Ответсвенность за нарушение бюджетного законодательства

 

Министерство образования и  науки Российской Федерации

Иркутский государственный технический  университет

Факультет права, социологии и СМИ 

Кафедра специальных юридических  дисциплин

 

 

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА ПО ФИНАНСОВОМУ  ПРАВУ

НА ТЕМУ: «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»

 

 

 

 

 

 

ВЫПОЛНИЛА:

ст. гр. Юр-09-2

Еланцева Анастасия Владимировна

 

 

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ:

Власова Елена Львовна

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Иркутск 2011

 

Содержание

 

Введение………………………………………………………………………..3-4

Глава 1.Ответственность  за нарушение бюджетного законодательства…5-13

1.1 Понятие  ответственности за нарушение  бюджетного законодательства………………………………………………………………5-7

1.2 Виды ответственности  за нарушение бюджетного законодательства....7-13

Глава 2. Пробелы  в бюджетном законодательстве и  пути их исключения………………………………………………………………….14-23

2.1. Проблемы ответственности за нарушение бюджетного законодательства…………………………………………………………..…14-19

2.2 Нецелевое использование бюджетных средств как основания юридической ответственности…………………………………………..….19-23

Глава 3. Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства……………………………….24-29

Заключение………………………………………………………………….30-31

Список использованных источников………………………………………31-32

 

Введение

 

В связи  с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности  за нарушение бюджетного законодательства.

До недавнего  времени правовые нормы об ответственности  в бюджетной сфере не были кодифицированы. Лишь с принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в Гл.15 которого предусмотрена ответственность за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).

В литературе по финансовому (бюджетному) праву, можно  заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные  нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение. В большинстве же случаев в  финансово-правовой литературе не уделяется  внимание правонарушениям в области  бюджета и ответственности за их совершение.

Актуальность  данной темы исследования неоспорима, поскольку нормальное функционирование государственных механизмов невозможно без отлаженного процесса поступления денежных средств в бюджет государства, а также их дальнейшего четкого распределения в соответствии с целевым назначением, которое обусловлено нуждами страны. Вследствие чего ответственность за нарушение бюджетного законодательства является одним из главных вопросов, требующих к себе пристального внимания.                                                            Объектом  исследования являются общественные отношения, связанные с применением бюджетно-правовой ответственности.

Предметом исследования выступает бюджетное  законодательство, регулирующее вопросы  бюджетных правонарушений.

Целью данной работы является раскрытие сущности ответственности и выявление пробелов в бюджетном законодательстве.

Достижение  данной цели осуществлялось по средствам  решения следующих основных задач: в первой главе дается определение понятия ответственности за нарушение бюджетного законодательства и видам ответственности за нарушение бюджетного законодательства; во-второй и третьей главах рассматриваются проблемы правового регулирования и возможные пути совершенствования бюджетного законодательства.           Теоретической основой проведенного исследования является работы таких отечественных ученых, как Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В, Кучеров И.И., Карасева М.В. и других.

 

Глава 1. ОТВЕСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1. Понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства

 

Юридическая ответственность – это реакция  на правонарушение. Правонарушение выступает  основанием ответственности, без правонарушения нет ответственности.

Любая юридическая  ответственность характеризуется  тремя признаками:

а) государственным  принуждением;

б) отрицательной  оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;

в) наступлением для правонарушителя неблагоприятных  последствий, что и составляет сущность наказания. [17;с.196]

Финансово-правовая ответственность за бюджетные правонарушения характеризуется следующими признаками:

1) данная  ответственность установлена непосредственно  бюджетным законодательством (причем, только Бюджетным кодексом Российской  Федерации и иными федеральными  законами);

2) к ответственности  привлекается субъект бюджетного  правоотношения;

3) ответственность  предусматривает применение мер  наказания к лицу, виновному в  неисполнении или ненадлежащем  исполнении предписаний, предусмотренных  нормами бюджетного законодательства ;

4) в основании  ответственности лежит бюджетное  правонарушение, то есть нарушение  бюджетного законодательства;

5) ответственность  состоит в применении специфических  бюджетных санкций;

6) привлечение  к бюджетно-правовой ответственности  производят органы, исполняющие  бюджеты;

7) привлечение  к ответственности осуществляется  в порядке, установленном бюджетным  законодательством;

8) бюджетно-правовая  ответственность является средством  обеспечения надлежащего исполнения  требований бюджетного законодательства. [19]

При привлечении  бюджетного правонарушителя к юридической  ответственности государство преследует, как правило, три цели.

