Содержание

       Введение

       Конституционный строй представляет собой совокупность государственно-правовых связей, обусловленных необходимостью публичного признания и юридической защиты прав и свобод человека и гражданина. Ценность конституции  предопределяется ее системообразующим началом, способностью к формализации первичных государственно-правовых связей. Конституционный строй выражает природу не любых, а только определенных государственных связей. Его содержание предопределяется фактором конституции как символа свободного государства.

       Конституция - это, прежде всего, декларация независимости  личности, хартия вольностей, билль о правах. Конституция в этом смысле не столько создается, сколько осознается, постигается человечеством в процессе государственной эволюции. Подобная конституция не связана государственным правом она означает преодоление государственной и правовой ограниченности. В этом смысле не всякий государственный строй есть одновременно конституционный, но лишь такой, который воплощает в себе конституционную идею, состоящую в равном праве для всех. Мы не можем признать наличие конституции, как символа свободного режима, в государстве, отрицающем права человека. Отсюда следует, что подлинно или собственно конституционный строй складывается только в государстве, признающем автономию личности, строящем свои отношения с ней на договорных началах.

       Цель  работы – рассмотреть особенности развития и правового закрепления конституционного строя   в РФ.

       Задачи:

       1. познакомиться с историей развития  конституционного законодательства;

       2. изучить особенности разработки  и принятия действующей конституции РФ.

       Источниками для написания работы явились Конституция РФ и законодательство РФ о развитии конституционного строя в РФ. Современное представление о конституционном строе уподобляет его строю государственному. В этом есть своя закономерность. Конституционное государство сегодня воспринимается как естественное юридическое состояние людей, авторитарное же как искаженная форма государственного бытия, как политический пережиток.

       В современных исследованиях мы обнаруживаем расширенное толкование конституционного строя и его компонентов. Современное представление о конституционном строе гораздо шире того, которое можно назвать ранним. Последнее под конституционным строем понимало только определенный способ государственного властвования, основанный на разделении властей и признании естественных прав человека. Подобное воззрение отражается в некоторых текущих высказываниях о конституционном строе. Так, в учебнике конституционного права России Е.И. Козловой и О. Е. Кутафина отмечается, что "наличие в государстве конституции совсем не означает, что такое государство можно считать конституционным. Конституционное государство характеризуется прежде всего тем, что в нем обеспечено соединение государства и права." В одноименном учебнике М.В. Баглая и Б.Н. Габричидзе конституционный строй определяется как "порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией." Эти высказывания, во всяком случае, уже того понимания конституционного строя, которое законодатель вкладывает в содержании первой главы Конституции России, в них содержится ретроспективная оценка явления конституции, предопределившего особенности современного государственного устройства.

       1. История становления  конституционализма  в России

      1.1. Из истории развития конституционного законодательства в дореволюционной России

       Государственное развитие России в течение длительного  периода не сопровождалось принятием  Основного закона страны, выдвижения принципа верховенства конституции. Идеи принятия основных законов, которые должны были отличать монархию от деспотии высказывались еще императрицей Екатериной II и деятелями из ее окружения. Идея такого проекта «конституции» сводилась к тому, чтобы повысить роль сената, «сократить» ряд законодательных полномочий монарха. В этих целях Екатерина II приглашала даже Дидро, не многие из идей которого были восприняты монархом.

       Конституционные течения проявились в обществе, литературе и науке в начале 19 века. При  этом существенное значение имеют западная переводная литература. В последующем, декабристы и ряд государственных деятелей (в частности – Сперанский, Новосильцев), подготавливая проекты конституции Российской империи основывались на Польской конституционной хартии 1815 года. В 1819 году государем Александром I было сделано поручение Новосильцеву составить проект «Уставной грамоты», фактически, основные начала конституции. Как отмечают исследователи, такой проект даже существовал, но государь скрывал его от своих министров. Интересно заметить, что в этот период государственного строительства Российской империи, принятие конституции многими государственными деятелями рассматривалась как международно-статусная необходимость. Во многих европейских странах конституции действовали (даже на территории Российской империи, как мы уже отмечали – в Польше), тем самым Россия как бы отставала от Европы всей, что играло существенное значение в ее международном статусе.¹

       Проекты конституции России разрабатываются  Никитой Михайловичем Муравьевым (1824г.), Г.С. Батеньковыми (1826г.) и др.

         В конце 19 - начале 20 века различными российскими учеными также разрабатываются проекты конституции Российской империи. Так, можно выделить «проект Русской Конституции» (Основной Государственный Устав Российской Империи), изданный в 1894 году в Лондоне Комитетом Фонда Вольной Русской Прессы; проект движения Освобождения, называемый «проект Геллерта (1904г.). Несмотря на революционность предложений, названные проекты были далеко не безупречны, т.к. например, не содержали положения о верховенстве конституции, а из текста проекта самой конституции можно лишь сделать вывод о верховенстве Императора.

       В условиях монархического государства  после государственных преобразований 1905-1906 гг. в России 23 апреля 1906 года были введены в действие Основные государственные законы. Однако они не только ничего не говорили о собственной роли в правовой системе страны, но весьма определенно закрепляли через характеристику императорской власти как самодержавной верховенство монарха. Так в ст.4 гл.1 Основ было закреплено: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная Власть. Повиноваться власти Его не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Тем самым создавались правовые основы для развития монархического конституционализма.

       Многие  конституционные идеи 19-20 века остались так и не востребованы, в виду прихода к власти Советов. Советское государство пошло по своему пути развития идей конституции и конституционализма.

      1.2. Конституции  в  СССР

       Первая  Российская Конституция была принята  в 1918 году. Как отмечал один разработчиков российской советской конституции П.Стучка, конституция представляет собой «организацию участия господствующего класса во власти».² Конституция 1918г. воистину являлась выразительницею классовых отношений власти данного общества.

       Первая Конституция РСФСР 1918г., ставшая de jure конституцией диктатуры пролетариата, закрепила классовую систему органов власти и управления, выборность органов снизу доверху, принцип многостепенности выборов.

       Наряду  с введением трудового ценза, основной закон содержал подробный перечень лиц, лишенных избирательных прав, - так называемых эксплуататоров трудового народа. Основной Закон РСФСР 1918г. вряд ли выполнял роль социального компромисса между различными политическими силами в обществе, интересами сословий — дворянства, купечества, зарождающейся буржуазии, рабочих, крупного, среднего и мелкого крестьянства. Им устанавливалась не демократическая, плюралистическая и легитимная власть, а, напротив, диктатура беднейшего населения, которая вызвала по отношению к себе вооруженное противостояние, гражданскую войну. Официально провозглашалось право государства на неправовые методы воздействия по отношению к любой оппозиции. Так, п.3 главы 2 раздела I закреплял основные задачи Советской власти, а именно «уничтожение всякой эксплуатации человека человеком... беспощадное подавление эксплуататоров», и более конкретные: «...вооружение трудящихся ...и полное разоружение имущих классов».³

       В конституциях РСФСР от 10 июля 1918 года и СССР от 6 июля 1923 года (в ред. от 31 января 1924г.), от 5 декабря 1936г., впервые закрепляются нормы о защите прав человека, чести и достоинства граждан, социальной защите всех граждан страны, вне зависимости от национальности, должностного и имущественного положения его членов, а также присутствует множество других самых наилучших гарантий и пожеланий для граждан государства. Современная историко-правовая мысль скептически относятся к «самым демократическим» конституциям того времени. Между тем, целый ряд задач, которые были поставлены в Конституции перед Советской властью, оказались выполненными (национализация собственности, ликвидация эксплуататоров, безграмотности и др.), поэтому вряд ли правильно рассматривать эту Конституцию как излишне декларативную. Получается, что Советские Конституции были декларативны «лишь» для большинства граждан и зарубежных государств. Некоторые лозунги первых конституций так и остались «на бумаге» прежде всего из-за своей изначальной нереальности.

       Конституция СССР 1923г. (в ред.1924г.)⁴ стала вектором для национальных конституций автономных образований СССР, закрепила государственное устройство.

       Конституция 1936г.⁵ – это апогей становления и закрепления Советской власти. И не только в идеологическом, но и экономическом плане. Как отмечают большинство исследователей, для своего времени Конституция СССР 1936г. была самой демократической конституцией в мире. Насколько ее положения были реализованы в государственной практике - другой вопрос. Конституции всегда в той или иной мере служат декларированным идеалом, ориентиром, и принятие именно тех, а не иных, деклараций, конечно, важно. В целом политическое развитие СССР после чрезвычайного периода Великой Отечественной войны и восстановления народного хозяйства соответствовало ориентирам, заданным Конституцией 1936 г. - в рамках именно того типа общества, каким был СССР. На основе принятых конституционных норм в основном сложилась та система государственных органов и учреждений, которая просуществовала до 1989 г., то есть вплоть до формирования современной структуры власти.

       Конституция СССР 1977г.⁶ – отражала в себе изменения прошедшие в обществе и государстве за период в сорок лет, в тоже время, как было закреплено в декларации ВС СССР «Конституция исходит из основных принципов и идей, выработанных предшествующими советскими Конституциями». В тоже время, конституция приобрела более детализированный характер. Конституция 1977 года была посвящена основам общественного строя и политики СССР, проблеме соотношения государства и личности, национально-государственному устройству страны, месту КПСС в государстве. Конституция закрепила ряд новых прав, например, право на жилище.

       Все советские конституции 1918-1977гг. упрочивали и расширяли социально-экономические  права граждан, что напрямую зависело от государства — монополиста-собственника. Одновременно стагнировало развитие личных прав, которые властью практически не соблюдались. Использование политических прав было ограничено Конституцией («в целях развития коммунистического строительства...», «в целях укрепления и развития социалистического строя» и т. п.).

       Несмотря  на формальность многих положений советских  конституций, именно в этих актах  были заложены принципы прав человека, основы верховенства конституции, то есть предпосылки будущей российской конституции.

       Советские конституции не регулировали принцип верховенства конституции, но закрепляли доктрину социалистической законности и обязывали государственные и общественные организации, должностных лиц соблюдать их положения, а также законы СССР и союзных республик, изданные в пределах их полномочий.

       Итак, с одной стороны в Советской  России попираются и лишь декларируются  конституционные права и гарантии, с другой стороны закладываются  следующие основы конституционного права: Конституция есть основной закон, и только основной закон. Конституция не исключает, а предполагает текущую законодательную работу будущих законодательных органов. Конституция дает юридическую базу для будущей законодательной деятельности таких органов. Конституция есть регистрация и законодательное закрепление тех завоеваний, которые уже добыты и обеспечены

       .

       2. Конституция 1993 года

      2.1. Разработка проекта Конституции

       V Внеочередного съезда народных депутатов принял очередные изменения и дополнения к Конституции РСФСР.⁷ В то же время им был принят к сведению проект новой Конституции, разработанный Конституционной комиссией, которой придавался статус постоянно действующего органа. Ей поручалось совместно с Верховным Советом представить проект Конституции очередному съезду. На съезде состоялась ротация части состава Верховного Совета. Необходимость принятия новой Конституции была осознана всеми политическими силами еще в ходе принятия Декларации о государственном суверенитете" от 12 июня 1990 г. На I Съезде народных депутатов (22 июня 1990 г.) была образована Конституционная комиссия, председателем которой стал Б. Н. Ельцин (тогда Председатель Верховного Совета РФ). ⁸.

       Однако  ни VII (декабрь 1992 г.), ни VIII (март 1993 г.), ни 9  (апрель 1993 г.) Съезды народных депутатов не оказались в состоянии принять Конституцию вследствие острых противоречии между законодательной и исполнительной ветвями Съезд постановил вынести основные положения проекта новой Конституции на всероссийский референдум, но отменил это решение и подчеркнул необходимость провести  конституционную реформу на основе полномочий, предоставленных действующей Конституцией самому Съезду народных депутатов⁹.

       Возникавшие разногласия практически не затрагивали  положений о правах и свободах человека и гражданина, но приобретали острый характер по ключевым вопросам разделения полномочий двух властей. Постепенно оппозиционное большинство Съезда и Верховного Совета, осознав свои политические интересы, твердо заняло позицию недопущения сильной исполнительной власти. Обстановку разразившегося глубокого экономического кризиса использовали левые силы, все решительнее противодействуя реформам и с этой целью стремясь любыми путями сохранить контроль законодательной власти за всеми действиями Президента. Со своей стороны Президент все решительнее ставил вопросы о необходимости укрепления исполнительной власти, подчас даже требуя пересмотра некоторых согласованных положений проекта. Работа Конституционной комиссии постепенно заходила в тупик.

       В мае 1993 г. проект Конституции, одобренный Верховным Советом, был опубликован. Он существенно исправлял многие пороки старой Конституции, содержал демократические положения о правах и свободах человека и гражданина. Однако в вопросах организации государственной власти доминировали прежние подходы. По существу, снова принцип разделения властей трактовался в сторону уменьшения полномочий Президента, и сохранялась все та же советская форма правления.¹⁰

       Выдвигая  по политическим соображениям идею парламентаризма, но игнорируя отсутствие для него условий в современной России, авторы проекта упорно утверждали ведущую роль парламента в системе высших органов государственной власти. Чтобы подчеркнуть это, глава о Верховном Совете предшествовала главе о Президенте. Явно в нарушение принципа разделения властей Верховный Совет наделялся «контрольными полномочиями», а также правом принимать решения по основным направлениям внутренней и внешней политики России. Верховный Совет приобретал право не только принимать федеральный бюджет, но и контролировать его исполнение. Среди членов Правительства, которые могли назначаться Президентом исключительно с согласия Верховного Совета, были не только Председатель и его заместители, но также министры экономики, финансов, внутренних дел, иностранных дел, обороны, безопасности.¹¹

       Проект  ставил Президента под контроль Верховного Совета, обязывая его представлять Верховному Совету ежегодные доклады  об осуществлении внутренней и внешней  политики, выполнении федеральных программ.  Подчиненное Президенту правительство  также обязывалось ежегодно представлять отчет к оконному Совету. Эти и ряд других положений существенно ограничивали права Президента и исполнительной власти, закрывали своеобразную мину под отношения двух властей.

       Решившись на принятие Конституции на основе своего проекта оппозиционное большинство Верховного Совета назначило для этого дату созыва Съезда народных депутатов (17 ноября 1993 г.) и начало подготовку к его проведению. В самом Верховном Совете откровенно поднимался вопрос об отрешении Президента от власти, что планировалось осуществить на предстоящем Съезде. Это был открытый вызов Президенту и очевидный поворот к отказу от проведения демократических реформ. Оппозицию не остановило даже то, что в ходе референдума, проведенного 25 апреля 1993 г., большинство избирателей, принявших в нем участие, поддержали легитимность Президента.¹²

       Согласно  Конституции Президент был наделен  немалыми правами, но в решающих вопросах он оказывался под контролем двухзвенного парламента. Так, он был обязан представлять ежегодные доклады Съезду о выполнении принятых   Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ — при этом Съезд был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Назначения главы Правительства и ряда министров осуществлялись Президентом с согласия Верховного Совета, но без каких-либо прав на ответные действия в случае неполучения такого согласия. Ни при каких обстоятельствах не допускались роспуск или приостановление Президентом деятельности Съезда и Верховного Совета. Верховный Совет и Президент неоднократно вторгались в полномочия друг друга, что было отмечено в послании Конституционного Суда Верховному Совету  «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» от 5 марта 1993 г.¹³

       Такое понимание принципа разделения властей было не только политически неоправданным, поскольку страна встала на путь осуществления радикальных политических и экономических реформ, но и юридически несостоятельным. Президент обладал не меньшей легитимностью, чем обе части парламента, поскольку он был демократически избран прямым всенародным голосованием из числа нескольких кандидатов. В таких случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента.

       Юридическое несовершенство механизма государственной  власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась острая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций - реформаторской и оппозиционной — постоянно порождала осложнения и кризисы. Эти тенденции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая реформа (начало 1992 г.), Верховный Совет и особенно Съезд систематически противостояли деятельности Президента, ставили его в трудное положение при выборе главы правительства и министров.

       О необходимости принятия нового основного закона страны обе стороны вспоминали при каждой новой вспышке противостояния. Ко времени открытия VI съезда имелось несколько проектов Конституции А.А. Собчака, Конституционной комиссии и др. Съезд фактически отказался от принятия новой Конституции и занялся ее штопаньем. Эта работа весьма интенсивно продолжалась на последующих съездах. С апреля 1992 г. по март 1993 г. в 185 статей Конституции зачастую «с голоса» было внесено 300 поправок¹⁴.

       В результате всех поправок (повторы  и излишняя регламентация) текст Конституции значительно увеличился в объеме, зато в нем сохранились требования соблюдать законы и Конституцию СССР, термины типа «социалистическая демократия» и т. п.¹⁵ Это позволило известному экономисту и публицисту О. Лацису сказать, что такую Конституцию просто невозможно не нарушать.¹⁶

       30 апреля «Известия» опубликовали  подготовленный президентской стороной  проект Конституции РФ. Количество поступивших поправок от субъектов федерации, организаций и граждан России не позволило подготовить ее окончательный вариант в короткий срок. В то же время активизировала свою деятельность Конституционная комиссия — орган Верховного Совета. В итоге попытки президента принять новую Конституцию успехом не увенчались. Причин тому было несколько. Прежде всего, попыткам этим препятствовал депутатский корпус, причем не только потому, что боялся утраты своих полномочий, - отсутствовал положительный эффект от проводимых преобразований. Другой причиной неудачи попыток принятия новой Конституции в течение лета 1993 г. была позиция лидеров республик, краев и областей, ревностно стоящих на страже их компетенции. Кроме того, к этому времени конфронтация властей на федеральном уровне дополнилась их конфронтацией на уровне субъектов федерации. Некоторые исследователи считают, что вина за противостояние на уровне субъектов федерации, в Москве и Санкт-Петербурге, лежит на лидерах исполнительной власти. Такое утверждение в известной мере справедливо, но и Советы продолжали претендовать на первую роль во взаимоотношениях с исполнительной властью.¹⁷

      2.2. Президентский проект  Конституции

       12 мая 1993 г. Президент РФ издал  Указ № 669 «О мерах по завершению  подготовки новой Конституции Российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. Неделей позже (Указ от 20 мая 1993 г. № 718) был определен состав Конституционного совещания. Оно включало представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,  автономных округов,  городов Москвы и Петербурга; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. Предусматривалось, что в состав Конституционного совещания также должны войти народные депутаты Российской Федерации — члены Конституционной  комиссии Съезда народных депутатов РФ, Фракции народных депутатов и другие.  Таким образом, Конституционное совещание было задумано как форум, сочетающий представительство всех высших органов государственной власти, а также общественности. Он таким фактически и получился, хотя ряд приглашенных членов Конституционной комиссии, народных депутатов, а также политических партий участия в его работе не приняли. 24 июня 1993 г. Верховный Совет отказался сотрудничать с Конституционным совещанием под предлогом причастности к делам о коррупции некоторых его координаторов и участников.¹⁸

       Президент внес на обсуждение Совещания свой проект Конституции. Однако в отношении  механизма власти этот проект в целом выдерживал принцип разделения властей и устанавливал определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках республики президентского типа. В нем содержался ясный отказ от бесплодного советского парламентаризма в пользу сильной исполнительной власти. Именно поэтому созванное Верховным Советом в конце мая — начале июня совещание двух тысяч депутатов Советов всех уровней полностью отвергло президентский проект, а 4 июня, за день до созыва Конституционного совещания, Верховный Совет предложил свой порядок согласования и принятия проекта Конституции, который снова ставил в центр всей работы Конституционную комиссию. Конституционное совещание работало больше месяца. В его адрес поступило более 50 тыс. замечаний и предложений. В результате их обсуждения в первоначальный проект было внесено свыше пятисот поправок, около четырех десятков принципиально новых норм — фактически все статьи были изменены.¹⁹

       Парламент последовательно приостановил до решения  Конституционного Суда действие двух указов о защите прав граждан на участие в приватизации, утвердил бюджет республики с дефицитом в 22 трлн. рублей,  практически отстранил от работы созванное указом президента Конституционное совещание, обвинил в коррупции ближайших сторонников президента и т. п. Президентская команда тоже активизировала свою деятельность. К одному из ее мероприятий относится решение о создании Совета Федерации, поддержанное Советом глав республик, собравшимся в середине августа 1993 г. в Петрозаводске. Президент хотел иметь этот орган в качестве противовеса парламенту. Однако действующая Конституция не содержала даже намека на его существование. В таком случае ему с самого начала была уготована роль еще одного органа при президенте с совещательно-консультативными функциями. Чтобы не вызвать очередного раздражения парламентариев, предполагалось создать его не указом президента, а на согласительной основе путем сбора подписей субъектов федерации. Глава Администрации Президента РФ С.А. Филатов считал, что Совет Федерации мог бы стать коллективным голосом России, с рекомендациями которого не сможет не считаться ни одна из ветвей власти²⁰. Создать такой орган не удалось.

       По  мнению президентского окружения, были сорваны все попытки принять  новую Конституцию. Более того, в Администрацию Президента РФ поступили намечаемые поправки в действующую Конституцию, согласно которым, по мнению С.А. Филатова, Верховный Совет становился «властелином».²¹ С осени 1993 г. конституционный кризис вошел в новую фазу. И законодательная, и исполнительная власть имели свой проект Конституции и свое представление о способе ее принятия. Достижение согласия стало невозможным, обе ветви власти все чаще апеллировали к народу, а паралич власти усиливался.

       3.  Октябрьский политический  кризис 1993г.

      3.1. Конфликт Президента  и парламента

       21 сентября Президент подписал  Указ о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации № 1400, который, не прекращая действия Конституции в части, не противоречащей Указу, прерывал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. При этом отмечалось, что «безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти». Полномочия народных депутатов прекращались.