Особенности применения отдельных способов обеспечения исполнения налоговой обязанности

ВВЕДЕНИЕ    

     Актуальность  темы исследования. Реформирование российской экономики, политической системы и социально-культурной сферы немыслимо без создания эффективной налоговой системы. Одной из главных проблем на пути решения этой задачи является широко распространенное  в обществе неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налогов и сборов. Таким образом, добиться полного и своевременного поступление налогов в бюджет – одна из приоритетных задач налогово-правового регулирования. Относительно новым для налоговой системы России инструментом, гарантирующим исполнение конституционной обязанности по уплате налогов и сборов, является обеспечение  исполнения обязанности по уплате налогов и сборов.

     Значение  этого института обусловлено  спецификой налоговых правоотношений, в которых уже изначально заложен  конфликт между публичными и частными интересами. Налогово-правовое регулирование  носит фискальный характер, то есть его главная цель состоит не в  реализации интересов частных лиц, а в обеспечении государства  финансовыми ресурсами для реализации публичных задач и функций. «В рамках налоговых отношений частный  субъект, как правило, вынужден поступиться  собственным интересом: он утрачивает право на определенную долю принадлежащих  ему материальных благ ради зачастую неосязаемой и негарантированной  конкретно ему выгоды от деятельности  публичных субъектов»^[1]. Поэтому даже добросовестный налогоплательщик, как минимум, не испытывает никакого желания своевременно и в полном объеме уплачивать законно установленные налоги и сборы. Исходя из этого, ключевым вопросом является укрепление налоговой дисциплины, состояние которой определяется ее важнейшей составляющей – надлежащим исполнением обязанности по уплате налогов и сборов.

     Установление  способов обеспечения исполнения обязанности  по уплате налогов и сборов - важнейшая  новелла НК. Действовавшее до введения в действие части первой НК РФ налоговое законодательство упоминало об отдельных способах обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, не регулируя подробно их применение.

     Новизна этого института объясняет его  слабую разработанность в юридической  литературе. Общая часть НК РФ вступила в силу только в 1999 году, таким образом, институту обеспечения исполнения налоговой обязанности нет еще  и десяти лет. Монографические исследования по данной тематике  практически отсутствуют, научные публикации можно пересчитать по пальцам. Только еще начинает складываться судебная и правоприменительная практика.  Указанные обстоятельства обуславливают своевременность и актуальность настоящего исследования.

      Теоретическая основа работы. В числе современных авторов, так или иначе обращавшихся к проблемам обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, следует назвать таких авторов, как: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, В.В. Бесчеревных, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, Л.Н. Воронова, С.А. Герасименко, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.И. Гуреев, А.В. Демин, Е.Н. Евстигнеев, С.В. Запольский, Е.А. Имыкшенова, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, М.В Кустова, И.И. Кучеров, С.А. Кудреватых, Н.П. Кучерявенко, М.Ф. Ивлиева, Е.У. Латыпова, О.А. Ногина, В.А. Парыгина, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, Э.Д. Соколова, А.А. Тедеев, К.Ю. Тотьев, Н.И. Химичева, И.С. Шаповалов, С.Д. Шаталов, Н.А. Шевелева, Д.Л. Щур и др.

      Наряду  с трудами авторов по финансовому  и налоговому праву теоретическую  основу работы составили и работы специалистов других отраслей права. Прежде всего, речь идет о науке гражданского права.

      В последние годы научный интерес  к проблемам обеспечения налоговых  обязанностей заметно усилился. Этой тематике, в частности, посвящены  кандидатские диссертации Е.У. Латыповой  «Обеспечение исполнения обязанности  по уплате налогов и сборов: финансово-правовой аспект» (М., 2004), Е.А. Имыкшеновой  «Способы обеспечения налоговых обязанностей по налоговому законодательству Российской Федерации» (Томск, 2003).

      Цель  и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе изучения налогового законодательства, научной литературы и правоприменительной практики комплексно исследовать налогово-правовой институт обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

      - уточнить понятие, содержание  и стадии исполнения обязанности  по уплате налогов и сборов;

      - определить понятие обеспечения  налоговой обязанности как деятельность, и как налогово-правовой институт;

      - проанализировать сущность способов  обеспечения налоговой обязанности,  рассмотреть их классификации;

      - исследовать особенности применение  таких способов обеспечения налоговой  обязанности как залог имущества;  поручительство; пеня; приостановление  операций по счетам; арест имущества.

Глава 1 Понятие, основания  возникновения и  прекращения налоговой  обязанности

 
1.1 Понятие налоговой  обязанности

Законодатель  учел недостатки предыдущих нормативных  актов и дал возможность рассматривать  налоговую обязанность в двух аспектах: широком и узком.

Налоговая обязанность  в широком аспекте включает комплекс мер должного поведения налогоплательщика, определенных ст. 23 НК.

Налоговая обязанность  в узком аспекте представляет часть налоговых обязанностей налогоплательщика  и состоит в реализации конституционно установленной меры должного поведения  по уплате законно установленных  налогов и сборов. Исполнение налоговой  обязанности — это первоочередная обязанность по отношению к иным имущественным обязанностям налогоплательщика, которая определяет развитие иных налоговых  правоотношений. Одновременно исполнение обязанности по уплате налогов и  сборов является сложным юридическим  фактом, поскольку предполагает целую  систему обязанностей налогоплательщика: встать на учет в налоговом органе, вести налоговый учет, самостоятельно исчислить налоговую базу и определить на ее основе сумму налога перечислить  налог в соответствующий бюджет и т.д.

Сущность исполнения налоговой обязанности заключается  в уплате налога или сбора. Содержание налоговой обязанности, составляют императивные нормы-требования государства  об уплате соответствующих налогов  или сборов. Однако механизм реализации исполнения налоговой обязанности  допускает и элементы диспозитивности, разрешая, в частности, договорные процедуры между налогоплательщиком и уполномоченным органом государства.

Обязанность по уплате налога или сбора возникает, изменяется и прекращается при наличии  оснований, установленных НК или  иным нормативным правовым актом  о налогах и сборах. Данное положение  имеет два значения. Во-первых, по отношению к исполнению налоговой  обязанности закрепляет принцип  дозволенного поведения. Согласно НК законными  считаются только действия налогоплательщика, прямо предписанные законодательством  о налогах и сборах. Во-вторых, обеспечивает налогоплательщику гарантии соблюдения его прав со стороны налоговых  органов, поскольку основания возникновения, изменения и прекращения налоговых  обязанностей выступают объектом налогового контроля. Следовательно, налоговые  органы могут контролировать какие-либо действия только в пределах дозволенного налоговым законодательством.

Первичным элементом  налоговой обязанности является момент, с которого данная обязанность  начинает существовать. Налоговое законодательство связывает обязанность уплаты налога с моментом возникновения обстоятельств, предусматривающих уплату конкретного  налога или сбора.

Фактически налоговая  обязанность устанавливается по каждому виду налога, поскольку дли  каждого налога или сбора момент возникновения обязанности по уплате налога и сроки ее реализации определяются по-разному.

Сумма налога, подлежащая уплате за налоговый период, исчисляется  налогоплательщиком самостоятельно на основании налоговой базы, налоговой  ставки и налоговых льгот. Следовательно, основанием возникновения налоговой  обязанности служит налоговая база. Не являются основаниями возникновения  налоговой обязанности финансово-хозяйственная  деятельность налогоплательщика и  сам объект налогообложения. Ведение  финансово-хозяйственной деятельности или приобретение объекта налогообложения  выступают основаниями для возникновения  обязанности по исчислению суммы  соответствующего налога, но не по ее уплате. Уплате будет подлежать сумма, оставшаяся от объекта налогообложения после  применения необходимых вычетов  и налоговых льгот.

Относительно  некоторых налогов юридический  факт, лежащий в основе обязанности  по уплате этих налогов, состоит не только из материальных* но и из процессуальных обстоятельств. Так, в случаях, предусмотренных  налоговым законодательством РФ, обязанность по исчислению суммы  налога может быть возложена на налоговый  орган или налогового агента. В  этих случаях не позднее 30 дней до наступления  срока платежа налоговый орган  направляет плательщику налоговое  уведомление. К подобным налогам⁷, в частности, относятся налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц. Правоотношения по уплате подобных налогов возникают на основании фактического состава (сложного юридического факта), составными частями которого выступают налоговая база и нормативный акт налогового органа. Необходимость наличия сложного юридического факта всегда указывается в гипотезе налогового закона.