Первая цель – обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.

Вторая цель – наказание правонарушителя, что выступает средством его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.

Третья цель – защита имущественных интересов участников бюджетных правоотношений.

В рамках финансовой ответственности ответственность  за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности  – бюджетно-правовую ответственность.

Бюджетно-правовая ответственность – это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера. [6;с.110]

Характеризуя  правовой статус субъектов Российской Федерации в системе ответственности за нарушение бюджетного законодательства, необходимо отметить следующие обстоятельства:

Во-первых, субъекты Российской Федерации не правомочны устанавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства (в форме как административной, так и бюджетно-правовой ответственности). Такую ответственность правомочны устанавливать лишь уполномоченные федеральные органы государственной власти.

Однако, во-вторых, именно нарушение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации может выражать собою объективную сторону бюджетно-правового или административного бюджетного правонарушения, которое будет лежать в основании привлечения правонарушителя соответственно к бюджетно-правовой или административной ответственности;

В-третьих, субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны привлекать правонарушителей к бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений, в порядке установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В-четвертых, субъекты Российской Федерации в  лице органов, исполняющих бюджеты  субъектов Российской Федерации, правомочны возбуждать дела о привлечении правонарушителей к административно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства путем составления протокола о совершении бюджетного правонарушения.

В-пятых, субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти сами могут быть привлечены к бюджетно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

В-шестых, органы государственной власти субъектов  Российской Федерации, исполняющие бюджеты, а также их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей. [18;с.78]

         1.2 Виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства

        Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер.

Дисциплинарная  ответственность наступает за нарушение  трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные  правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Как было сказано выше, в определенных случаях  за нарушения в бюджетной сфере  предусмотрена административная ответственность  Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения  бюджетного законодательства предусмотрена  уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает. [5]

Говоря  об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы  административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что  за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность.

Однако  действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный  вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования  бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст.282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. [2]

Согласно  статье 282 Бюджетного кодекса РФ к  таким мерам относятся:

1) предупреждение  о ненадлежащем исполнении бюджетного  процесса;

2) блокировка  расходов;

3) изъятие  бюджетных средств;

4) приостановление  операций по счетам в кредитных  организациях;

5) наложение  штрафа;

6) начисление  пени и иные меры в соответствии  с Бюджетным кодексом РФ и  федеральными законами. [2]

К иным мерам  можно отнести сокращение или  прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ), выплату компенсации получателям  бюджетных средств в размере  недофинансирования (ст.293 БК РФ), аннулирование  государственных или муниципальных  гарантий (ст.300 БК РФ).

Нетрудно  заметить, что названные меры носят  различный характер, поэтому их следует  систематизировать. Прежде чем предложить свой вариант систематизации, считаю необходимым сделать несколько  предварительных пояснений относительно соотношения понятий "меры государственного принуждения", "юридическая ответственность", "наказание", "санкция".[11;с.162]

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные  меры, правовосстановительные меры и  юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это  более широкое понятие по сравнению  с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней  в теории права понимается часть  правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также  нормативное определение мер  государственного принуждения¹ (но не юридической ответственности). В Бюджетном кодексе РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения", что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе. [16;с.115]

Можно предложить следующий вариант классификации  мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.

К пресекательным мерам государственного принуждения  относятся:

1) блокировка  расходов (ст.231 БК РФ);

2) приостановление  операций по счетам в кредитных  организациях;

3) сокращение  или прекращение всех форм  финансовой помощи из соответствующего  бюджета (ст.290 БК РФ);

4) аннулирование  государственных или муниципальных  гарантий (ст.300 БК РФ).

Перечисленные меры являются пресекательными, так  как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной  сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным  образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут. [2]

Правовосстановительными мерами являются:

1) изъятие  в бесспорном порядке следующих  видов бюджетных средств: а)  используемых не по целевому  назначению; б) подлежащих возврату  в бюджет, срок возврата которых  истек; а также процентов (платы)  за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной  основе, срок уплаты которых наступил (ст.289-291, 296-299, 302-303 БК РФ);

2) пеня 

3) выплата  компенсации получателям бюджетных  средств в размере недофинансирования (ст.293 БК РФ).

Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных  как общественно-территориальным  образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной  сфере. При применении этих мер дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают. [13;с.17]

Наиболее  спорным является вопрос относительно пени. Пеня - это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к  мерам финансово-правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как  пеню нельзя рассматривать как наказание, кару. Ее значение - в компенсации  потерь, ущерба, причиненного общественно-территориальному образованию правонарушением в  области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ, то можно  увидеть, что гл.11 названного Кодекса  пеня отнесена к способам обеспечения  исполнения обязанностей по уплате налогов  и сборов, но не к мерам ответственности. Такая же позиция отражена в Кодексе  РФ об административных правонарушениях, в ст.3.2 которого пеня не называется в качестве административного наказания. Представляется, что пеню в бюджетном  праве следует рассматривать  как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности. [12;с.101]

Теперь  определим сущность штрафа и предупреждения как мер принуждения, применяемых  к нарушителям бюджетного законодательства РФ (на примере ст.292 БК РФ "Непредставление  либо несвоевременное представление  отчетов и иных сведений, необходимых  для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением", в санкции которой указан штраф, предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса). Статьей 19.7 "Непредставление  сведений (информации)" Кодекса РФ об административных правонарушениях  предусмотрено наложение административного  штрафа за правонарушение, аналогичное  правонарушению, определенному в  ст.292 Бюджетного кодекса РФ. То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение ст.292 Бюджетного кодекса РФ, является мерой административной ответственности.

Как уже  отмечалось, в Бюджетном кодексе  РФ (ст.282) перечислены меры принуждения  к нарушителям бюджетного законодательства, среди которых названы предупреждение и штраф. Если соотнести ст.282 "Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства" и ст.289-306 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие ответственность  за нарушения в бюджетной сфере, со ст.3.2 "Виды административных наказаний" Кодекса РФ об административных правонарушениях, то получается, что в ст.282 Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях  Бюджетного кодекса РФ, где наказание  определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях. [2]

Административный  штраф согласно ст.3.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях  является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним  дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного  правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства. [5]

Что касается предупреждения, то Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст.3.2) выделяет его  в качестве административного наказания, причем так же, как и штраф, - основного (ст.3.3). Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. В то же время Бюджетный  кодекс РФ предполагает одновременное  применение обоих видов наказания - штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф - это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Проводя аналогию с действующим  законодательством - трудовым и административным, где предупреждение называется в  качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чем уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности - финансово-правовую ответственность. [5]

Таким образом, действующая редакция Бюджетного кодекса  РФ дает нам право выделять три  вида ответственности за нарушения  бюджетного законодательства - уголовную, административную и финансовую. Получается, что за правонарушения, предусмотренные  ст.292, 294-302, 306 Бюджетного кодекса РФ, может наступать одновременно два  вида ответственности: административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Следовательно, такие  правонарушения являются сложными - административно-финансовыми. [18;с.69]

 

Глава 2. ПРОБЛЕЛЫ В БЮДЖЕТНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ПУТИ ИХ ИСКЛЮЧЕНИЯ

2.1. Проблемы ответственности за нарушение бюджетного законодательства

 

По сравнению с ранее действовавшим  законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам  ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выглядят шагом вперед. Тем не менее, соответствующая часть  Бюджетного кодекса (часть IV) представляется самой слабой его частью.

Меры ответственности за нарушения  любого отраслевого законодательства (кроме гражданского), если только по своей тяжести они не влекли уголовную  ответственность, включались в Кодекс об административных правонарушениях. Этими же причинами было обусловлено  и исключение из текста статей рассматриваемой  главы БК указаний о конкретном размере  штрафов за бюджетные правонарушения. В статьях окончательной редакции Бюджетного кодекса установлены лишь виды санкций, применяемые за то или иное бюджетное правонарушение, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должны определяться Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). Таким образом, в случае затягивания вопроса о внесении соответствующих поправок в КоАП нормы Бюджетного кодекса не смогут практически действовать. [5]

Кроме того, следует учитывать, что  концепция действующего Кодекса  об административных правонарушениях  предполагает, что субъектом административного  правонарушения может быть лишь физическое лицо. Таким образом, за бюджетные  правонарушения организаций ответственность  могут нести исключительно их должностные лица, что существенно  ограничивает размер ответственности  и снижает вероятность полной компенсации ущерба, причиненного бюджету  в результате правонарушения. В этой связи представляется необходимым существенно переработать четвертую часть Кодекса, посвященную проблемам ответственности за бюджетные правонарушения, в целях обеспечения прямого действия ее норм. В частности, следует ввести в Кодекс понятие бюджетного правонарушения, установить правила производства по делам о бюджетных правонарушениях, предусмотреть конкретные санкции за каждое правонарушение.

