Особенности организации закупок для государственных нужд

Курсовая работа

 по дисциплине: «Логистика снабжения  и управление запасами в цепях  поставок»

Тема: «Особенности организации закупок для государственных нужд»

содержание

введение

Задачи, которые решает система закупок, вытекают из ее главной цели — материально-техническое обеспечение исполнения бюджета и по содержанию могут быть разбиты на:

1)   обеспечение институциональных предпосылок и инструментов СБЗ;

2)   проведение закупок.

К первой группе задач относятся:

формирование единого правового поля государственных (муниципальных) закупок и конкурентной среды для поставщиков;

установление полномочий, прав и обязанностей участников СБЗ;

обеспечение организационной, информационной, методологической и иной инфраструктур проведения закупок.

Вторая задача включает:

проведение оценки, прогнозирование и планирование потребностей государственных (муниципальных) органов в товарах, работах, услугах;

определение оптимальных способов удовлетворения государственных (муниципальных) нужд;

осуществление взаимодействия с поставщиками, организацию отбора поставщиков, заключение и контроль исполнения контрактов.

Обеспечение институциональных условий означает создание правил, норм и процедур, которые регламентируют действие всех участников. В соответствии с этими правилами осуществляются оценка потребностей, планирование закупок и заключение контрактов. Кроме того, система управления закупками должна поддерживать и совершенствовать информационную среду для проведения конкурсов, заключения и контроля закупок.

Фактически система бюджетных закупок выполняет следующие функции:

планирование бюджетных закупок субъекта Российской Федерации (муниципалитета) в товарах, работах, услугах (в натуральных величинах);

обеспечение открытого доступа субъектов рынка к информации о планах по закупкам и процедурам размещения государственных (муниципальных) заказов для обеспечения конкуренции;

осуществление процедур закупок;

администрирование исполнения государственных (муниципальных) контрактов для обеспечения своевременной поставки качественной продукции по контракту;

ведение учета товарных запасов товарно-материальных ценностей для поддержания оптимальных объемов закупок;

обеспечение своевременной и полной оплаты принятых на себя бюджетных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам;

унификация процедур размещения государственных (муниципальных) заказов для облегчения проведения контроля и стимулирования привлечения к заказам субъектов рынка;

составление отчетности по закупкам и проведение на ее основе анализа эффективности произведенных закупок и функционирования системы в целом;

учет закупок в форме реестра закупок;

автоматизация типовых процессов и процедур в системе закупок для повышения производительности системы в целом.

Актуальность работы объясняется тем, что в современных условиях жесткой конкуренции, повышение эффективности бюджетных закупок – одна из главнейших стратегических целей любого предприятия.

Объектом исследования курсового проекта является бюджетные закупки. Предметом: закупки на региональном и муниципальном уровнях.

Цель работы: проанализировать организацию государственных закупок на региональном и местном уровнях.

В ходе исследований были поставлены и решены следующие задачи:

• проанализировать теоретические аспекты темы;
• проанализировать функции участников региональной (муниципальной) системы бюджетных закупок;
• охарактеризовать основные этапы и процедуры бюджетных закупок
• проанализировать особенности оценки эффективности бюджетных закупок.

В ходе написания был проанализирован широкий спектр литературы, включая периодические издания и интернет источники. Работа состоит из введения, трех  глав, заключения и списка используемой литературы.

1. Теоретические основы организации государственных закупок

1.1. Основные понятия, используемые в системе бюджетных закупок. Принципы бюджетных закупок

Система государственных (муниципальных) бюджетных закупок создается для удовлетворения потребностей органов государственной власти и местного самоуправления в товарах и услугах (автотранспорт, медицинская техника и медикаменты, учебная мебель, строительные материалы и т. д.), которые необходимы им для исполнения возложенных на них функций.

Основное предназначение системы закупок — производить отбор поставщиков и закупать у них продукцию по заказам бюджетных учреждений и подразделений органов власти, выступающих в качестве получателей бюджетных средств. Поиск оптимальных способов удовлетворения потребности в бюджетных закупках возможен только в рамках принятых политических решений. Так, очевидно, что, например, выбор между заказом на строительство новой школы или приобретение школьных автобусов для подвоза школьников в укрупненную школу — это выбор в рамках образовательной политики, стратегический выбор. А выбор лучшего подрядчика — строительной компании либо оптимального поставщика автобусов — это и есть задача системы закупок1.

Система бюджетных закупок (СБЗ) — система правил, процедур и технологий, целью которой является своевременное и эффективное обеспечение потребности бюджетных учреждений, администрации субъекта Федерации (муниципального образования) в товарах, работах и услугах надлежащего качества, необходимых для полноценного выполнения органами государственной власти (местного самоуправления) своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к населению.

Закупки товаров, работ и услуг происходят путем планирования, формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Таким образом, по сути государственный (муниципальный) заказ — это обобщенная, обоснованная и оформленная должным образом потребность государственных (муниципальных) органов в товарах, работах или услугах, оплата которых производится за счет соответствующих бюджетов.

Таблица 1

Основные (универсальные) понятия в сфере государственных закупок

Проведение бюджетных закупок для государственных и муниципальных нужд должно происходить в соответствии со следующими базовыми принципами:

обоснованность закупок;

открытое соревнование поставщиков;

равное и справедливое отношение ко всем участникам закупок;

эффективное расходование средств;

открытость информации о закупках и прозрачность процедур;

подотчетность процессов закупок и ответственность участников закупок.

Обоснованность закупок. Потребность в закупаемых на средства бюджетов товарах, работах и услугах должна быть обоснована в рамках стандартной формальной процедуры. Обоснование по сути заключается в доказательстве факта, что закупаемая продукция необходима для реализации органами власти своих функций и обязательств перед населением.

Принцип состязательности. Размещение заказов на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд должно осуществляться на принципе открытого соревнования поставщиков, предложения которых сравниваются с целью выбора наиболее выгодных условий сделки. Реализация этого принципа осуществляется путем использования конкурсных способов закупок и прежде всего открытого конкурса. Это не только обеспечивает конкуренцию между поставщиками, но и способствует открытости закупочных процедур и повышению эффективности управления расходами. 2

Равное и справедливое отношение ко всем участникам процессов закупок. Условия проведения конкурсных закупок, принципы, критерии и порядок определения потенциального поставщика по государственному (муниципальному) заказу устанавливаются заранее. Они должны быть одинаковы для всех претендентов. В ходе проведения отбора поставщика и при заключении контракта с победителем изменять эти условия не позволяется.

Реализация принципа равного и справедливого отношения осуществляется путем установления организатором конкурса (заказчиком) единых требований ко всем участникам по качеству товаров, опыту работы поставщика, наличию необходимых лицензий и иным параметрам. Недопустимо установление требований дискриминационного характера или преференций по отношению к кому-либо из претендентов в зависимости от вида деятельности, организационно-правовой формы и формы собственности, национальной принадлежности и происхождения товаров, работ, услуг, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Эффективность расходов. Это означает осуществление закупок требуемой продукции с максимальной экономией для покупателя.

Реализация принципа эффективности расходов бюджетных средств осуществляется путем построения оптимального плана закупок, создания условий для широкой конкуренции и формирования справедливых условий контрактов, что в совокупности создает предпосылки к получению экономически привлекательных предложений и заключению выгодных контрактов. Процедуры и правила выбора способа закупки должны быть установлены законодательно, исходя из экономической целесообразности применения тех или иных способов закупки.3

Открытость информации о закупках и прозрачность процедур. Информация о проведении бюджетных закупок должна быть открытой и своевременной для всех участников рынка, при этом все основные этапы проведения бюджетных закупок должны осуществляться гласно и быть доступными для общественного контроля.

Реализация принципа открытости и прозрачности заключается в своевременном информировании участников рынка о планах бюджетных закупок и об основных этапах процедур закупки, в том числе путем публикации объявлений о проведении закупки и о ее результатах в средствах массовой информации (СМИ).

Подотчетность процессов закупок. Принцип подотчетности закупок заключается в осуществлении административного контроля над ходом проведения закупок.

Реализация принципа подотчетности осуществляется путем придания обязательного характера ведению и хранению письменной отчетности по всем важным этапам осуществления процедуры закупок и по всем важным принимаемым решениям и предоставлению этой информации заинтересованным лицам.

Ответственность участников процессов закупок. За нарушение установленного порядка и правил проведения закупок (законодательства о закупках) к виновным лицам (любым участникам процесса закупок, в том числе уполномоченным лицам заказчика) должны применяться законодательно определенные меры взыскания (санкции).

Поставщики отвечают за сделанные ими предложения и исполнение заключенных контрактов согласно действующему законодательству. Кроме того, органы власти и отдельные служащие, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права. В случае нарушения процедур закупок или неисполнения обязательств в соответствии с контрактом действия органа власти могут быть обжалованы, в том числе в судебном порядке. Государственный (муниципальный) служащий, принимающий решения, искусственно ограничивающие конкуренцию, может быть привлечен к административной или уголовной ответственности. Такие нарушения подпадают под действие антимонопольного и административного права.

1.2. Место системы бюджетных закупок в системе управления общественными финансами

Задачи, которые решает система закупок, вытекают из ее главной цели — материально-техническое обеспечение исполнения бюджета и по содержанию могут быть разбиты на:

1)   обеспечение институциональных предпосылок и инструментов СБЗ;

2)   проведение закупок.

К первой группе задач относятся:

формирование единого правового поля государственных (муниципальных) закупок и конкурентной среды для поставщиков;

установление полномочий, прав и обязанностей участников СБЗ;

обеспечение организационной, информационной, методологической и иной инфраструктур проведения закупок.

Вторая задача включает:

проведение оценки, прогнозирование и планирование потребностей государственных (муниципальных) органов в товарах, работах, услугах;

определение оптимальных способов удовлетворения государственных (муниципальных) нужд;

осуществление взаимодействия с поставщиками, организацию отбора поставщиков, заключение и контроль исполнения контрактов.

Обеспечение институциональных условий означает создание правил, норм и процедур, которые регламентируют действие всех участников. В соответствии с этими правилами осуществляются оценка потребностей, планирование закупок и заключение контрактов. Кроме того, система управления закупками должна поддерживать и совершенствовать информационную среду для проведения конкурсов, заключения и контроля закупок. 4

Фактически система бюджетных закупок выполняет следующие функции:

планирование бюджетных закупок субъекта Российской Федерации (муниципалитета) в товарах, работах, услугах (в натуральных величинах);

обеспечение открытого доступа субъектов рынка к информации о планах по закупкам и процедурам размещения государственных (муниципальных) заказов для обеспечения конкуренции;

осуществление процедур закупок;

администрирование исполнения государственных (муниципальных) контрактов для обеспечения своевременной поставки качественной продукции по контракту;

ведение учета товарных запасов товарно-материальных ценностей для поддержания оптимальных объемов закупок;

обеспечение своевременной и полной оплаты принятых на себя бюджетных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам;

унификация процедур размещения государственных (муниципальных) заказов для облегчения проведения контроля и стимулирования привлечения к заказам субъектов рынка;

составление отчетности по закупкам и проведение на ее основе анализа эффективности произведенных закупок и функционирования системы в целом;

учет закупок в форме реестра закупок;

автоматизация типовых процессов и процедур в системе закупок для повышения производительности системы в целом. 5

2. Международный опыт организации бюджетных закупок

2.1. Регулирование бюджетных закупок. Основные процедуры бюджетных закупок

Организационное и институциональное устройство систем закупок разнообразно. Вместе с тем, можно отметить, что лучшая практика включает создание независимого подразделения (службы) администрации соответствующего уровня (муниципалитета, региона, национального правительства), осуществляющего полную координацию процессов планирования и формирования закупок либо работающего в непосредственном контакте с плановыми подразделениями.

Можно выделить несколько принципиальных моделей административного устройства систем управлением заказом для государственных (муниципальных) нужд:

1)   независимое подразделение администрации региона, муниципалитета, управляющее сферой закупок (как в Австралии);

2)   распределенные функции между несколькими центрами принятия решений (как в Канаде);

3)   специализированный орган на национальном уровне (как в Польше).

Примером первого подхода является Австралия. Закупки для государственных нужд в Австралии попадают под регулирование единого федерального ведомства — Департамента финансов и снабжения (ДОФА), - которое занимается разработкой и корректировкой официальных правил и процедур проведения закупок. Этим правилам должны следовать все государственные организации всех уровней — центрального правительства, штата, территории или муниципалитета. Австралия является государством с одной из самых «продвинутых» систем государственной службы и администрирования, в том числе и в области закупок для государственных нужд.

Подразделение ДОФА по конкурентным торгам и грантам управляет правительственной программой по закупкам во взаимодействии с другими правительственными организациями, включая Австралийский правительственный совет по снабжению и строительству (APCC), в который входят представители основных министерств, ответственных за проведение политики в области закупок и строительства в Австралии.

Базовым документом, регулирующим государственные закупки в Австралии, является Закон «Об управлении финансами и отчетности» (FMA), вступивший в силу в 1997 г. Различные директивы, изданные согласно FMA, непосредственно связаны с закупками и устанавливают следующие правила:

исполнительный директор любой государственной организации наделяется полномочиями и несет соответствующую ответственность в рамках процедур закупок;

министр финансов Федерации наделяется полномочиями по изданию директив, относящихся к закупкам;

должностные лица, исполняющие обязанности в сфере закупок, должны выполнять их, принимая во внимание директивы (или документально обосновывать, почему они не смогли этого сделать);

не разрешается и не допускается утверждение предложений соответствующими органами до тех пор, пока они не удостоверятся в том, что предполагаемые расходы соответствуют политике Федерации и приведут к эффективному и продуктивному расходованию государственных средств;

запрещается заключение контракта между сторонами в случае несоблюдения ими указанных выше правил.

Вторая модель устройства системы бюджетных закупок — распределение функций между несколькими центрами принятия решений и ответственности.

Примером такого устройства служит система управления заказом в Канаде. Канадская система закупок в общем носит гораздо более инструктивный характер по сравнению с системой закупок в Австралии. Это является естественным результатом более сложной среды, в рамках которой функционирует канадская система закупок, исторической и культурной разнородностью, а также участием Канады в Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА), в Соглашении ВТО по правительственным закупкам и других соглашениях.

Ответственность за проведение закупок в Канаде децентрализована и передана различным ведомствам и агентствам на уровне федерального правительства и правительства провинций и территорий, но степень централизованного контроля и надзора в Канаде значительно выше. Закупки товаров остаются под централизованным контролем Министерства общественных работ и правительственных услуг (PWGSC), Казначейство осуществляет широкомасштабный централизованный контроль контрактов, сумма которых превышает пороговые величины. Помимо этого, оптовые закупки некоторых товаров, для которых обычно привлекалось большое число различных агентств, были централизованы и проводятся «организациями общей службы» (CSO). 6

Аналогичным образом организована система бюджетных закупок в большинстве стран Европейского Союза, которые в соответствии с внутренними требованиями — директивами ЕС — должны унифицировать свои национальные системы бюджетных закупок в целях снижения издержек участников закупок и поставщиков из стран ЕС. Однако процесс этот осуществляется медленно. В 1997 г. Протокол результатов функционирования Единого рынка, опубликованный ЕС, установил, что сфера государственных закупок является самым слабым звеном по сравнению с другими достижениями Сообщества. По состоянию на данный год только 55,6 % всего объема директив были корректно внедрены в национальное законодательство стран-участниц. Так, во Франции Кодекс по контрактам на закупку для государственных нужд вступил в действие только в середине 2001 г.

Третья модель построения системы бюджетных закупок основывается на создании специализированного органа на национальном уровне, контролирующего размещение заказов.

Примером могут служить недавно вступившие в Европейский Союз страны Восточной Европы, в частности Польша. Пример Польской Республики интересен тем, что это государство сравнительно недавно приступило к созданию системы закупок (в 1995 г.). В это время вступил в силу закон о государственных закупках. Он и стал нормативной базой, определяющей конкурентную среду среди предприятий, участвующих в бюджетных закупках. Закон регулирует деятельность правительства (центрального и местных) и других государственных институтов при привлечении и выборе наилучшего предложения при закупке товаров, работ и услуг на бюджетные средства. Основным принципом, установленным законом, является обеспечение открытой и справедливой конкуренции. Закон требует справедливого и равного отношения ко всем участникам процедуры закупок, полноценной и открытой конкуренции и прозрачности информации о государственных закупках. С вступлением страны в ЕС все нормы соответствующих директив распространяются и на Польшу. 7

Система бюджетных закупок Польши является децентрализованной. В случае поставок больших партий однородной продукции могут использоваться объединенные закупки - для всех уровней. После принятия Закона «О бюджетных закупках» от 10 июня 1994 г. в Польше 1 января 1995 г. было создано специализированное государственное агентство — Бюро по бюджетным закупкам (Urząd Zamówień Publicznych). При Бюро создан Совет, который играет консультативную роль. Члены Совета назначаются и снимаются премьер-министром по запросу председателя. В Совет входят представители всех заинтересованных сторон: члены парламента, представители закупочных организаций (на центральном и местном уровнях), представители ассоциаций поставщиков и подрядчиков, органов государственного аудита и контроля и экспертов в области бюджетных закупок. Совет проводит заседания каждые 2-3 месяца.

Бюро является координирующим органом в сфере закупок и выполняет многообразные координирующие функции:

издает официальный бюллетень по государственным закупкам, публикующий информацию о бюджетных закупках на сумму, выше определенного ценового порога;

принимает административные решения по поводу проведения конкурсных и иных видов закупок или преференций национальным поставщикам;

разработка обучающих программ, семинаров в области бюджетных закупок;

организация процедуры обжалования решений.

При этом само Бюро не осуществляет закупок, не распределяет средства на оплату государственного заказа, не проводит конкурсных отборов, не проводит экспертизу заключаемых контрактов и не рассматривает жалоб участников системы закупок. Бюро только координирует все эти процессы.

В настоящее время в перечень заказчиков, чьи закупки регулируются законом о государственных закупках, внесены государственные предприятия — естественные монополии, работающие в сфере водоснабжения, электроснабжения, транспорта и телекоммуникаций.

Таблица 2

Системы бюджетных  закупок

Регулирование систем и процессов закупок для государственных нужд также осуществляется в соответствии с несколькими моделями. Можно условно выделить следующие варианты устройства правового регулирования:

1)   базовый национальный (федеральный) закон, регулирующий управление финансами и расходами «в пакете» с разъясняющими директивами на нескольких уровнях управления (как в Австралии);

2)   финансовое законодательство, устанавливающее общие принципы, как правовая база закупок (в Канаде);

3)   единый специализированный кодекс, регулирующий национальную сферу закупок (Франция);

4)   наднациональные директивы и унифицированные в соответствии с ними национальные правовые акты (в Европейском Союзе).

Примером первого варианта устройства системы регулирования, когда действует национальный закон, регулирующий управление государственными финансами и бюджетными расходами вместе с разъясняющими директивами, служит Австралия.

Законодательное регулирование закупок Австралии состоит из нескольких уровней. Первые два — федеральное законодательство и директивы. Третий уровень — различного рода правила на уровне исполнительных директоров (CEIs), издаваемые каждой отдельной организацией, осуществляющей закупки для государственных нужд. В этих правилах отражаются специфические потребности и требования конкретных организаций.