Особенности статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Самара, 2010

Содержание:

Введение

    В настоящей работе рассматривается  правовой статус законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

    Государственная власть в Российской Федерации на современном этапе осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Важное значение для понимания природы и взаимодействия трех ветвей власти имеет закрепленное в данной статье положение об их самостоятельности.

    Этот  принцип был выработан мировой  практикой развития демократических  государств. Суть его в том, что  демократический политический режим  может быть установлен в государстве  при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами.

         Поскольку существуют три основные  функции государственной власти - законодательная, исполнительная  и судебная, каждая из этих  функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность установления в стране диктаторского политического режима.

    Каждый  государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной  власти, взаимодействует с другими  государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве. 

    Актуальность  темы дипломной работы определяется современным этапом конституционного развития России. Принятие Конституции 1993 года положило начало развитию современной российской парламентской системы.

    Согласно  нормам Конституции РФ в каждом субъекте Российской Федерации должен быть создан орган законодательной власти, действующий от имени государства и в то же время - как орган власти соответствующего субъекта.

    В настоящее время в субъектах Российской Федерации созданы новые парламенты, которые по многим характеристикам отличаются от советских региональных представительных органов. Действующие парламенты занимают важнейшее место в системе органов государственной власти субъектов Федерации. Это объясняется тем, что они являются единственными органами власти в субъектах Российской Федерации, имеющими право принимать законы.

    Парламенты  являются высшими представительными  органами субъектов Федерации, выражающими  волю и интересы народа и претворяющими  ее в жизнь.

    Региональные  парламенты имеют значительные контрольные  полномочия, что позволяет им играть существенную роль в обеспечении законности в субъектах Российской Федерации. Они принимают участие в назначении ключевых руководителей исполнительной власти, тем самым в значительной степени участвуя в управлении соответствующими регионами.

    Законодательный орган в то же время должен быть представительным, то есть таким, который формируется непосредственно народом через выборы и через это является показателем общественного мнения.

    Представительность  позволяет принимать справедливые, с точки зрения общества, законы.

    В отечественной юридической науке  главное внимание уделялось исследованию правового положения региональных парламентов без учета современных  тенденций конституционно-правового  развития России.

    Между тем некоторые тенденции получили достаточно четкое выражение, например, тенденция на укрепление вертикали власти, и, как следствие ее, на создание федеральных округов, в рамках которых образуются региональные ассоциации законодательных органов субъектов РФ с задачами координации их деятельности, содействия развитию демократии, выработки согласованного подхода к проведению политических, экономических и социальных реформ и т.д.

    Происходит  объединение усилий государственных  органов в рамках законодательной  власти, которая институционально организуется на уровне федеральных округов.

    Государственно-правовая реальность, наметившиеся тенденции  ее развития, необходимость переосмысления устоявшихся понятий определили выбор темы дипломной работы.

    Объект  исследования - общественные отношения, определяющие содержание и особенности становления в субъектах Российской Федерации системы представительных органов публичной власти и ее полномочий.

    Предмет исследования - правовые нормы, регламентирующие правовой статус и деятельность органов представительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Самарской Губернской думы) в различных сферах.

    Целью работы является определение места, значения и основных функций законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, в дипломной работе целесообразно рассмотреть правовой статус органов законодательной власти через его условное деление по видам полномочий. Кроме того, предварительно следует оценить общее понятие правового статуса органа государственной власти, а также то место законодательного органа субъекта федерации, которое ему предназначает федеральная Конституция.

    Структура работы определяется поставленными целями. В первой главе «Законодательные органы государственной власти: понятие, правовой статус, полномочия», рассматривается само определение правового статуса и его отличие от понятия компетенции. Здесь же описаны основы законодательной власти субъекта Российской Федерации, закрепленные в Конституции России и федеральном законодательстве. В конце главы дается определение правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

    Во  второй главе «Самарская Губернская Дума – законодательный орган государственной власти Самарской области», рассматривается правовой статус органов законодательной власти субъектов федерации на примере Самарской области. Рассматриваются как теоретические основы полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти, так и их практическое выражение.

    В заключении даются общие выводы, делается прогноз развития рассматриваемых отношений.

    Степень изученности темы. В современной отечественной юридической литературе исследования в области правового положения региональных парламентов нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.И. Васильева, И.В. Гранкина, А.А. Захарова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, Е.М Орловой, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова, Д.Л. Суркова и др.

    Не  менее важное значение имеют труды, посвященные общим проблемам  парламентского права Российской Федерации (И.А. Алексеев, В.А. Виноградов, Ю.А. Дмитриев, А.Д. Керимов, И.В. Котелевская, М.А. Краснов, А.П. Любимов, С.В. Масленникова, Ж.И. Овсепян, Р.М. Романов, И.М. Степанов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.), в том числе научные труды советского времени (И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, О.Е. Кутафин, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет и др.).

    Научные труды вышеперечисленных авторов  представляют квалифицированную оценку многим важным проблемам правового положения региональных парламентов России.

    При написании работы также были использованы нормативные правовые акты: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, законы субъектов Российской Федерации, Устав Самарской области, а также Закон «О Самарской Губернской Думе», Регламент Самарской Губернской Думы.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ  ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ВЛАСТИ: ПОНЯТИЕ, ПРАВОВОЙ СТАТУС, ПОЛНОМОЧИЯ

    1.1. Общая характеристика законодательной (представительной) власти в Российской Федерации

    Государственная власть в Российской Федерации на современном этапе осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Важное значение для понимания природы и взаимодействия трех ветвей власти имеет закрепленное в данной статье положение об их самостоятельности.

    Родоначальник теории разделения властей Д.Локк из теории общественного договора выводил  происхождение отдельных видов  власти и все другие вопросы политико-государственного устройства общества, механизм их функционирования.

    По  Локку законодательная власть есть верховная, но не абсолютная, не деспотическая  власть. В интересах народа ее следует  ограничивать, и Локк выделяет пределы - условия законодательной власти, свойственные для всякого государства, всех форм правления: существование закона для всех людей, законы предназначаются для блага народа; без согласия народа нельзя увеличивать налоги; законодательный орган не может и не должен передавать законодательную власть кому-либо другому.

      Законы нуждаются в непрерывном  исполнении, поэтому необходима  власть, которая бы следила за  исполнением законов, а именно, исполнительная власть. Ее надо отделить от законодательной власти.

    Законодательная власть является органом представительства интересов социальных общностей людей, осуществляющим функции пол изданию законов, обязательных для исполнения всеми людьми, проживающими на определенной территории.

    В Российской Федерации серьезный  интерес к правовому государству  начал проявляться только в 80-х годах прошлого столетия. До этого времени идея правового государства в нашей юридической науке не разрабатывались, поскольку бывший Советский Союз развивался в условиях, когда государственная власть опиралась на идеологию, а не на право.

    С развитием демократии в России создались реальные условия для становления в нашей стране правового государства. Его основным принципом является верховенство законов во всех сферах общественной жизни. Это воплощается в таких требованиях, как связанность законом самого государства, всех его органов, должностных лиц и граждан; незыблемость свободы, прав, чести и достоинства личности, их охрана и гарантированность со стороны государства; взаимная ответственность государства и личности на основе закона; эффективный контроль и надзор за осуществлением законов и других нормативно-правовых актов; недопустимость подмены законов ведомственными инструкциями; разделение властей в государстве; равенство всех граждан перед законом.

    На  современном этапе развития российского общества законодательная власть представлена системой органов государства, имеющих и реализующих право на принятие законов. К ним в России относятся: парламент (Федеральное Собрание) - представительный и законодательный орган Российской Федерации; законодательно-представительные институты республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, которые осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция фиксирует, что правосубъектная деятельность перечисленных структур осуществляется по вопросам, не затрагивающим пределы ведения Российской Федерации, совместного ведения ее и субъектов Федерации.

    Каждый  государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

    На  федеральном уровне организации  государственной власти в Российской Федерации система сдержек и  противовесов, согласно Конституции, выглядит следующим образом.

    Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации. Участие Государственной Думы в процессе формирования Правительства Российской Федерации является важнейшим проявлением взаимодействия законодательной и исполнительной властей на федеральном уровне, что вытекает из принципа разделения властей, установленного статьей 10 Конституции Российской Федерации. Данный принцип предполагает наряду с разграничением функций законодательной, исполнительной и судебной власти их взаимодействие (включающее взаимное влияние, контроль).

    Согласие  Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации является основной позитивной формой воздействия законодательной  власти на формирование власти исполнительной. При решении вопроса о согласии на назначение Президентом Российской Федерации главы Правительства Государственная Дума не только оценивает личные качества кандидата, названного Президентом, а по сути дает согласие на проведение Правительством определенного политического курса.

    Согласно  ст. 37 Регламента Государственной Думы¹ кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Предусмотренная в статье 117 Конституции Российской Федерации возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству есть проявление реального действия механизма «сдержек и противовесов» в системе разделения властей, что представляет собой стабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента и Государственной Думы при решении вопроса о судьбе Правительства.

    Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный  Суды Российской Федерации имеют  право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции Российской Федерации). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции.

    Положение статьи 10 Конституции Российской Федерации  относится не только к организации  государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

    Установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти в субъектах Российской Федерации  отнесено Конституцией (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

    Применительно к системе органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  принцип разделения властей раскрыт  в Федеральном законе об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации и данным федеральным законом.

    Поскольку в ст. 10 Конституции Российской Федерации  говорится о принципе разделения властей как о принципе организации  государственной власти, он не может  рассматриваться как принцип  организации местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

    Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Он состоит из двух палат Совета Федерации и Государственной Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента, а Государственная Дума – нижней (это не установлено Конституцией).

          Государственная Дума и Совет Федерации имеют разные статусы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации и действующих федеральных законах. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, коллективном, свободном обсуждении и решении вопросов.

          В государственной  Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации  независимо от их места проживания на территории России.

          Государственная Дума состоит из 450 депутатов. В соответствии со    ст. 101 Конституции Российской Федерации Государственная Дума в начале первой сессии образует из числа депутатов палаты комитеты.

    Государственная Дума вправе создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. По истечении установленного срока или выполнении порученного палатой задания комиссия прекращает свою работу.

      Государственная Дума формирует  комитеты на основе принципа  пропорционального представительства фракций и групп депутатов. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть менее 25 депутатов палаты.

          Комитет может для  более детального рассмотрения вопросов, а также по основным направлениям своей деятельности образовывать подкомитеты.

    В соответствии со ст. 18 Регламента комитеты Государственной Думы: разрабатывают  и предварительно рассматривают  законопроекты; организуют и проводят парламентские слушания; способствуют проведению в жизнь положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению Государственной Думы.

    Порядок деятельности комитетов определяется Конституцией Российской Федерации, Регламентом и Законом Российской Федерации о комитетах палат Федерального Собрания.

    В соответствии со ст. 28 Регламента депутатское  объединение в Государственной  Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную  Думу по общефедеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам именуется фракцией. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы, которые обладают равными правами. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации, в дальнейшем могут войти в любое из них с согласия его членов.

    Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении.

    Порядок принятия закона. После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты Государственной Думы выносят его на рассмотрение Думы. Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.

    Во  время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним законопроект передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

    После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту). Во втором чтении законопроект может быть отклонен, принят окончательно или вынесен после редакционной правки на третье чтение, во время которого уже не допускается внесение в него никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании законопроекта в целом.

    Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации дал разъяснение понятия «общее число депутатов». В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которого следует считать большинство голосов, необходимых для принятия Государственной Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.

    Принятый  Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Установив последовательное принятие закона обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народа и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.

    Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может  в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации (ч. 1 ст. 103 Регламента Совета Федерации²).

    Конституцией  предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый Государственной Думой  федеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами на паритетных началах может  быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатывает предложения, оформляемые протоколом.

    Если  протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших  разногласий, он вносится в Государственную Думу. При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другие поправки и предложения, выходящие за пределы разногласий, не подлежат обсуждению. Закон считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.

    Судьбу  принятого федерального закона решает Президент.

    В практике законодательной деятельности многих зарубежных государств активно  применяется промульгация закона, т.е. официальное провозглашение, объявление в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его опубликование в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную силу. Обычно промульгация осуществляется главой государства.

    В случае одобрения Советом Федерации  федерального закона, принятого Государственной  Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для  подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания и обнародования.

    Четырнадцатидневный срок подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем, чтобы Государственная Дума и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания и предложения Президента.