Особенности юридической ответственности государственных служащих РФ

Особенности юридической  ответственности государственных служащих РФ.

Содержание 

Введение 3

1. Государственная гражданская служба как субъект и объект права 5

1.1. Государственная  гражданская служба как объект  права 5

1.2. Государственная  гражданская служба как субъект права 10

2. Ответственность государственных служащих по российскому законодательству 18

2.1. Дисциплинарная ответственность государственных служащих 18

2.3. Административная  и уголовная ответственность  государственных служащих 22

Заключение 25

Список литературы 26

Введение 

    Актуальность  темы обусловлена всем ходом проводимой в нашей стране модернизации всего  государственного строительства, одним  из основных аспектов которого является противодействие коррупции. В ходе проводимого курса на «бескомпромиссное искоренение» коррупции в значительной степени изменяется правовое положение государственных служащих Российской Федерации. Тем не менее, разработчики национального плана по противодействию коррупции необоснованно обошли своим вниманием институт ответственности государственных служащих.

    Несмотря  на общепризнанную среди ученых значимость института ответственности государственных  гражданских служащих, его нормативное  закрепление не смогло избежать ряда недостатков, которые порождают  крайне низкую степень «востребованности» на практике соответствующих положений закона. Непоследовательность правового регулирования имеет своим результатом недостаточную эффективность института ответственности государственных гражданских служащих в целом и снижение его роли в качестве средства поддержания служебной дисциплины в системе органов государственной власти.

    Таким образом, актуальность исследования избранной  темы обусловлена необходимостью теоретического анализа понятия    ответственности  государственных гражданских служащих, ее сущности, отличительных признаков, а также места и роли в обеспечении законности в государственной управленческой деятельности.

    В числе представителей современной  отечественной правовой науки, в  трудах которых нашли свое отражение  отдельные теоретические аспекты ответственности государственных гражданских служащих можно назвать: Ю.С. Адушкина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, А.А. Гришковца, А.А. Демина, В.А. Козбаненко, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Полетаева, Ю Н. Старилова, Л.А. Чиканову.

    Объектом  исследования выступает комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу привлечения государственных гражданских служащих к ответственности.

    Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты ответственности государственных гражданских служащих, ее нормативная основа, а также вопросы эффективности правовых норм о ответственности гражданских служащих.

    Целью исследования является разработка теоретических основ нормативно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации.

    Для достижения указанной цели в работе были поставлены следующие задачи:

    -   раскрыть государственную гражданскую  службу, как объект права;

    -   проанализировать государственную гражданскую службу, как субъект права;

    -   рассмотреть дисциплинарную ответственность  государственных служащих;

    - изучить административную ответственность  государственных служащих;

    - раскрыть уголовную ответственность  государственных служащих.

     Теоретическую основу исследования составили фундаментальные  положения теории государства и  права, конституционного, административного, трудового права.

     Методологической  основой исследования является совокупность общенаучных методов   и частных  приемов научного познания. В работе широко применялся диалектический метод, позволяющий рассматривать явления в динамике, исторической взаимосвязи элементов предмета научного осмысления 
 

1. Государственная  гражданская служба  как субъект и  объект права

1.1. Государственная гражданская служба как объект права 

      В процессе реформирования государственной  службы была сформирована государственная  гражданская служба как вид государственной  службы, выстроена система федеральной  государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения о формировании правовых основ правоохранительной службы.

      Гражданским обществом к государственной  службе предъявляются высокие требования. Однако оценка профессиональной служебной  деятельности государственных служащих еще слабо связана с тем, насколько  качественно в государственном  органе оказываются государственные услуги гражданам и организациям.

      Государственная гражданская служба Российской Федерации - представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан  Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

      Данное  определение позволяет выявить  характеризующие гражданскую службу, как объект права, следующие признаки:

      1) профессиональная деятельность, осуществляемая  на основе профессионализма и компетентности, т.е. специальных знаний и навыков;

      2) деятельность, осуществляемая гражданами  РФ;

      3) деятельность с целью обеспечения  полномочий федеральных государственных  органов, государственных органов  субъектов РФ, лиц, замещающих  государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

      Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную  гражданскую службу и государственную  гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

      Законами, устанавливающими основы государственной гражданской службы Российской Федерации, являются Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Первый из них устанавливает разделение государственной службы Российской Федерации на три вида (государственная гражданская служба, правоохранительная служба, военная служба), а второй принят в его исполнение и регулирует отношения, связанные непосредственно с государственной гражданской службой. До принятия Федерального закона № 79-ФЗ данную сферу регулировал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

      При классификации принципов государственной  службы целесообразно выделять три  группы принципов: конституционные, организационные  и вспомогательные. Конституционные  принципы обусловлены положениями  Конституции РФ. Организационные  принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев. В реальной жизни гражданские служащие руководствуются еще и вспомогательными принципами, которые разбросаны в различных нормативных документах.

      Принципами  гражданской службы являются:

      1) приоритет прав и свобод человека  и гражданина;

      2) единство правовых и организационных  основ федеральной гражданской  службы и гражданской службы  субъектов Российской Федерации;

      3) равный доступ граждан, владеющих  государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

      4) профессионализм и компетентность  гражданских служащих;

      5) стабильность гражданской службы;

      6) доступность информации о гражданской службе;

      7) взаимодействие с общественными  объединениями и гражданами;

      8) защищенность гражданских служащих  от неправомерного вмешательства  в их профессиональную служебную  деятельность.

      Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, основывается на ст. 2 Конституции РФ, устанавливающей не только "высшую ценность", но и обязанность государства: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", а следовательно - и всех государственных служащих РФ.

      Принцип единства правовых и организационных  основ федеральной гражданской  службы и гражданской службы субъектов  РФ органично вытекает из первого  принципа. Единство соблюдения указанной "высшей ценности" и обязанности государства устанавливает минимальные, но одновременно и фундаментальные требования к общим правилам деятельности государственных служащих, независимо от того, кому они "служат" - Российской Федерации или субъекту Российской Федерации. Кроме того, рассматриваемый принцип учитывает федеративное устройство нашего государства и наличие вопросов как исключительного ведения, так и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

      Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют равный доступ к гражданской службе. Комментируемая статья Федерального закона воспроизводит конституционный принцип, а также детализирует его, запрещая любую дискриминацию, но устанавливая общеобязательные условия реализации названного права граждан РФ, связанные исключительно с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

      Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих обязывает  гражданских служащих и претендентов на этот статус иметь профессиональное (как правило - высшее) образование, соответствующее должностным полномочиям, стаж работы и пр. Одновременно принцип проявляется и в требовании к гражданским служащим постоянно повышать профессионализм и компетентность, в создании для этого необходимых условий.

      Повышение гражданскими служащими профессионализма и компетентности, что, естественно, включает в себя и стремление к  безупречному выполнению должностных  обязанностей, требует стабильности гражданской службы, что и является следующим закрепленным принципом.

      Стабильность  гражданской службы гарантирует  не только стабильность, постоянность служебной деятельности для каждого  конкретного гражданского служащего. Одновременно такая стабильность означает незыблемость и непрерывность деятельности государственного аппарата.

      Принцип доступности информации о гражданской  службе является частным проявлением  конституционной нормы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), в соответствии с которой "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

      Реализация  рассматриваемого принципа заключается, в частности, в указанной выше процедуре конкурсного замещения  должностей гражданской службы, предусматривающей  обязательность информирования неопределенного  круга граждан о соответствующих  вакансиях.

      Принцип взаимодействия с общественными  объединениями и гражданами означает «от обратного», отсутствие предпочтений, нейтральные отношения со всеми заинтересованными гражданами и общественными объединениями без предоставления кому-либо каких-либо преференций. Иными словами, гражданский служащий в своей профессиональной деятельности должен быть нейтрален - и политически, и идеологически, и религиозно.

    Принципом гражданской службы определена защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, что означает: гражданский служащий выполняет исключительно правомерные поручения своих руководителей (непосредственных и вышестоящих). Одновременно для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, как правило, федеральными законами устанавливаются соответствующие гарантии, в частности от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.

    Из  девяти принципов государственной  гражданской службы к числу конституционных относятся первый и третий, а к числу организационных - остальные. Отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы. Это значит, что государственный гражданский служащий сможет заниматься партийной деятельностью, но неизвестно на каких основаниях и какими способами будет реализовываться данное право.

1.2. Государственная  гражданская служба  как субъект права 

      Государственный служащий является субъектом многих правоотношений, но значительную группу правоотношений, в которых участвует государственный гражданский служащий, составляют административно-правовые отношения. В этой связи, как представляется, необходимо исследовать категорию "государственного гражданского служащего" как субъекта административного права. Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правильное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия правовых норм отрасли и ее принципов. Научные исследования, посвященные субъектам административного права, способствуют выработке рекомендаций для законодательной и правоприменительной деятельности, они также необходимы для организации научной работы ученых-административистов¹.

      Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая  норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два  критерия: социальный - участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический - признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях².

      В общей теории права до недавнего  времени было распространено мнение о том, что все субъекты права  делятся на две группы - граждане и организации³. Критерий их деления представляется вполне обоснованным, но названия обеих групп неудачны, так как они неточно отражают круг субъектов правоотношений не учитывают их многообразия. Субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способность вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения - основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и круг тех и других совпадает.

      Говоря  о государственном гражданском  служащем, необходимо отметить, что он является субъектом права и реальным участником различных правоотношений. Правоотношения, в которых участвуют государственные гражданские служащие, разнообразны, но, как показывает практика государственного управления, наиболее часто госслужащие участвуют в административных правоотношениях. Перед рассмотрением содержания административно-правового статуса государственного гражданского служащего необходимо определить, кто является госслужащим. В XVII в. Т. Гоббс отметил, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства⁴.

      В советский период термин "служащие" употреблялся наравне с термином "рабочие" в значении "гражданин, работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве"⁵. Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке.

      Исходя  из анализа законодательства о государственной гражданской службе можно выделить три основных признака, характеризующих понятие государственного гражданского служащего:

      1. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации.  Иностранные граждане или лица  без гражданства не могут быть  государственными служащими в  Российской Федерации.

      2. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.

      3. Гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом

      4. Гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе, за счет средств государственного бюджета.

      Следует отметить, что в административно-правовой науке вопросу регламентации  административно-правового статуса  государственного гражданского служащего, классификации его прав и обязанностей в современный период уделено недостаточное внимание. Между тем большая по масштабам и интенсивности работа по совершенствованию российского законодательства, в том числе по кодификации административного права, настоятельно требует разрешения проблем классификации прав, обязанностей и гарантий государственного гражданского служащего в Российской Федерации. Как отмечает В.А. Козбаненко, "общий правовой статус государственных и муниципальных служащих устанавливается на основе Конституции России федеральным законодательством. По своей сути правовой статус государственных и муниципальных служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области государственно - либо муниципально-служебных отношений"⁶.

      Как говорит Е.В. Охотский, "исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего Российской Федерации является статус гражданина Российской Федерации, который органически включает в себя:

      - конституционный статус российского  гражданина;

      - статус работника в соответствии  с нормами Трудового кодекса РФ;

      - административно-правовой статус  в соответствии с закона о государственной службе"⁷.

      Административно-правовой статус выражает наиболее важные и существенные связи государственного гражданского служащего с органами государственного управления. Вследствие этого административно-правовой статус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший составной части.

      Как отмечает Л.А. Сергиенко, "существенной проблемой является содержание правового статуса служащих государственного аппарата и оформление должностного статуса служащих как исходное условие организации работы аппарата"⁸.

      Н.В. Новоселова отмечает, что "правовой статус государственного служащего - это совокупность закрепленных нормами права обязанностей, ограничений и прав, которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности. Правовой статус государственного служащего отражает специфику отношений: во-первых, между государственным служащим и государственным органом ("внутриорганизационные отношения") и, во-вторых, между государственным служащим и другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в связи с осуществлением им своих должностных полномочий ("внешние государственно-служебные отношения")"⁹.

      Исходя  из этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего  в самом общем виде можно определить как систему предоставленных гражданским служащим прав и возложения на них обязанностей, а также систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение возложенных на служащего обязанностей, а также соблюдения запретов и ограничений, связанных с гражданской службой.

      Ученые-юристы рассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом) личности как сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т.д.¹⁰

      Причем, предлагая различные подходы  к количеству элементов, высказывают  точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая  в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается почти у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют права и обязанности. Система прав и обязанностей, как отмечает Г.В. Мальцев, - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к разрешению основных юридических проблем¹¹. Права и обязанности являются настолько бесспорными элементами правового статуса, что признаются в качестве таковых всеми исследователями. "Административно-правовой статус гражданина немыслим без единства прав и обязанностей", - справедливо отмечает А.П. Коренев¹².

      Содержание  административно-правового статуса  государственных гражданских служащих в структурном плане должно определяться основными правами, обязанностями и ответственностью. Это позволит четко выделить функциональную направленность и структуру административно-правового статуса государственного гражданского служащего и тем самым не допустить "размывания" границ этого понятия. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и др.), характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность. Выявление основных признаков административно-правового статуса государственного гражданского служащего позволяет объединить и систематизировать многочисленные, содержащиеся в различных правовых источниках нормативные положения в рамках одной правовой институции. Это, в свою очередь, предполагает закрепление наиболее важных из них в едином нормативном акте - законе, так как большинство прав и обязанностей государственного служащего связано с осуществлением им деятельности государственно-властного, исполнительно-распорядительного характера. Содержание административно-правового положения государственных служащих характеризуется их общегражданскими правами и обязанностями, обязанностями и правами по занимаемой государственной должности.

      Должность определят статус государственного гражданского служащего. В Законе о государственной гражданской службе должности подразделяются на следующие категории: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты. В.М. Манохин считает, что должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему, в целях ее практического осуществления¹³.

      Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления не что иное, как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет.

      Изменение же статуса должности чаще всего  не влечет за собой замены служащего¹⁴. А.П. Коренев под должностью понимал комплекс обязанностей и прав, а также ответственность, определяющие содержание деятельности служащего, его место и роль в системе государственных структур¹⁵.