Несовершенством отличаются и нормы  Кодекса, устанавливающие отдельные  виды бюджетных правонарушений. Во-первых, по непонятным причинам в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена  статьями 290, 291, 298, 299, 300, 301 и 302 Кодекса.

И даже с учетом перечисленных видов  бюджетных правонарушений их общий  перечень нельзя признать исчерпывающим. Очевидно, предвидя, что сформулированный перечень не получится исчерпывающим, разработчики БК сделали его открытым. Согласно ст.283 БК помимо перечисленных  в ней могут существовать и  иные основания для применения мер  ответственности за нарушения бюджетного законодательства “в соответствии с  настоящим Кодексом и федеральными законами”. С моей точки зрения, эта оговорка бессмысленна, так как  основанием для применения административной (как и уголовной) ответственности  могут быть только действия (бездействия), прямо рассматриваемые законом  в качестве правонарушений: применение административного и уголовного законодательства по аналогии недопустимо. [21]

С учетом вышеизложенного представляется необходимым существенно переработать четвертую часть БК, устранив имеющиеся  в ней пробелы путем более  обобщенного формулирования диспозиций бюджетных правонарушений, и придав перечню бюджетных правонарушений закрытый характер. [17;с.121]

Кроме того, санкции не установлены  и за такие правонарушения как  несвоевременное представление  проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Кодексом. Отсутствие в Кодексе санкций за несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, видимо, объясняется тем, что субъектом этого правонарушения может выступать только Правительство Российской Федерации. [10;с.6]

Между тем, очевидно, что Правительство  в целом может нести только политическую, но не административную ответственность, привлекать же к административной ответственности председателя Правительства  за принимаемые последним коллегиальные  решения также абсурдно. Еще более  странно выглядит такое правонарушение как несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или  муниципального долга, установленных  Кодексом. Если бы речь шла о нарушении  соответствующих предельных параметров, установленных Законом о бюджете, смысл этой нормы еще можно  было бы понять. Но ведь нарушить указанные  пределы, установленные Бюджетным  кодексом, может и парламент в  процессе утверждения закона о бюджете, а идея административной ответственности  законодательной власти откровенно нелепа.

Учитывая невозможность реализации ответственности за правонарушения, субъектами которых могут выступать  исключительно высшие органы представительной или исполнительной власти, представляется нецелесообразным включение в Кодекс указанных видов бюджетных правонарушений. [6;с.170]

Совершенно неудовлетворительны  нормы Кодекса, касающиеся процедур привлечения к ответственности  за бюджетные правонарушения. В соответствии со ст.284 БК правом применения мер принуждения  за бюджетные правонарушения обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители. При  этом под мерами принуждения в  Кодексе понимаются и собственно штрафы за бюджетные правонарушения, и принудительные меры, направленные на предупреждение и пресечение бюджетных правонарушений, которые нельзя рассматривать в качестве наказания за бюджетные правонарушения.

Указанные меры принуждения применяются  на основе постановления, подписанного руководителем органа Федерального казначейства, которое, в свою очередь, принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа федерального казначейства, либо на основании заключения должностного лица органа федерального казначейства об истечении срока  возврата бюджетных средств или  платы за пользование ими. [8;с.85]

В связи с этими формулировками кодекса возникает целый ряд  вопросов. Во-первых, почему в качестве органов, полномочных применять  меры принуждения, называются только органы Федерального казначейства. Ведь, например, право блокировки расходов принадлежит  к исключительной компетенции Министра финансов РФ, а Закон “О Счетной  палате” предоставляет ей право  при неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты приостанавливать операции по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Можно, конечно, предположить, что в интересах  бюджетополучателей разработчики Бюджетного кодекса намеренно решили ограничить число государственных органов, полномочных применять меры принуждения. Но тогда, по крайней мере, следовало  предусмотреть, что постановления  руководителей органов федерального казначейства о применении мер принуждения  могут приниматься на основе актов  проверок, проводимых не только органами казначейства, но и контрольными органами Минфина, и Счетной палатой. В  противном случае наделение этих органов контрольными полномочиями теряет всякий смысл, так как обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены. [7;с.497]