Особенности организации государственной службы на уровне субъекта Российской Федерации

Содержание

 
 Глава I. Понятие и сущность государственной службы в Российской Федерации…………………………………………………………………………21.1. Специфика государственного управления. Особенности организации государственной службы в Российской Федерации……………………………2

1.2. Социально-правовой  статус государственного служащего……………11

1.3. Понятие,  принципы и особенности государственного  менеджмента….16

 Глава 2. Особенности организации государственной службы на уровне субъекта Российской Федерации……………………………………………….19

2.1. Особенности  правового регулирования государственной  службы в Челябинской области……………………………………………………………19

2.2. Организация государственной службы в Челябинской области………...23

2.3. Проблемы  функционирования государственной  службы в Челябинской области……………………………………………………………………………27   Глава 3. Основные направления реализации менеджмента в государственной службе Челябинской области…………………………………………………37

Заключение……………………………………………………………………..40

Список использованной литературы………………………………………..…42

Глава 1. Понятие и сущность государственной службы в Российской Федерации.

1.1. Специфика  государственного управления. Особенности организации государственной службы в Российской Федерации.

   Все цивилизованные государства в современном мире, независимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.

   В связи с этим особенно актуальным становится вопрос переосмысления концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.

   Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций государства)[1]. Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.

   Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления:

• выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;
• подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;
• создание организационных структур власти;
• принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;
• осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.

   Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

   К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразованию управленческих компонентов (как).

   По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

   Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.

   Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

   Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А».

   Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

   Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе.

   Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.

   Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно-правового регулирования экономической и социально-культурной деятельностью.

   Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федераций и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.

   Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

   Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

   На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

   Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

   По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, то есть совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

   Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

- государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

- государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

- государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

- государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

- государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

   Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:

• вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;
• реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;
• предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);
• включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

   В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

   Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций.           Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

   Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.

   Первое - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

   Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

   Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

   Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

   Современное состояние государственной власти в России показывает, что ее реформирование осуществляется с учетом воздействия исторических традиций, а создание эффективно действующей системы государственной власти сковывается неразвитостью федерального законодательства. Россия столкнулась с необходимостью выработать новую модель государства и его государственной службы в неблагоприятных социально-экономических условиях. Социально-экономические противоречия, политическое противостояние, нестабильность оказывают огромное влияние на процесс создания такой модели. До сих пор остаются неясными новые ориентиры государственного строительства, не найдена оптимальная государственно-правовая модель РФ и ее государственной службы.

   Для ускорения модернизации государственной службы в 1992 — 1993 годах одна за другой появлялись концепции проведения реформы государственной службы, определяющие этапы и формы, цели, задачи государственной службы, основные проблемы управления ею. Но они не включали в себя конкретные цели реформы и модели будущей государственной службы.

   Такое положение вещей было устранено 15 августа 2001 года, когда В.В. Путин подписал распоряжение об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации[2]. Основное направление ее касается реализации принципа экономической и социальной защищенности государственных служащих. Необходимость повышения денежного содержания признается государством и будет реализована, но высокий размер заработной платы повлечет за собой усиление дифференциации оплаты его труда в зависимости от квалификации, компетентности, важности выполняемых функций и эффективности работы. Подобные решения, на наш взгляд, вызваны следующими причинами: 1) необходимостью создания условий для карьерного роста специалистов, особенно из числа молодежи; 2) недостаточностью бюджетных средств на должную оплату труда всех лиц, являющихся государственными служащими;  
3) недостаточностью бюджетных ассигнований на выплату профессиональных пенсий государственным служащим; 4) необходимостью сокращения численности госслужащих.

Итак, подведем итоги. Государственное управление – это вид деятельности по осуществлению  единой государственной власти, имеющий  функциональную и компетенционную  специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти.

Институт государственной  службы регламентирует формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения.

Следует отметить, что реформа государственной  службы должна осуществляться не только на основе разработанной программы (концепции), но и на базе соответствующих нормативных актов. Например, Положение о федеральной государственной службе впервые разделило служащих на «государственных» и «негосударственных», что явилось следствием изменений, произошедших в государственном устройстве России. Это положило начало введения менеджмента в государственное управление.

[1] Александрова З.О. Настольная книга государственного служащего. М., 1999. С.4

[2] Распоряжение Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г «Об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации»

1.2. Социально-правовой  статус государственного служащего.

   Поскольку действие норм, образующих правовой институт государственной службы, направлено прежде всего на установление правового статуса государственных служащих, то можно утверждать, что правовой статус государственных служащих является одним из основных компонентов правового института государственной службы. По общему определению, правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством. "Система прав и обязанностей, - пишет Г.В.Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем[1].

   Таким образом, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д.

   Статус государственных служащих можно рассматривать и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих (например, в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы); 2) уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.)[2].

   Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому особенности статуса государственных служащих могут определяться и объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного положения или военного положения; объявление мобилизации; другие установленные специальными законами административно- правовые режимы. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

   Правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т.п.); меры стимулирования и ответственности.

   Специфика выполняемых служащими задач и государственных функций определяет особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов государственных служащих законодателем могут быть установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной ответственности, возможность (или, наоборот, запрет) привлечения к уголовной и административной ответственности.

   Особенности правового статуса различных категорий служащих обусловлены возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, в которых они проходят службу.

   Особый статус различных видов государственных служащих устанавливается специальными нормативными актами, например: законами РФ "О прокуратуре Российской Федерации", "О федеральных органах налоговой полиции". Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и др.

   Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее - в теории публичной службы) наряду с понятием "государственный служащий" используется понятие "муниципальный служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и выделение в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - "служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица в публичной сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).

   Сегодня необходимо разработать и принимать законодательные акты о государственной и муниципальной службе в субъектах РФ при непременном учете положений федерального Закона об основах государственной службы РФ. Думается, что статус "муниципальных" служащих нужно все же устанавливать в едином законодательном акте субъектов РФ, регламентирующем и статус государственных служащих субъектов РФ.

   Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1) установлении определенного  порядка действий - предписания к  действию в соответствующих условиях  и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно- правовыми);

2) запрещении определенных  действий. Если государственные  служащие не соблюдают это  положение, то законодатель устанавливает  возможность применения к ним  мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставлении субъекту  государственно-служебных отношений  (государственному служащему) возможности  выбора одного из установленных  вариантов должностного поведения,  которые предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставлении возможности  действовать (или не действовать)  по своему усмотрению, т.е. совершать  либо не совершать предусмотренных  административно-правовой нормой  действий в установленных ею  условиях[3].

   Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он: 1) состоит из актов Российской Федерации и ее субъектов; 2) более полно регламентирует организацию государственной службы и правовое положение служащих; 3) в институте государственной службы повышена роль Закона; 4) воплощены многие идеи правового государства (разделение государственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.); 5) по-новому решены вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих, и их защите классификационных разрядов государственных служащих, ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям; 6) усовершенствована система руководства государственной службой. Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Таким образом, можно сказать, что сейчас в России существуют демократические конституционно- правовые основы российской государственной службы.

  Правоприменение предполагает выяснение обстоятельств того или иного дела и их соотношение с соответствующими специфическими нормативными актами и административными предписаниями. Выясняя фактические обстоятельства дела, государственный служащий обязан самостоятельно собрать необходимые справочные данные или поручить другому лицу сделать это.

      Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и использование кадров, и решение возникающих организационных проблем. Для этого руководители наделены соответствующими полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого, предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим качествам руководителя.

   Важнейшим средством обеспечения профессионализма является отлаженная система подбора и выдвижения кадров, номенклатура, если она правильно организована - это необходимый элемент профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадров корпуса государственного аппарата следует руководствоваться триадой: профессионализм - стабильность - лояльность.

  В правовой модели важное место отводится вопросу формирования задач и обязанностей для рабочего места. Существует несколько принципов, которые необходимо учитывать при их формировании. К ним, в частности, относятся:

- принцип соответствия - установленный объем работы должен соответствовать физическим возможностям человека;

- принцип надлежащей  детализации - должна быть определена  степень детализации круга задач  и обязанностей;

- принцип показателей  - показатели должны отражать  результаты, зависящие от самого работника;

- принцип значимости  поручений - в перечне следует  определить вес и значение  каждого поручения, входящего  в круг обязанностей;

- принцип равномерности  стимулов и санкций - чем конкретнее  задание и яснее показатель, тем  легче каждому, и прежде всего руководителю, заметить малейшее упущение;

- принцип самовыражения  - каждый человек обладает определенными  способностями, честолюбием, увлечениями  и пристрастиями; хочет чем-то  выделиться, обратить на себя  внимание окружающих, пользоваться  уважением коллектива и ощущать общественную полезность своего труда;

- принцип повышения  квалификации - этот принцип должен  учитываться при определении  задач и обязанностей; необходимо  периодически пересматривать состав  задач и функций для постоянного  развития и профессионального роста работников;

- принцип автоматического  замещения отсутствующих - в аппарате  управления проблема замещения  отсутствующих работников должна  рассматриваться как неразрывно  связанная с организацией рабочего  места.

С расширением и изменением функции и задач государственного управления численность работников аппарата управления, количество государственных служащих возрастают и концентрируются, как правило, на уровне региональных органов, а также органов местного самоуправления. После учреждения федеральной государственной службы акцент на процессы формирования этого института переносится в регионы и в органы местного самоуправления. Поэтому исключительно важно исследовать, как исходная правовая модель государственной службы федерального центра проецируется на регион, с учетом географических, культурных, национально-этнических, политических, экономических и иных особенностей. Это будет более подробно рассмотрено во второй главе работы.

[1] Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. М., 1979. с.50.

[2] Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1997.С.145.

[3] Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению. // Советское государство и право. 1990. №1. С..23-26.

1.3. Понятие, принципы и особенности государственного менеджмента.

   Основоположники менеджериального подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (США) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» («Reinventing Government») проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необходимые преобразования, которые должны произойти на федеральном и местном уровнях.

   Преобразования всех уровней государственного управления сосредоточены вокруг 10 основных принципов:

1. Стимулирующее  управление: руководить, а не журить.

2. Управление, обращенное  к обществу: уполномочивать, а не  служить.

3. Конкурирующее  управление: использование конкуренции  в организации услуг.

4. Управление, движимое своей миссией: преобразование организаций, руководствующихся правилами и нормами.

5. Управление, ориентированное  на результат: акцент на результат  вместо начинаний.

6. Управление, ориентированное  на потребителя: первичны потребности  потребителя, а не бюрократии.

7. Предприимчивое  управление: приумножение вместо  расточительства.

8. Предусмотрительное  управление: профилактика вместо  терапии.

9. Децентрализованное  управление: вместо иерархии участие  и работа в команде.

10. Прорыночное  управление: постепенные перемены на рыночной основе.

   Сравним бюрократическую и антрепренерскую, или менеджериальную модели государственного управления, реализация которой представляется для многих исследователей и государственных деятелей конечной целью современных административных реформ (таблица – 1). Критерии сравнения выделены известным исследователем административных реформ М. Бэрзелэй[1].

Таблица 1

Сравнительная характеристика бюрократической и менеджериальной моделей государственного управления

   Исходя из определения «менеджмента, как науки и искусства управления интеллектуальными, финансовыми и материальными ресурсами в интересах наиболее эффективной производственной деятельности и увеличения прибыли; совокупности лиц, занятых в этой сфере на предприятии (организации)»[2], мы видим, что менеджмент традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время все основные закономерности общего менеджмента проявляются в управлении государственными организациями.

   Под менеджментом в государственной службе понимается процесс управления в рамках учреждений государственной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе реализуется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия – в управленческих процедурах.

   Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех “карьерных” чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит, за некоторым исключением, преимущественно формальный характер. Возможен и иной подход решения данной проблемы – вместо устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специальный государственный аттестационный экзамен.

   Независимо от природы организации, в ее управлении проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в областной администрации, в университете, в транснациональной корпорации имеет общие черты. В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля[5].

[1] Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. – СПб., 2000. С.31

[2] Сергеев П.В. Менеджмент: Вопросы и ответы. М., 1999. С.106

Глава 2. Особенности организации государственной службы на уровне субъекта Российской Федерации.

2.1. Особенности  правового регулирования государственной службы в Челябинской области.

   В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и исполнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.

   Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием. В итоге в 1993—1998 годах законодательные акты в области госслужбы приняли 87 субъектов РФ.

   Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить неинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное руководство не может повернуть правовые нормы государственно-служебных отношений в нужную для себя сторону. Например, закреплённый законодательно институт аттестации используют как инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае региональное законодательство, не выполняя своей основной функции -рационализировать государственно-служебные отношения, всего лишь дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские связи внутри государственного аппарата.

   Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные законодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит неоправданная дифференциация правового регулирования.

   Противоречивость федерального и регионального государственно-служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку: рамочный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого противоречия проистекают два подхода к правовому регулированию государственной службы субъектов РФ.

   Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регулирование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ведению РФ (что сделано по отношению к федеральной госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреплён ст. 2 федерального закона). Подобный подход воплощён в ряде законов о государственной службе субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной службе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).

   Однако, как известно, законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст. 72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос относительно ст. 2 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них.

   В вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные полномочия по регулированию той части государственной службы, которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из 30 статей рамочного закона содержат нормы, которые управомочивают регионы по-своему — с учётом местных, национальных и иных особенностей — определять условия госслужбы в своих пределах. Речь идёт о комплектовании кадрового корпуса государственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих, определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит основой и ориентиром для регионального правотворчества.

   Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов РФ подходы к определению базовой категории “государственная должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законодательствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В правовых актах большинства субъектов РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические; “Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий политических руководителей; “В” - классические административные. Кое-где должности категории “А” именуют политическими либо конституционными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих регионах принято разделение на политические и административные должности, что более соответствует мировой практике.

   Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания госслужащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные оклады региональных чиновников соседних областей различаются в разы. Широкие вариации имеют место и в вопросах пенсионного обеспечения госслужащих.

   Различается и региональная практика управления государственной службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для регионов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере. Поэтому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику, которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам госслужбы субъекта Федерации:

• существует при главе  исполнительной власти субъекта Федерации, но формируется законодательной  и исполнительной ветвями власти на паритетных началах;

• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

• представляет собой специальное  подразделение аппарата высшего  должностного лица;

• имеет самостоятельный  статус и формируется на паритетных началах обеими ветвями власти.

   Как видим, разброс организационных форм управления государственной службой в российских регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта: система управления государственной службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких случаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее, потому что такая модель в большей мере обеспечивает рациональность, профессионализм и политическую нейтральность региональной государственной службы.

   Нельзя не согласиться с теми, кто говорит о необходимости провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства. Разумеется, приведение законодательных актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с федеральными законами не будет означать их полной унификации и слепого копирования федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс региональной специфики и общефедеральных принципов законодательства.

   По мнению ряда специалистов, одним из средств решения проблемы могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в соответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года. Что с собой принесёт кодекс государственной службы? Во-первых, систематизацию многочисленных действующих нормативно-правовых актов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой нормативно-правовой базы. Во-вторых, разработку и введение новых норм с учётом первоочередных приоритетов. В-третьих, закладку в кодекс “правовых ниш” для последующего органичного включения в него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом регулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной реформы государственной службы. Правда, некоторые скептики считают, что имеющийся нормативный материал пока недостаточен для кодификации и следует сначала принять некоторые важнейшие законы по развитию и конкретизации рамочного закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, а уж потом кодифицировать государственно-служебное законодательство. В этих доводах есть рациональное зерно, которое, однако, не отменяет необходимости, пусть и в отдалённой перспективе, систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив.

[1] Закон Челябинской области от 31 мая 1996 г. № 22-ОЗ « О государственной службе Челябинской области» (с изм. от 27 января 2000 г.)

2.2. Организация  государственной службы в Челябинской  области .

   Согласно ст. 1 Закона «О государственной службе Челябинской области», под государственной службой Челябинской области (далее - государственная служба) понимается профессиональная деятельность лиц, занимающих штатные государственные должности (далее - государственная должность) в законодательном (представительном) и исполнительном органах Челябинской области, избирательной комиссии Челябинской области (в дальнейшем - в органах государственной власти области и избирательной комиссии области) и обеспечивающих реализацию государственных полномочий, осуществляемых данными органами.

   Согласно ст. 2 вышеупомянутого закона, государственная должность - должность в органах государственной власти Челябинской области и избирательной комиссии Челябинской области с определенным кругом обязанностей по осуществлению полномочий данного государственного органа, ответственностью за выполнение этих обязанностей и установленным денежным содержанием.

   Государственная должность - должность в органах государственной власти области и избирательной комиссии области - учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Уставом области, законами области для осуществления установленных законодательством полномочий органов государственной власти области и избирательной комиссии области и включается в Реестр государственных должностей государственной службы Челябинской области, на основе которого формируется структура и штаты органов государственной власти и избирательной комиссии Челябинской области.

   Реестр государственных должностей государственных служащих Челябинской области утверждается законом области.

   Реестр государственных должностей государственной службы Челябинской области является частью Реестра государственных должностей Российской Федерации.

   Статья 7 Закона «О государственной службе Челябинской области» регламентирует понятие «Государственный служащий Челябинской области». Государственным служащим Челябинской области является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленным настоящим законом, определенную государственную должность Челябинской области, на профессиональной основе осуществляющий деятельность по реализации полномочий государственного органа, в котором учреждена данная должность, за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств областного бюджета.

В приложении отображена Структурная схема органов исполнительной власти Челябинской области.[1]

   Проанализировав структуру государственной службы Челябинской области, можно сделать вывод о излишней громоздкости государственного аппарата. Согласно Структурной схеме органов исполнительной власти челябинской области, государственный аппарат области имеет усложненную и сильно разветвленную структуру (см. приложение 1). Губернатор является высшим должностным лицом области, также он является и Председателем Правительства Челябинской области. Заместители Губернатора являются также членами Правительства области и осуществляют руководство комитетами, фондами и управлениями, каждый по своей сфере.

   Принцип вертикального подчинения снижает самостоятельность каждого исполнительного звена и размывает ответственность, что, на мой взгляд, понижает качество работы и взаимодействие звеньев управления.

   Статья 28 Закона «О государственной службе Челябинской области» устанавливает орган управления государственной службы Челябинской области.

   Координация деятельности по повышению эффективности государственной службы и реализации задач настоящего закона осуществляется Советом по вопросам государственной службы при главе исполнительной власти Челябинской области. Совет создается на паритетной основе, т.е. состоит из равного числа представителей главы исполнительной.

   Совет по вопросам государственной службы осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утверждаемым совместным постановлением законодательного (представительного) и исполнительного органов Челябинской области.

   Согласно ст. 29, кадровая служба государственного органа:

а) обеспечивает проведение конкурсов на замещение  вакантных государственных должностей, аттестации, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей;

б) оформляет  решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных  служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;

в) консультирует  государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанные с государственной  службой, оказывает содействие при  проведении дисциплинарных расследований;

г) анализирует  уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих.

   Важным критерием профессионализма и эффективности государственной службы является отсутствие карьеризма в работе. Многие служащие получают повышения по должности по знакомству или просто, за выслугу лет, но не за профессиональное качество выполненной работы.

   Новая государственная служба области должна быть прозрачна и полностью открыта для анализа качества выполняемой ею работы.

   В целом, проанализировав организацию государственной службы в Челябинской области, можно сделать вывод о ее бюрократических устоях, которые в последнее время все же начинают преодолеваться.

К числу необходимых  мероприятий для внедрения менеджеристского подхода к организации государственной службы в Челябинской области необходимо отнести такие, как создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров; коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров; ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами; значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора; создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы"; подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы; проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев; обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий; определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

Только при  реализации этих мер на практике можно  говорить о повышении качества работы и организации государственной  службы Челябинской области.

[1] Постановление Губернатора Челябинской области от 11.01.2001 №7 «Структурная схема органов исполнительной власти Челябинской области»

2.3. Проблемы  функционирования государственной  службы в Челябинской области.

   Проведенный в 2001 году статистическо-социологический анализ позволяет выявить особенности кадрового состава Администрации Челябинской области и общие тенденции динамики его развития, а также оценить ситуацию, сложившуюся в настоящее время в кадровом корпусе государственной службы области, и на этой основе выявить уровень профессионализма и компетентности органов исполнительной власти Челябинской области.

   Проведенные исследования показали, что общая численность чиновников, занятых в территориальных органах Администрации составляет около 1700 человек. При этом 68% государственных служащих имеют высшее образование. Вместе с тем каждый второй чиновник заканчивал, как правило, технические высшие учебные заведения, каждый седьмой имеет экономическое образование, а каждый 12 - юридическое.

   Из этого можно сделать вывод, что в аппарате, как и в прежние годы недостает юристов, социологов, психологов, специалистов по работе с персоналом, организаторов государственной службы. Отсюда понятно, какое значение может иметь переподготовка и повышение квалификации специалистов в стенах Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. За период 1997-2000 год 243 руководителя среднего звена и специалистов прошли переподготовку, 416 - повысили свою квалификацию. Значительный интерес представляет возрастной состав государственных служащих районных администраций области. Занятые в территориальных органах Администрации распределяются следующим образом:

до 30 лет - 80%,

от 50 лет и  старше - 25%.

   По стажу работы на соответствующей занимаемой должности можно выделить: до 1 года - 30%. Этот факт свидетельствует о необходимости работы по адаптации кадров (аналог Федеральное ведомство ФРГ): анализа рабочих мест. Должностные инструкции должны полностью отражать объем работы, который исполняется на каждом рабочем месте: до 5 лет - 85%, свыше 5 лет - 13% - для этой категории работников необходима переподготовка для новых условий и требований. Государственные служащие, имеющие стаж работы в органах исполнительной власти:

от 1 до 5 лет  составляют - 61%,

от 5 до 10 лет -24%,

свыше 10 лет -15%.

   Мировая практика, в частности опыт объединенной Германии, свидетельствует о том, что для сохранения стабильности и преемственности управления необходимо сохранять часть старого профессионального грамотного кадрового состава, даже в изменяющихся условиях. Для них (уровень областных администраций) примерное количество старых сотрудников - около 60% (тех, кто работал в бывшей ГДР). Однако необходимо помочь им приспособиться к новым требованиям и условиям работы, научить новым технологиям управления.

   Из приведенных выше данных по области видно, что около 15% работников пользуются старым багажом знаний и опыта, пытаются приспособиться к новым условиям, изменить соответствующим образом стиль и тактику своей деятельности. Анализ состава администрации Челябинской области, руководителей и заместителей районных администраций показал, что более половины руководящего состава районных администраций составляют руководители от 41 до 55 лет, около 20% - от 30 до 40 лет.

      Многие пришли из производственной сферы. Каждый десятый получил значимый опыт управленческой деятельности в прежних советских структурах исполнительной власти. Это имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К положительным относятся: опыт хозяйственной работы; понимание практических задач и потребностей. Среди отрицательных можно назвать: вольная или невольная приверженность старым методам; сложности приспособления к изменяющейся ситуации. Около 70% работников имеют стаж работы в органах исполнительной власти от 1 до 5 лет. Это свидетельствует о том, что большая часть работников ранее не работала в структурах органов исполнительной власти, и для них необходимо проводить дополнительную работу по переподготовке и повышению квалификации.

   Одновременно был проанализирован кадровый состав отраслевых органов Администрации Челябинской области.

Изучение возрастного  состава показало, что государственные  служащие составляют соответственно:

до 30 лет -15%,

от 40 до 50 и старше - 65%.[1]

   Около 80% работников отраслевых органов исполнительной власти имеют высшее образование, около 60% из них - высшее техническое образование, около 20% - экономическое, около 3% -юридическое. Эта ситуация в целом не соответствует Закону "Об основах государственной службы Российской Федерации", т.к. государственным служащим необходимо иметь высшее профессиональное образование (государственное муниципальное управление) или образование, приравненное к нему.

   За период 1999-2002 годов 360 руководителей среднего звена и специалистов прошли переподготовку, около 1500 повысили свою квалификацию.

Стаж работы в органах исполнительной власти области составил:

до 1 года -15%,

от 1 года до 5 лет - 44%,

свыше 10 лет - 40%.

   А стаж работы в занимаемой должности государственных служащих отраслевых органов Администрации Челябинской области дифференцируется следующим образом:

до 1 года- 30%,

от 1 до 3 -56%,

свыше 3-14%.

   Анализ руководящего состава отраслевых органов Администрации Челябинской области - исполнительной власти руководители и их заместители, и это около 5% от общей численности, по возрастному составу они распределяются следующим образом:

от 30 до 40 лет - 23%,

от 41 до 50 лет - около 50%.

Стаж работы в органах исполнительной власти составил:

свыше 5 лет - 30%,

более 10 лет - 20%.

   Около 60% руководителей и их заместителей отраслевых органов исполнительной власти Челябинской области прошли переподготовку, 85% - повысили свою квалификацию в 1999-2001 году.[2]

   Как показали результаты качественного анализа, основной проблемой для государственной службы Челябинской области является профессионализм, в особенности это касается руководителей среднего звена, а также специалистов всех уровней. Как видно из анализа, большинство руководителей и специалистов среднего звена не имеют образования соответствующей специализации и соответствующего опыта для исполнения своих должностных обязанностей, часть сотрудников не соответствует установленным Указом Президента РФ "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы требованиям.

   Таким образом, проведенное исследование отразило необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств государственных служащих субъекта Федерации. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм государственных служащих определяется управляемой сферой.

   В зависимости от выполняемых обязанностей (территориальные и отраслевые органы власти) необходимо наличие комплекса знаний в области государственного и муниципального управления, социального управления, соответствующих отраслей хозяйства и промышленности. При этом необходимо проводить строгое разграничение различных типов государственных служащих:

1) тех, кто  принимает решение (руководители), для них основным является  комплекс правовых знаний. Работа  руководителя - это, прежде всего  работа с людьми, поэтому особое значение предается навыкам и знаниям в области управления персоналом и технике управления, наличию лидерских качеств и способности применять соответствующий стиль и методы управления применительно к конкретной ситуации.

2) тех, кто  готовит вопросы для обсуждения  и обеспечивает подготовку решений  и выполнения принятых решений (специалисты).

   По первой группе - особые требования к профессиональным знаниям и опыту работы в соответствующей отрасли, аналитическим способностям, умению системно видеть проблему, предвидеть последствия принятых решений не с точки зрения политической коньюктуры, а чисто профессионально (энергетика, экономика, строительство и т.п.).

   Государственные служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории государственного и муниципального управления, психологии управления, управления персоналом, конституционного, административного и других отраслей права, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности.

   Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т.е. качественно осуществлять свои полномочия.

   Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы субъекта федерации. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практическую деятельность персонала, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки государственных служащих, весьма высоки.

   Профессионализм государственных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования. Реализация принципа профессионализма и компетентности государственных служащих обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных актов.

   Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления государственной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

   Основными путями решения проблемы повышения профессионализма государственных служащих Челябинской области являются:

1) введение системы  конкурсного отбора, предусмотренной  Указом Президента РФ от 29.04.96 № 604 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы", где рекомендовано субъекту РФ руководствоваться Положениями настоящего Указа. На первом этапе это обеспечит более квалифицированный отбор кадров для государственной службы области

2) переподготовка  и повышение квалификации государственных  служащих среднего звена, так  как большинство сотрудников  нуждаются в дополнительной подготовке  для исполнения своих текущих  обязанностей, решения стоящих перед ними задач, а, в конечном счете также и для продвижения по службе.

   В настоящее время наиболее остро стоит проблема недостаточности знаний в области права. Отсутствуют навыки правильного толкования норм действующего законодательства, которые часто противоречат друг другу. Также ощущается острый дефицит знаний в области экономики, финансов, государственного управления.

   Дополнительное образование и обучение должно носить адресный характер и исходить из профессиональных и служебных обязанностей специалиста и учитываться при служебном продвижении государственных служащих. При планировании развития кадрового потенциала необходимо учитывать потребности в соответствующей переподготовке каждого государственного служащего.

  Прием на работу - это ряд действий, предпринимаемых Администрацией Челябинской области для привлечения кандидатов, обладающих качествами для достижения цепей, поставленных Администрацией. Процесс приема на работу состоит в сопоставлении требований, предъявляемых работодателем и квалификации кандидата, поскольку Администрация предлагает место, гарантирующее определенное материальное вознаграждение, то необходимо, чтобы кандидат отвечал определенным требованиям.