Исполнение налоговой  обязанности четко определено временными рамками. Сроки уплаты налогов и  сборов устанавливаются применительно  к каждому налогу и сбору. Изменение  срока уплаты налога допускается  только по правилам, предусмотренным  НК. При уплате налогов со сложным  юридическим составом (т.е. когда  расчет налоговой базы производится налоговым органом) налоговая обязанность  возникает не ранее даты получения  налогового уведомления. Нарушение  срока уплаты налога влечет начисление пени.

Срок уплаты налога является одним из обязательных элементов закона о налоге и должен быть определен по каждому налогу или сбору. Вместе с тем в определенных случаях налоговые органы имеют  право изменять сроки уплаты налогов, но только в порядке, предусмотренном  НК. Например, при создании, ликвидации или реорганизации организации  в отношении тех налогов, по которым  налоговый период составляет календарный  месяц или квартал, возможно изменение  сроков уплаты налогов по согласованию с налоговым органом.

Согласно п. 2 ст. 45 НК основанием для прекращения  налоговой обязанности является наступление одного из следующих  обстоятельств:

1)уплата налога  и (или) сбора налогоплательщиком  или плательщиком сбора;

2)возникновение  обстоятельств, с которыми налоговое  законодательство связывает прекращение  обязанности по уплате данного  налога или сбора;

3)смерть налогоплательщика  или признание его умершим  в установленном порядке. Задолженность  по поимущественным налогам умершего  лица либо лица, признанного умершим,  погашается в пределах стоимости  наследственного имущества;

4)ликвидация  организации налогоплательщика  после проведения ликвидационной  комиссией всех расчетов с  бюджетами (внебюджетными фондами).

Кроме названных  обстоятельств, самостоятельными юридическими фактами, на основании которых прекращается налоговая обязанность, являются: списание безнадежных долгов по налогам и  сборам в порядке, определенном ст. 59 НК; уплата налога за налогоплательщика  его поручителем согласно ст. 74 НК.

1.2 Исполнение налоговой  обязанности

 
Налоговая обязанность, как и любая  другая обязанность, прекращается надлежащим исполнением. Исполнением налоговой  обязанности считается уплата налога в полной сумме и в установленный  срок.

По общему правилу  ст. 45 НК налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога.

По общему правилу  российским налоговым законодательством  не допускается уплата налогов третьими лицами, поэтому различные «налоговые оговорки», перевод долга по налоговым  платежам и подобные соглашения являются ничтожными и не влекут правовых последствий. Нарушение данного запрета не снимает с самого налогоплательщика  обязанности по уплате причитающихся  налогов.

В исключительных случаях, установленных только налоговым  законодательством, исполнение налоговой  обязанности может быть возложено  на других лиц. Например, возможны ситуации возложения обязанности по исчислению, удержанию и перечисления налогов  в бюджет на налоговых агентов (ст. 24 НК), уплата налога правопреемником  реорганизованного предприятия (ст. 50 НК), уплата налогов через законного  или уполномоченного представителя (ст. 26 НК), уплата налога за налогоплательщика  его поручителем (ст. 74 НК).

Срок исполнения налоговой обязанности устанавливается  налоговым законодательством применительно  к каждому конкретному налогу. Налогоплательщику не запрещается  уплатить соответствующий налог  досрочно, т.е. после возникновения  налоговой обязанности, но до наступления  установленного законодательством  срока уплаты.

Неисполнение  физическим лицом или организацией налоговой обязанности в добровольном порядке является основанием для  направления налоговым органом, органом государственного внебюджетного  фонда или таможенным органом  налогоплательщику требования об уплате причитающегося налога. Образовавшаяся в результате неуплаты или неполной уплаты налоговая недоимка взыскивается за счет денежных средств, находящихся  на счетах налогоплательщика в банке, а также путем обращения взыскания  на иное имущество обязанного лица. Следовательно, при выявлении налоговой  недоимки налоговые органы или уполномоченные органы первоначально должны направить  налогоплательщику требование о  ликвидации образовавшегося долга  перед казной и причитающейся  пени, а только затем — в случае неисполнения этого требования —  применять меры принуждения.

Наличие данного  положения в ст. 45 НК свидетельствует  о том, что уплата налога может  пониматься в двух значениях:

- в качестве  действия самого налогоплательщика  (добровольного или на основании  требования уполномоченных органов  государства);

- в качестве  действия налогового или иного  уполномоченного органа по взысканию  неуплаченного (не полностью уплаченного)  налога.

По общему правилу  моментом исполнения налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом) своей обязанности по уплате налога служит момент предъявления в банк поручения на уплату налога. Аналогичное  правило применяется и относительно налогов, уплачиваемых наличными денежными  средствами. Вместе с тем в зависимости  от способа уплаты и порядка взимания налоговая обязанность может  быть исполнена:

- в порядке  зачета переплаченной ранее суммы  налога согласно ст. 78 НК;

- при взимании  налога у источника выплаты  налоговая обязанность считается  выполненной с момента удержания  обязательного платежа налоговым  агентом.

Следовательно, НК также различает уплату налога как действие самого налогоплательщика  и реальное перечисление налога в  бюджет и как действие банка, обслуживающего плательщика налога (сбора). Исполнение налогоплательщиком обязанности по уплате налога посредством предъявления в банк надлежаще оформленного и  обеспеченного денежными средствами платежного поручения влечет прекращение  налогового правоотношения между налогоплательщиком и государством (муниципальным образованием) и возникновение бюджетных отношений. Однако относительно определения момента  уплаты налога нормы НК имеют приоритет  над нормами бюджетного законодательства. Согласно п. 1 ст. 40 Б К налоговые  доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета с момента, определяемого налоговым законодательством. Таким образом, момент уплаты налога может определяться только в соответствии с нормами НК.

В соответствии с НК, ГК (ст. 140), Федеральным законом  от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке  Российской Федерации (Банке России)» (ст. 27) и Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании  и валютном контроле» (ст. 1) налоги и  сборы уплачиваются только в валюте Российской Федерации — рублях. Уплата обязательных платежей, в том  числе иностранными лицами, в иностранной  валюте не допускается.

Налоговое законодательство устанавливает различный, зависящий  от статуса налогоплательщика порядок  принудительного взыскания налога. Относительно организаций предусмотрен бесспорный порядок. Взыскание налогов  с физических лиц производится в  судебном порядке. Вместе с тем НК исключает возможности применения бесспорного взыскания налогов  с организаций при наличии  одного из следующих условий:

- обязанность  по уплате налога основана  на изменении налоговым органом  юридической квалификации сделок, заключенных налогоплательщиком  с третьими лицами, или юридической  квалификации статуса и характера  деятельности налогоплательщика;

- пропуска налоговым  органом установленного срока  на принятие решения о бесспорном  взыскании налога.

Принудительное  исполнение налоговой обязанности (взыскание налога) производится по решению налогового органа посредством  направления в банк, в котором  открыты счета налогоплательщика  или налогового агента, инкассового  поручения на списание и перечисление в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды) необходимых денежных средств. До вынесения решения о принудительном взыскании налоговой недоимки налоговый  орган обязан уведомить налогоплательщика  об образовавшейся задолженности перед  казной и предложить добровольно  погасить недостающие налоговые  платежи.

Однако налоговым  законодательством не установлен предельный срок, в течение которого налоговый  орган может ожидать добровольного  исполнения налоговой обязанности. Истечение дополнительного срока  уплаты налога служит основанием для  вынесения налоговым органом  решения о принудительном (бесспорном) взыскании налога. Данное решение  должно быть вынесено не позднее 60 дней с момента истечения дополнительного  срока на уплату налога. Пропуск  налоговым органом этого срока  влечет невозможность бесспорного  взыскания налога, и дальнейшее принудительное исполнение налоговой обязанности  возможно только в судебном порядке.

Обязательным  правилом бесспорного взыскания  налоговой недоимки является необходимость  уведомления налогоплательщика  со стороны налоговых органов  о вынесенном решении и его  содержании в срок не позднее пяти дней после вынесения подобного  нормативного акта.

Направленное  в банк инкассовое поручение на перечисление налога в соответствующий бюджет подлежит безусловному исполнению банком не позднее одного операционного  дня в очередности, установленной  ст. 855 ГК. Применяя названную норму  ГК, следует учитывать, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.12.1997 № 21-П  «По делу о проверке конституционности  пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса  Российской Федерации и части  шестой статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы  в Российской Федерации" в связи  с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации» правило абз. 4 п. 2 ст. 855 ГК признано неконституционным.

Постановление Конституционного Суда РФ послужило  основанием для фактического изменения  очередности исполнения банком инкассового  поручения налогового органа. Начиная  с 1999 г. и до настоящего времени применяется порядок списания денежных средств со счета налогоплательщика, определяемый ежегодными законами о федеральном бюджете. В частности, ст. 37 Федерального закона от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» устанавливает, что в целях обеспечения поступления доходов в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации впредь до внесения в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.12.1997 № 21-П изменений в п. 2 ст. 855 ГК установить, что при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также перечисление или выдача денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), производятся в порядке календарной очередности поступления указанных документов после перечисления платежей, отнесенных ст. 855 ГК к первой и второй очереди.

Налоговый орган  вправе выставить инкассовое поручение  как на рублевый, так и на валютный счет налогоплательщика. Налоговый  кодекс не допускает обращения взыскания  на ссудные, депозитные и бюджетные  счета налогоплательщиков или налоговых  агентов.

В случае недостаточности  или отсутствия денежных средств, находящихся  на банковском счете, для погашения  налоговой недоимки налоговый орган  вправе принять одно из двух решений:

- продолжить  обращение взыскания на банковский  счет по мере поступления на  него денежных средств;

- взыскать налог  за счет иного имущества налогоплательщика  или налогового агента.

Взыскание налога или сбора за счет иного имущества  налогоплательщика осуществляется в различных правовых режимах, зависящих  от организационно-правового статуса  частного субъекта.

Взыскание налога за счет имущества налогоплательщика  — организации или налогового агента — организации производится на основании решения, вынесенного  руководителем (его заместителем) налогового органа. Данное решение подписывается  руководителем (его заместителем) налогового органа, заверяется гербовой печатью  и в течение трех дней направляется судебному приставу-исполнителю, который  осуществляет исполнительное производство по общим правилам, установленным  Федеральным законом от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», но с учетом особенностей, предусмотренных  налоговым законодательством.

Налоговым кодексом устанавливается двухмесячный срок для совершения судебным приставом-исполнителем исполнительных действий, направленных на взыскание суммы налоговой  недоимки.

Взыскание налога за счет имущества налогоплательщика  — организации или налогового агента — организации производится в определенной последовательности. В первую очередь обращается взыскание  на наличные денежные средства.

Затем подлежит взысканию имущество, непосредственно  не участвующее в производственном цикле организации, в частности  ценные бумаги, валютные ценности, непроизводственные помещения, легковой автотранспорт, предметы дизайна служебных помещений.

В третью очередь  налоговая недоимка удовлетворяется  за счет готовой продукции (товаров), а также иных материальных ценностей, не участвующих или не предназначенных  для прямого участия в производстве. При недостаточности для погашения  налогового долга денежных средств, вырученных по результатам обращения  взыскания на перечисленное имущество, реализуются сырье и материалы, предназначенные для непосредственного  участия в производстве, а также  основные средства организации —  станки, оборудование, здания, сооружения.

В последнюю  очередь подлежит изъятию и реализации в счет погашения налоговой недоимки имущество, переданное по договору во владение, пользование или распоряжение другим лицам без перехода к ним  права собственности на это имущество. Однако обращение взыскания на такое  имущество возможно при условии, что для обеспечения исполнения обязанности по уплате налога соответствующие  договоры между недоимщиком и  другими лицами были расторгнуты  или признаны недействительными  в порядке, установленном действующим  налоговым и гражданским законодательством.