Особенности правового регулирования труда государственных служащих. 2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Институты организации  исполнительной власти и местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов.

Осуществляемая в стране работа по проведению административной реформы и реформы местного самоуправления, выдвинула ряд актуальных и непростых  задач, связанных с преобразованием  как в целом функционирования органов исполнительной власти и местного самоуправления, так и укрепления в их системах кадрового потенциала и кадровой политики.

Формирование новых направлений  правового регулирования указанных отношений выявило ряд проблем, к наиболее острым из которых относятся следующие: организационная нестабильность государственных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной деятельности государственных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах; коррумпированность государственного аппарата.

Основные направления  реформы государственной службы определили Указ Президента Российской Федерации от 19.11.2002 года № 1336  «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», в ходе которой был принят Федеральный закон от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также Указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».

В результате был осуществлен  комплекс мероприятий по созданию законодательной базы государственной службы, сопряженных с ее открытостью гражданам, улучшением работы с кадрами, внедрением новых информационных технологий в государственном аппарате и др. Государственная служба стала правовым, социальным, организационным институтом обеспечения государственными служащими выполнения функций государства, деятельности государственных органов.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», явившись продуктом проведённых реформ, восприняли многие инновационные подходы, присущие самым передовым аналогам этих институтов в наиболее развитых странах, содержат правовые новеллы, в некотором смысле опередившие готовность к их реализации всеми заинтересованными участниками регулируемых им отношений. Они устанавливают правовые, организационные и экономические основы гражданской службы, определяют основы правового положения всего корпуса государственных гражданских служащих.

Позитивный  потенциал указанных законов, однако, еще не раскрыт, не в последнюю  очередь из-за того, что пока не приняты  некоторые подзаконные акты, но нередко и по причинам неоднозначного понимания их нормативного содержания.

Вместе с  тем нельзя не заметить и противоречия в ряде положений самих законов, содержащихся в них норм коллизионного характера, оставляющие пробелы в правовом регулировании служебных отношений.

Тем не менее, практика применения указанных законов свидетельствует о большой потребности в научно-методическом обеспечении правоприменительной деятельности. Правильное понимание норм, ориентированное на решение практических задач, связано с самыми разными вопросами, которые возникают при поступлении на государственную гражданскую службу, в процессе их прохождения, реализации статуса служащих, вплоть до увольнения со службы.

Объектом исследования выступают проблемы правового регулирования трудовых отношений государственных гражданских служащих.

Предметом исследования являются особенности правового регулирования правоотношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы.

Исходя  из актуальности обозначенной темы, в  данной курсовой работе ставится цель выявить основные особенности правового регулирования труда государственных гражданских служащих.

Поставлены следующие задачи:

- обозначить характерные черты и особенности правоотношений с государственными гражданскими служащими;

- раскрыть актуальные правовые аспекты регулирования труда государственных гражданских служащих;

- проанализировать вопросы, связанные с началом, прохождением и прекращением государственной гражданской службы.

Всем вышеизложенным и обусловлен выбор темы настоящей  курсовой работы, которая включает в себя две главы, где будут рассмотрены как теоретические проблемы правового регулирования трудовых отношений государственных гражданских служащих в России, так и практические вопросы, связанные с началом, прохождением и прекращением государственной гражданской службы в России, а также подготовлены выводы по результатам исследования.

В ходе исследования применялись следующие научные методы: общенаучные (формально-логический, системный, структурно-функциональный), общелогические методы теоретического анализа (анализ, синтез, обобщение, сравнение, аналогия), а также  частнонаучные (сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, конкретизации, толкования).

Нормативную основу курсовой работы составляют Конституция Российской Федерации, базовые акты действующего российского законодательства о государственной гражданской службе.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИИ

1. Правовая природа правоотношений с государственными

гражданскими  служащими

С конца 40-х годов XX века институт государственной службы начинает интенсивно исследоваться, и уже в 50-х годах XX века учеными формулируются определения государственного служащего. Так, В.А. Власов и С.С. Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате)¹.

Н.И. Фаянс при характеристике понятия «государственный служащий»  подробно рассматривает отдельные признаки понятия «состоять на государственной службе» и в числе таковых называет следующие: 1) состоять на государственной службе – это значит работать в государственном учреждении или предприятии; 2) состоять на государственной службе – это значит занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии; 3) состоять на государственной службе – это значит получать определенное вознаграждение (заработную плату) за выполняемую работу. Обобщив вышеназванные признаки, Н.И. Фаянс дает следующее определение государственного служащего: «советскими государственными служащими являются лица, занимающие по выбору или по назначению, постоянно или временно должности в государственных учреждениях или предприятиях и получающие вознаграждение (заработную плату) за свой труд, состоящий в организации и непосредственном осуществлении функций социалистического государства»².