   Процесс приема на работу обычно требует уступок в требованиях со стороны Администрации и кандидата. Это обусловлено тем, что работодатель предъявляет обычно весьма высокие требования к кандидату, у кандидата, в свою очередь, могут быть завышенные требования относительно уровня заработной платы или условий труда. В процессе отбора в первую очередь учитывается специфика государственной службы.

   В органах государственной службы области решение по отбору принимает руководитель отраслевого или территориального органа Администрации Проблема формулируется исходя из качеств работника, необходимых для соответствующего вида деятельности. Требования к кандидату на вакантную должность в структурных подразделениях Администрации Московской области определены должностной инструкцией, в которой предопределены такие критерии отбора как соответствующее образование и опыт работы. Большинство руководителей отбирают работников, во многом судя по полученному образованию.

   При равных показателях они предпочитают большее образование меньшему и высшую степень низшей. Однако эти характеристики должны быть увязаны с успехами на работе, и критерий образованности должен непременно сравниваться с требованиями выполняемой работы. Руководитель должен изучить продолжительность и тип образования, его соответствие рассматриваемой работе.

   Второй основной критерий отбора - опыт, руководители часто отождествляют с возможностями работника и с его отношением к работе, в связи с этим отдается предпочтение работникам с опытом. Одним из способов измерения опыта работы в Администрации является установление рейтинга трудового стажа, отражающего время, на протяжении которого человек работал в данной организации.

   Также следует выделить третью составляющую отбора - персональные характеристики, такие как возраст, социальный статус. Особое место при отборе кадров занимают рекомендации и характеристики, эти составляющие играют большую роль и оказывают иногда решающее значение. При существующих методах отбора кадров для государственной службы области порой искажается равный доступ граждан к государственной службе, поэтому в целях обеспечения равного доступа к государственной службе и повышения профессионального уровня государственных служащих администрации было утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, которым утвержден порядок проведения конкурса и было рекомендовано органам субъектов федераций руководствоваться положениями Указа при проведении конкурса на замещение вакантной должности в органах государственной власти

   Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в органах исполнительной власти качественному исполнению служебных функций.

   Анализ применяемых методов отбора показал, что реально употребляемые методы и процедуры это:

- оценка уровня  образования,

- оценка опыта  работы,

-личностные  характеристики (социальное положение,  возраст).

Требования  к кандидату определяются исходя из должностных инструкций.

   В результате этого происходит массовое высвобождение государственных служащих Администрации Челябинской области, в этой связи появляется проблема трудоустройства высококвалифицированных кадров. Это также заставляет ставить вопрос о переподготовке и переквалификации государственных служащих.

   Вопросы статуса государственного служащего государственной службы Челябинской области нашли свое закрепление в законе "О государственной службе в Челябинской области»

   Правовой статус государственных служащих рассматривается как основной элемент правового института государственной должности. Четкое определение статуса должности, характеризующей служебное место и социально-трудовую роль служащего в государственном органе необходимо, по мнению Ю.Н.Старилова, "во-первых, для определения объема служебной "дееспособности" как субъекта права. Во- вторых, это важно для оптимизации общей численности административного персонала, соотношения работников различных рангов и упрощение (удешевление) государственного аппарата" [3].

   Обратимся теперь к проблеме проведения аттестации государственных служащих.

   Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда производится его аттестация.

   Аттестация - необходимый этап работы с кадрами. Аттестация - это определение квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях и иных качествах.

   Другими словами - это некоторый законченный, оформленный, зафиксированный результат его оценки. Совершенствование и упорядочение прохождения государственной службы невозможно без периодической аттестации служащих. Понятие "аттестация" используется в узком и широком смысле слова.

   Аттестация в узком смысле проводится с целью проверки и оценки профессиональных, дедовых и личных качеств служащего, установления его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к службе, занимаемой государственной должности государственной службы.       Федеральный закон от 5 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" в ст. 24 определяет, что аттестация проводится для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности на государственной службе, а также для решения о присвоении государственному служащему квалификационного разряда.

   В целях обеспечения защиты социальных прав лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих нормативными актами утверждены некоторые социальные гарантии для указанных лиц, а также рекомендовано субъектам Российской Федерации установить соответствующие социальные гарантии за счет собственных средств.

   Руководители и специалисты государственной службы Челябинской области не относятся к категории низкооплачиваемых. Однако уровень денежного содержания государственных служащих ограничен соответствующими законодательными актами, где зафиксирован определенный максимальный уровень, т.е. уровень заработной платы ограничен, а возможность дополнительного заработка исключена соответствующими законодательными актами, кроме научной и преподавательской деятельности.

   Также необходимо отметить отсутствие социальных гарантий для лиц замещающих областные государственные должности. Это следствие отсутствия возможности финансового обеспечения социальных гарантий в настоящий период. Такое же положение остается и в 1998 году, финансирование социальных гарантий не предусмотрено бюджетом области. Поэтому за исключением некоторых социальных гарантий в Московской области закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" действует лишь в рамках ограничений.

   На основе качественного анализа кадрового состава государственных служащих Челябинской области была выявлена необходимость решения следующих наиболее острых проблем:

- повышение  профессионализма и компетентности  государственного служащего;

- практическая  реализация конкурсной системы  отбора и аттестации государственных служащих

- создание единого  банка данных по кадровому  потенциалу и резерву 

- устранение  неопределенности его правового  статуса;

- достижение  социальной защищенности;

- актуальность  адресной переподготовки и повышения  квалификации специалистов.

Таким образом, с учетом вышесказанного, можно сделать  вывод о том, что государственная  служба Челябинской области нуждается  в качественном реформировании, в  особом внимании нуждаются вопросы  образования и повышения квалификации государственных служащих области, организации их деятельности и оплаты труда.

[1] Сулемов В.А. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации.Ч.1-2. Челябинск., 2002.

[2] Сулемов В.А. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации.Ч.1-2. Челябинск., 2002.

[3] Старилов Ю.Н. Государственная служба. С. 128

3. Основные направления реализации менеджмента в государственной службе Челябинской области.

   Сегодня в работу государственной службы Челябинской области начинают постепенно внедряться передовые технологии менеджерального управления.

Еще десяток  лет назад слова "менеджмент" и "маркетинг" были мало кому известны в нашей стране. Сегодня же знание этих наук стало просто необходимо каждому руководителю. Да и экономика  с юриспруденцией за последнее время  ушли далеко вперед. Именно поэтому  областная администрация считает острой необходимостью повышение квалификации руководителей городов, районов, комитетов и управлений. О программе обучения государственных и муниципальных служащих рассказывает заместитель губернатора Челябинской области Н.М. Рязанов.[1]

   Потребность в подготовке руководителей очевидна. Сегодня в Челябинской области всего около 15 процентов руководящего состава органов государственной власти и муниципальных служащих имеют профессиональное образование управленца. Зачастую главам городов и районов приходится самостоятельно решать специфические сложные вопросы, которые требуют дополнительных знаний экономики, юриспруденции, управления. И здесь без соответствующего образования не обойтись. Причем многие администраторы сами ясно видят необходимость дальнейшей учебы и выражают желание и готовность учиться.

   Существует несколько программ обучения. Одна из них рассчитана на получение второго высшего образования в Академиях государственной службы. Сегодня по этой программе четыре человека обучаются в филиале Академии государственной службы при президенте. Более 50 глав городов и районов и руководителей комитетов недавно получили дипломы менеджеров управления персоналом в Уральском отделении Академии государственной службы. Кстати, между этим высшим учебным заведением и администрацией области существует договор о сотрудничестве по подготовке управленческих кадров в государственные и муниципальные службы.

   Вторая образовательная программа предусматривает обучение на высших административных курсах, рассчитанных на переподготовку и обновление уже существующих знаний. Слушатели курсов занимаются по специальным программам, приближенным к требованиям сегодняшнего законодательства.

   Раньше как правило условием работы в органах исполнительной власти было обучение в Высшей партийной школе. Там руководители получали необходимые знания и навыки управления. Затем, в 1994-1995 гг. были созданы социально-политические институты, которые позднее переименовались в нынешние филиалы Академии государственной службы.

   Образование добровольное. Другое дело, что многие сами чувствуют необходимость дальнейшей учебы. Финансовые ресурсы на обучение предусмотрены областным бюджетом и выделены отдельной строкой. В целом же весь процесс обучения государственных и муниципальных служащих находится на особом контроле губернатора.

   Уделяется внимание подрастающему поколению управленцев. Подготовку молодых специалистов, окончивших школу, осуществляют Уральская академия государственной службы в Екатеринбурге и институт права и государственного управления при Челябинском государственном университете. Область очень нуждается в высококлассных специалистах, в том числе и в сфере государственных и муниципальных служащих.

   Новые госслужащие пополнят ряды опытных руководителей после выборов. И их тоже нужно будет учить. Кроме того, законодательство и экономика постоянно развиваются, поэтому новые качественные знания всегда будут в цене. Так же, как и высококвалифицированные, неангажированные руководители.[2]

   Можно сделать вывод, что Реформа государственной службы региона может быть успешной лишь в случае, если окажется комплексной, учитывающей тенденции развития страны, инновации в кадровом менеджменте. Она потребует существенных изменений во многих институтах государственной службы, в законодательстве, в подходах к формированию корпуса и контроля государственных служащих. Естественно, отбор и продвижение государственных чиновников необходимо осуществлять на основе четко установленных квалификационных требований, предъявляемых конкретной должностью. Новая кадровая политика в сфере государственной службы должна определяться стратегией развития страны на ближайшие десятилетия и являться ее составной частью. Не будет преувеличением сказать, что модернизация государственного аппарата в ближайшей перспективе должна стать постоянной функцией и одной из основных задач любого правительства Российской Федерации.

Конечно, реформа  государственной службы потребует  определенного времени и, самое  главное, государственной мудрости ее организаторов и исполнителей. Хочется верить, что мы ее проведем в ближайшие годы, поскольку ситуация в стране по-прежнему весьма сложная, и со старой моделью государственной службы ее не изменить к лучшему.

[1] Гончарова Т. Качественные знания всегда в цене //Южноуральская Панорама. 2002. №112

[2] Гончарова Т. Качественные знания всегда в цене //Южноуральская Панорама. 2002. №112

Заключение 

   Реформирование государственной службы является на сегодня важной задачей государства. В недавнем Послании Президент Российской Федерации Владимир Путин говорил о том, что сегодняшний государственный аппарат малоэффективен и что бюрократические структуры приспособились извлекать «административную ренту» из своего положения. Тем самым официально еще раз объявлено о реформировании государственной службы в Российской Федерации.

   В своем социально-политическом качестве государственная служба возникла с появлением самого государства. Процессы разделения труда и усложнения социальной и политической структуры общества, с неизбежностью приводят к соответствующему оформлению социально-правового механизма государственного управления, в деятельности которого и осуществляются функции государства. Именно как социально-правовой институт управления мы и рассматривали функционирование государственной службы.

   Современный подход к государственному управлению на уровне субъекта Федерации на первое место ставит кадровую и информационную политику.

   Необходимо выделить два ее основополагающих принципа:

- эффективность  и системность критериев отбора и оценки специалистов;

- ориентированность  системы подготовки кадров на  развитие и планирование карьеры.

   В Челябинской области современная кадровая политика должна быть деятельностно ориентированной. Необходимо перенести центр тяжести с процедур, правил и предписаний на конкретные действия с людьми, ориентированные на конечный практический результат.

   На основе качественного анализа кадрового состава государственных служащих Челябинской области была выявлена необходимость решения следующих наиболее острых проблем:

- повышение  профессионализма и компетентности  государственного служащего;

- практическая  реализация конкурсной системы  отбора и аттестации государственных  служащих

- создание единого  банка данных по кадровому  потенциалу и резерву

- устранение  неопределенности его правового  статуса;

- достижение  социальной защищенности;

- актуальность  адресной переподготовки и повышения квалификации специалистов.

   Целенаправленная работа в рамках предложенной в данном исследовании во-первых, позволит избежать бесцельной траты средств на не оправдывающие себя мероприятия, а во-вторых, решить проблему адаптации новых кадров, повысить их профессионализм с учетом новых требований и условий работы. Все это в результате послужит достижению стабилизации и дальнейшего развития экономики Челябинской области.

Список использованной литературы:

1. Конституция  Российской Федерации: Принята  всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1994.

2. Послание Президента  Российской Федерации Федеральному  Собранию Российской Федерации  2003 г. // Российская газета от 17 мая  2003 г. №93 (3207).

3. Федеральный  закон от 5 июля 1995 г. "Об основах  государственной службы Российской Федерации" //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 37. Ст. 3588.

4. Распоряжение  Президента Российской Федерации  от 15 августа 2001 г «Об утверждении  Концепции реформирования системы  государственной службы в Российской  Федерации»

5. Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» //Российская газета от 23.11.2002.

6. Устав (Основной  закон) Челябинской области от 13 апреля 1995 г. (с изм. и доп. от 30 ноября 2000 г.)

7. Закон Челябинской  области от 31 мая 1996 г. № 22-ОЗ  « О государственной службе  Челябинской области» (с изм. от 27 января 2000 г.).

8. Постановление  Губернатора Челябинской области  от 11.01.2001 №7 «Структурная схема  органов исполнительной власти Челябинской области»

9. Агеева Е.А.  Юридическая ответственность в  государственном управлении. Л., 1998.

10. Александрова  З.О. Настольная книга государственного  служащего. М., 1999.

11. Алексеев  Ю.П. Регион. Управление. Качество. М., 2000.

12. Атаманчук  Г.В. Сущность государственной  службы. М., 2002.

13. Атаманчук  Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы:  Учеб. пособие. М., 2000.

14. Аяцков Д., Наумов С. Некоторые проблемы  современной кадровой политики  в Российской Федерации//Власть. 2001. № 2.

15. Бакушев В.В. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы: XX-XXI вв/ М., 2000.

16. Бахрах Д.Н.  Административное право: Учебник.  Часть общая. М., 1998.

17. Бельский  К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1998.

18. Гапоненко  А.Л. Особенности менеджмента  в государственной службе // Государственная  служба России. М., 1997.

19. Государственная  служба (комплексный подход): Учебное пособие /Под ред. А.В. Оболонского. М., 1999.

20. Гришковец  А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации: Монография. Ч.2: Повышение эффективности государственной службы: правовые и организационные проблемы / rags.ru

21. Государственная  служба России: анализ становления,  развития и кадрового обеспечения:  Материалы науч.-исслед. работ кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ /(Вагина Л.В., Граждан В.Д., Калиниченко Л.А. и др.). М., 2002.

22. Государственная  служба за рубежом: Глобализация: проблемы, перспективы // Реформаторский  бюллетень. 2002. N 1(42).

23. Денхарт Р.  Вызовы третьего тысячелетия:  будущее государственной службы // Государственная служба за рубежом. 2000. № 3(34).

24. Егоров В.  Чиновник – это социально ответственный  профессионал, который служит национальным  интересам//Человек и труд. 2001. №  3

25. Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего: Монография / РАГС при Президенте РФ. Кафедра государственной службы и кадровой политики. М., 2002.

26. Гончарова  Т. Качественные знания всегда  в цене /Южноуральская Панорама. 2002. №112 // www.upanorama.hotbox.ru

27. Котельникова  В.Н. Модель государственного  служащего XXI века: подходы и пути формирования / Человек XXI века: индивидуальные и социальные аспекты (в рамках республиканской программы «На пути к культуре мира» проект ЮНЕСКО «Культура мира») // Сборник докладов Республиканской научно-практической конференции. Сыктывкар, 2000.

28. Лобанов В.  Административные реформы: вызов  и решения. // Проблемы теории и  практики управления. 1998. № 1.

29. Манохин В.М.  Правовое государство и проблема  управления по усмотрению. // Советское  государство и право. 1990. №1

30. Менеджмент в государственной службе и управление развитием региона: Учеб. пособие / Под общ. ред. А.П. Панкрухина. - М., 2001.

31. Мельников  В.П. Государственная служба России: отечественный исторический опыт  и современность / Государственная  служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону. 1998.

32. Матирко В.И.  Проблемы кадровой политики в  государственном аппарате. М., 1996.

33. Менеджмент  в государственной службе и  управление развитием региона:  Учеб. пособие / Под общ. ред.  А.П. Панкрухина. Улан-Удэ, 2001.

34. Овсянко Д.М.  Государственная служба в Российской  Федерации. Учебное пособие. М., 1996.

35. Путин В.В.  Не будет ни революций, ни  контрреволюций. Послание Президента  Российской Федерации Федеральному  Собранию Российской Федерации  // Российская газета. 2001. 4 апреля.

36. Развитие  государственной службы в Российской  Федерации (тезисы концепции) // Вестник  государственной службы. М., 1992.

37. Реформирование  государственной службы в России: проблемы и пути их решения  // Материалы Международной научно-практической конференции в Уральской академии государственной службы. Екатеринбург, 2002.

38. Реформирование  государственной службы в Российской  Федерации: задачи и решения.  Краткое изложение Концепции  реформировнаия государственной  службы РФ // chinovnik.uapa.ru

39. Сергеев П.В.  Менеджмент: Вопросы и ответы. М., 1999.

40. Социологические  исследования в системе государственной  службы, 1992-2002: Информационно-аналитические  материалы кафедры гос. службы  и кадровой политики РАГС при  Президенте РФ. М., 2002.