти сведения в избирательную комиссию, организующую выборы, или указанную в законе нижестоящую избирательную комиссию. Эти условия должны быть одинаковы для всех кандидатов, избирательных объединений. Кроме того, не разрешено размещать агитационные материалы в СМИ, зарегистрированных менее чем за один год до начала избирательной кампании. Два последних правила не распространяются на СМИ, учрежденные кандидатами или избирательными объединениями.

     В-четвертых, есть СМИ, которые закон обязывает  предоставлять кандидатам и избирательным  объединениям бесплатное эфирное время  или бесплатную печатную площадь. Это  СМИ, которые в избирательном  законодательстве называются “государственными” и “муниципальными” – учрежденные  государственными или муниципальными органами и организациями, либо получавшие государственную или муниципальную поддержку в форме субсидий или субвенций, либо имеющие в своем уставном капитале государственную или муниципальную долю. Но при этом предоставлять бесплатное эфирное время или бесплатную печатную площадь обязаны не все “государственные” и “муниципальные” СМИ. Публиковать агитационные материалы запрещено СМИ, учрежденным органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов. Обязанность предоставлять бесплатное эфирное время или бесплатную печатную площадь не распространяется на специализированные государственные и муниципальные СМИ (культурно-просветительские, детские, технические, научные и др.), а также на печатные СМИ, выходящие реже одного раза в неделю. Кроме того, перечень СМИ, обязанных бесплатно обслуживать кандидатов и избирательные объединения, зависит от уровня выборов.

     На  каналах организаций телерадиовещания запрещается перекрывать передачу агитационных материалов трансляцией  иных теле- и радиопрограмм, иных агитационных материалов.⁴

     Одной из последних новелл избирательного законодательства является запрет использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях агитации против своих соперников.

     Закон предусмотрел множественность форм предвыборной агитации через СМИ. В  частности предвыборная агитация через  средства массовой информации  проводится в виде публичных дебатов, дискуссий, круглых столов, пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, избирательном объединении, избирательном блоке и в иных не запрещенных законом формах. Если уже указанное положение закона подвергнуть анализу, то станет видно, что все эти формы предвыборной агитации относятся к электронным СМИ, а печатные СМИ практически оставлены законодателем без внимания. Подобное отношение легко объяснимо. Действительно, электронные СМИ, представляющие собой непосредственную наглядную агитацию, имеют максимальное воздействие и их использование для участников избирательного процесса является наиболее удобным. Это и отразилось на законодательной регламентации⁵. Правда, здесь следует заметить, что закон все же содержит некоторые положения, относящиеся к печатным средствам массовой информации:

1. Прежде всего, в связи с вопросом о равенстве претендентов на услуги прессы вскользь упоминаются такие полиграфические тонкости, как место на полосе, шрифт и другие условия.
2. Указывается, что публикация предвыборных материалов не должна сопровождаться редакционными комментариями в какой бы то ни было форме, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками.
3. Во всех материалах, помещаемых в печатных СМИ, должно быть указано, за счет избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения или блока оплачена данная публикация. А если публикация произведена бесплатно, то об этом должно быть сообщено и указано, какому кандидату (объединению, блоку) была предоставлена возможность размещения данной публикации в счет доли бесплатной печатной площади.

     Столь скупая по сравнению с электронными СМИ регламентация агитационной деятельности печатных изданий возмещается  положениями Закона о СМИ, которые  преимущественно относятся к  печатной прессе.

     Все СМИ можно разделить на несколько  групп, принадлежность к каждой из них  влечет определенный порядок, регулирующий предвыборную агитацию.

     К первой группе относятся периодические  печатные издания, подпадающие под действие п. 1 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантия избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», устанавливающей, что редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания), учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей редакции периодического печатного издания за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации. Именно на эти печатные СМИ ложится основная нагрузка по опубликованию материалов предвыборной агитации. Они вправе и обязаны выделять печатные площади для материалов, предоставляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами по проведению референдума, как на бесплатной, так и на платной основе. И, что еще существенней, именно и только эти издания обременяются обязанностью бесплатной публикации материалов предвыборной агитации. В российском избирательном законодательства норма о возможности бесплатной публикации агитационных материалов в печатных изданиях появляется впервые. Прежний закон  возлагал эту обязанность только на государственные телерадиокомпании. Увеличение числа субъектов бесплатной предвыборной агитации значительно расширяет возможности избирателей познакомиться с позицией различных кандидатов, и усиливает государственные гарантии равных условий доступа к СМИ для всех участников избирательного процесса. В связи с этим исключительно важно очертить круг этих изданий в точном соответствии с законодательным определением. Прежде всего теперь для отнесения того или иного издания к категории СМИ, которым вменено в обязанность бесплатно предоставлять свои площади для предвыборной агитации, существенным условием является не только состав учредителей этого издания как средства массовой информации, но и состав учредителей редакции такого издания как юридического лица. Правоприменитель, решая вопрос о привлечении того или иного издания к размещению материалов предвыборной агитации, должен обращаться не только к свидетельству о регистрации данного издания как средства массовой информации, но и к соответствующему документу, устанавливающему факт государственной регистрации редакции этого издания в качестве юридического лица. Второе существенное условие – источники финансирования. Как следует из нормы закона, даже не являясь государственным или муниципальным по составу учредителей, издание обязано бесплатно публиковать материалы предвыборной агитации, если в течении года, предшествовавшего дню официального опубликования решение о назначении выборов, редакция этого издания финансировалась не менее чем на 15 процентов за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Закон не оговаривает формы такого финансирования, но, очевидно, к ним следует относить любые дотации, субвенции и т.п., произведенные за счет федерального, областного (краевого, республиканского, окружного) или местного бюджетов, либо соответствующих внебюджетных фондов.

     Ко  второй группе относятся издания  учрежденные органами государственной власти и местного самоуправления, но исключительно для публикации официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Здесь имеются в виду разного рода периодические сборники документов, собрания законодательства, вестники, бюллетени и т.п. Такие издания не обязаны и не вправе публиковать материалы предвыборной агитации.

     Третья  группа - это так называемые специализированные издания (детские, технические, научные и другие), которые вправе публиковать агитационные материалы, соблюдая принцип равных условий доступа всех участников избирательного процесса, но не обязаны это делать при условии полного неучастия в избирательной кампании. Следует заметить, что, на наш взгляд, представляется не вполне удачной формулировка условия отказа изданий этой группы от публикации агитационных материалов, а именно «полное неучастие в избирательной кампании, в подготовке и проведении референдума в какой бы то ни было форме». Подобное жесткое ограничение не вполне оправданно, ведь кроме собственно агитационных материалов речь может идти о публикации каких-то важных решений избирательных комиссий, разъяснений порядка голосования и т.п.

     Четвертая группа это периодические печатные издания, чьи редакции либо они сами учреждены зарегистрированным кандидатом (кандидатами), избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, а также входящим (входящими) в избирательный блок избирательным объединением (избирательными объединением). Как следует из конструкции статьи, на эти издания не распространяются положения, установленные в п.1, из чего можно сделать вывод, что данные издания как вправе публиковать агитационные материалы, так и вправе этого не делать. При этом, что существенно, на данные СМИ не распространяется обязанность обеспечивать равные условия для всех участников избирательного процесса, что вполне логично. Какой смысл учреждать свою газету, если в ней будут выступать оппоненты по выборам? Не следует путать издания, специально учрежденные кандидатами, избирательными объединениями и т.п. с изданиями, хотя традиционно разделяющими их политическую позицию, но организационно обособленными. Так же не относятся к данной категории издания (редакции), хотя и финансируемые каким-либо кандидатом или избирательным объединением, но не учрежденные ими.

     Пятая группа  включает все остальные, т.е. «независимые» издания (термин, понятно, достаточно условный). Однако, на правовой режим участия в избирательных кампаниях этих изданий указание содержится в п.2 ст.39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»  Суть его в том, что издания данной группы вправе предоставить печатную площадь всем участникам избирательного процесса на договорной основе. При этом ставится единственное, но определяющее условие: оплата кандидатами, избирательными объединениями и блоками печатной продукции должна осуществляться на равных условиях. А поскольку ч.3 ст.37 настоящего Закона гарантирует зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные условия доступа к СМИ, то, следует предположить, что и прочие, помимо финансовых, условия публикации агитационных материалов (место на полосе, объем материала, шрифт и т.п.) должны быть равными. Таким образом, независимые издания не обременены обязанностью участия в предвыборной агитации, но поместив агитационный материал кого-либо из кандидатов, они не вправе отказать в этом всем остальным.

     Предвыборная  агитация через средства массовой информации (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях) может проводиться только зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и исключительно за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации.

     Не  позднее чем через 20 дней со дня  официального опубликования решения  о назначении выборов организации  телерадиовещания и редакции периодических  печатных изданий обязаны опубликовать сведения о размере и условиях оплаты эфирного времени и печатной площади, предоставляемых для целей предвыборной агитации. Указанные размер и условия должны быть едиными для всех субъектов, имеющих право на проведение предвыборной агитации через средства массовой информации. Организация телерадиовещания должна опубликовать эти сведения в одном из массово распространяемых периодических печатных изданий, опубликование в которых является официальным,  в «Российской газете».

     Законодатель  весьма подробно прописал  порядок  дележа между претендентами бесплатного  эфирного времени и бесплатной печатной площади, указал, как исчисляется  доля каждого, какие арифметические действия при этом проводятся; определили порядок использования выделенных лимитов времени и площади путем жеребьевки, производимой избирательными комиссиями с участием заинтересованных лиц. Но всеми этими расчетами занимаются избирательные комиссии, а редакциям СМИ только спускают полученные в результате вычислений нормы для каждого кандидата. И здесь возникают некоторые достаточно важные вопросы: кто должен следить за фактическим расходованием установленных объемов бесплатных услуг, соблюдением кандидатами выделенных им лимитов. На ком лежит такая обязанность – на СМИ, избирательных комиссиях или самих кандидатах. По закону СМИ должны вести учет предоставленных кандидатам как бесплатных, так и платных услуг и представлять эти сведения в соответствующую избирательную комиссию. Из этого можно сделать вывод о том, что СМИ полагается следить только за перерасходом кандидатом предоставленной ему печатной площади и установленной доли эфирного времени. Все остальное должно ложиться на самих кандидатов, которые в первую очередь заинтересованы в использовании всех предоставленных им лимитов, и избирательные комиссии, а в частности, на специальные контрольно-ревизионные службы при них, деятельность которых заключается в контроле за соблюдением установленных рамок.