К 60-м годам XX в. был проведен ряд исследований, посвященных институту государственной службы, что позволило ученым (В.М. Манохин, И.Н. Пахомов) выйти на новый уровень обобщения и тем самым продвинуть исследования о государственной службе вперед. Так, И.Н. Пахомов, уделив значительное внимание критическому обзору имеющейся литературы по данному вопросу, приходит к выводу, что «советским государственным служащим называется лицо, которое работает в государственном аппарате, подконтрольном Советам депутатов трудящихся, и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на организацию и выполнение государственного руководства соответствующими сферами общественной жизни»³.

Следует отметить, что нормативно определение государственного служащего в советском законодательстве так и не было закреплено.

Понятие же государственного гражданского служащего впервые дается в Федеральном законе от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Данный закон основан  на положениях Федерального закона от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба, а другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в данный закон. Кроме того, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Указанный Закон не содержит указаний на природу общественных отношений, которые он призван регулировать. В нем отсутствует определение служебных отношений, а термин «служебный» используется как более соответствующий труду гражданских служащих. В ст. 1 Закона указывается лишь на предмет регулирования – отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Федерации. Тем не менее, представителями науки административного права принятие Закона в данной редакции было воспринято как сигнал для вытеснения трудового права из области регулирования отношений на государственной службе.

В результате проблема правового  регулирования служебных отношений гражданских служащих приобрела еще большую остроту.

Учитывая изложенное, в первую очередь необходимо рассмотреть некоторые спорные проблемы правовой природы служебных отношений на государственной гражданской службе.

Мнения ученых-правоведов, как это зачастую бывает, разделились  на 3 группы: это трудовые отношения, это служебные отношения и это некий комплекс трудовых и служебных отношений.

Так, по мнению Е.А Ершовой анализ фактических  правоотношений между государственными органами и государственными гражданскими служащими, а также Конституции Российской Федерации, ТК РФ и ГК РФ позволяет сделать вывод, по меньшей мере, о дискуссионности идеи об исключительно публично-правовом характере служебных отношений⁴.

По мнению же Ю.И. Мигачева, Л.Л. Попова, С.В. Тихомирова и А.А. Гришковца правовое регулирование труда гражданских служащих отнесено к специально конструируемой для этой надобности отрасли права - служебному праву⁵.

В свою очередь, по мнению Л.А. Чикановой  служебные  отношения на государственной гражданской  службе есть некий конгломерат служебно-трудовых и государственно-служебных отношений, где первые входят в содержание последних⁶.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в  своих определениях неоднократно подчеркивал, что «специфика государственной  службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила».

Обсуждаемые спорные  вопросы имеют не только существенное теоретическое, но и важнейшее практическое значение. С одной стороны, отнесение служебных отношений к сложным правоотношениям, имеющим как публично-правовой, так и частноправовой характер, на практике привело к принятию достаточно спорного в целом ряде правовых положений Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и неурегулированности многих дискуссионных вопросов.

Л.А. Чиканова справедливо  отмечает: «Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего, чем ранее, числа пробелов... В нем не получила должного отражения та специфика, которая характерна именно для государственной службы»⁷.

По мнению же Е.А Ершовой, отнесение служебных  отношений на гражданской службе к специфическим трудовым отношениям позволяет снять не только многочисленные современные теоретические, но и практические проблемы. В частности, применять общие положения более разработанного трудового права в случае мнимого пробела в специальном законе. При наличии мнимого пробела в специальном законе судья не может отказывать гражданскому служащему в приеме заявления, должен вынести решение на основании общих положений ТК РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения⁸.

В первую очередь необходимо обратиться к самим нормам Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в статье 73 которого четко закреплено, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, неурегулированной данным Федеральным законом.

Таким образом, указанный закон, с одной стороны  закрепил приоритет своих специальных норм над всеми иными нормами, регулирующими трудовыми отношения, что позволяет сделать вывод, что эти отношения отграничиваются от отношений, связанных с гражданской службой.

2. Источники права, регулирующие отношения государственных

гражданских служащих в России

Считается, что  понятие «источник права» возникает  более двух тысяч лет назад, когда  Тит Ливий в своей «Римской истории» называет законы ХII таблиц «источником всего публичного и частного права», но его научное исследование начинается в 19 веке, когда правоведами начинают различаться понятия «форма права» и «источник права».

В.С. Нерсесянц  употребляет термины «источники права» и «форма права» в значении внешней формы объективации, выражения  права или нормативной государственной воли ⁹.

С.С. Алексеев утверждает, что «объективированный в документальном виде акт правотворчества является юридическим источником соответствующих юридических норм и одновременно формой их юридически официального бытия, существования»¹⁰. Л.И. Спиридонов под источником права понимает культуру, которая в процессе селективной революции вбирает в себя социальный опыт  и выражается в общеобязательных правилах поведения¹¹.

Следует отметить, что в настоящее время ни в  теории права, ни в отраслевых науках  нет единого мнения в отношении системы их источников.

Возможно подразделить источники права, регулирующие отношения государственных гражданских служащих в России на несколько групп: международно-правовые, федеральные, региональные.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Последнее правило  воспроизведено только в статье 5 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и ст. 10 ТК РФ, что не имеет принципиального значения, поскольку норма Конституции Российской Федерации все равно имеет прямое действие.

Как верно отмечает А.Л.Шведов общепризнанные принципы международного права как его основополагающие императивные нормы, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, самостоятельным источником международного права не являются. Принципы выступают в роли исходных сущностных начал права, закрепляются в той или иной степени в источниках права и характеризуют его содержание, а не форму. В рамках более широкого подхода к праву возможно придание принципам статуса источника¹².

Применительно к Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, принятой 24 октября 1970 года, можно, прежде всего, выделить следующие основополагающие общепризнанные принципы международного трудового права:

- верховенство международного  трудового права над национальными  нормативными правовыми актами, регулирующими трудовые правоотношения;

- недопущение дискриминации;

- баланс прав и законных  интересов работника и работодателя;

- равные права на судебную  защиту;

- добросовестное выполнение  международных обязательств;

- всеобщее уважение и  соблюдение трудовых прав и  защищаемых законов интересов для всех.

Общепризнанные нормы международного трудового права, можно рассматривать как общеобязательные правила, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств, основанные на общепризнанных принципах международного трудового права, которым должны следовать все в подобных случаях.

Общепризнанные нормы  права, в том числе по аналогии нормы права международного трудового  права, в частности, содержатся в:

- Уставе ООН, принятом 26 июня 1945 года;

- Статуте Международного  суда, принятом 26 июня 1945 года;

- во Всеобщей декларации  прав человека от 10 декабря 1948 года;

- Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года;

- Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года.

Больше всего  общепризнанных норм международного трудового  права выработано в конвенциях Международной  организации труда, действующей с 1919 года на основе трехстороннего представительства международной специализированной организации.

Что касается международных  договоров, то в соответствие со ст. 3 Федерального закона от 15.07.1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», то они заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

Ряд вопросов, связанных  с международными договорами, и правовые последствия наличия таких договоров  отражены в ст. 16,17 и 41 Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Так, гражданин  не может быть принят на гражданскую  службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

В связи с  прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

- заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Кроме того, гражданский  служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и  увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Следует отметить, что согласно ст. 5 Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации¹³;

2) Федеральным законом от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»,

3) данным Федеральным  законом;

4) другими федеральными  законами, в том числе федеральными  законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента  Российской Федерации:

- Указ Президента  РФ от 20.09.2010 года № 1141 «О перечне  должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих»;

- Указ Президента РФ  от 19.11.2007 года № 1532 «Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации»;

- Указ Президента РФ от 25.07.2006 года № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»;

- Указ Президента РФ  от 31.12.2005года № 1574 «О Реестре  должностей Федеральной государственной гражданской службы»;

-  Указ Президента РФ  от 01.02.2005года № 112 «О конкурсе  на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»;

- Указ Президента РФ от 21.09.2009 года № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с «Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»);

- Указ Президента РФ от 18.05.2009 года № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (вместе с «Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»);

-  Указ Президента РФ  от 21.12.2009 года № 1456 «О подготовке  кадров для федеральной государственной  гражданской службы по договорам  на обучение» (вместе с «Положением  о порядке заключения договора  на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы»);

- Указ Президента РФ от 28.12.2006 года № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»;

-  Указ Президента РФ  от 30.05.2005 года № 609 «Об утверждении  Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела»;

-  Указ Президента РФ от 27.09.2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»;

- Указ Президента РФ от 30.04.2008 года № 634 «Вопросы федеральной государственной гражданской службы»;

6) постановлениями  Правительства Российской Федерации: