Внебюджетные фонды. Функции и задачи. Формирование и использование внебюджетных фондов в РФ

Содержание

Введение

В ходе перехода к рыночной экономике произошла модернизация финансовой системы, и, прежде всего, ее центрального звена общегосударственных финансов. Один за одним возникли и выделились внебюджетные фонды, часть из которых затем опять была консолидирована в бюджеты в виде целевых фондов. Экономический и финансовый кризисы обусловили резкое снижение уровня жизни подавляющего числа населения и безработицу. В этих условиях, с одной стороны, возникла потребность в концентрации ограниченных финансовых ресурсов на государственном уровне с целью обеспечения наиболее насущных социальных и общеэкономических потребностей. С другой стороны, в условиях финансового кризиса, обусловившего дефицит финансовых ресурсов, у центральной власти возникла необходимость ранжировать общественные потребности по степени важности и для удовлетворения наиболее насущных из них образовать целевые денежные фонды, тем самым, оградив эти потребности от значительного недофинансирования. Постепенно из бюджета выделились внебюджетные фонды, среди которых основное место заняли социальные фонды.

Государственный внебюджетный фонд это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации прав граждан и удовлетворения потребностей социального и экономического характера. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению. В Российской Федерации созданы и действуют три государственных социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд Создание внебюджетных фондов необходимо государству для более эффективного использования своих финансовых ресурсов. Специфика внебюджетных социальных фондов – четкое закрепление за ними доходных источников и, как правило, строго целевое использование их средств.

В данной работе будет рассмотрена историческая необходимость появления внебюджетных фондов, дано описание их деятельности с оценкой эффективности и проанализирована возможность и наличие объективной необходимости развития внебюджетных фондов или замены их другими организациями.

I. Внебюджетные фонды РФ, порядок их формирования и использования

  1. Причины появления внебюджетных фондов

Государственный внебюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации России и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера. Государственные внебюджетные фонды являются совокупностью финансовых ресурсов государства, находящихся в распоряжении федеральных, региональных, местных органов управления и самоуправления и имеющих непосредственное целевое назначение.

Государственные внебюджетные фонды возникли еще задолго до появления государственного бюджета. Поначалу они представляли собой особые счета и фонды. Шли годы, государство развивалось, а потому возникла необходимость в привлечении большего количества денежных средств. Это привело к тому, что в стране появились государственные внебюджетные фонды в таком виде, в каком мы знаем их сегодня. Именно при помощи таких фондов стало возможно аккумулировать денежные средства, направляя их на конкретные цели: здравоохранение, пенсионные выплаты, страхование и т.д. Поначалу внебюджетные фонды действовали на временной основе. То есть, когда конкретная цель государством была достигнута, средства выводились из фонда, использовались для реализации основных заданий, после чего сам фонд прекращал свое существование. Такая схема работала достаточно долгое время: старые фонды аннулировались, новые – открывались. Со временем наметилась устойчивая тенденция увеличения количества внебюджетных фондов. Это привело к некоторым неудобствам. Например, в некоторых фондах наблюдалась острая нехватка финансов, другие же аналогичные структуры, напротив, были переполнены. В результате, некоторые фонды были объединены в государственный бюджет. После рассмотрения его проекта в парламенте проект бюджета был утвержден, и его исполнение стало носить обязательный характер.

В России внебюджетные фонды стали образовываться в момент перехода к рыночной экономике. Это происходило вследствие ряда причин:

1. Необходимость в обеспечении социальной защиты граждан в условиях безработицы и экономической нестабильности.

2. Целевое использование денежных средств.

3. Необходимость оперативного решения некоторых социальных проблем путем привлечения большого количества финансов.

4. Постоянное финансирование территориальных нужд.

5. Появление новых методов распределения финансов при переходе государства к рыночной экономике.

6. Необходимость покрытия дефицита государственного бюджета через кредитный механизм.

2. Виды действующих внебюджетных фондов. Правовая основа их образования

 Внебюджетные  фонды денежных средств являются  разновидностью целевых государственных и местных фондов денежных средств и создаются как на федеральном, так и на региональном уровнях, как в силу самих законов РФ и постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, но по решению компетентных органов. Внебюджетные фонды весьма разнообразны: по своему целевому назначению они могут быть подразделены на социальные и экономические фонды (рис.1)

К числу социальных внебюджетных фондов денежных средств относятся Пенсионный фонд РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования РФ. Эти фонды называются внебюджетными социальными фондами потому, что созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д.

Рис.1 Классификация внебюджетных фондов

Далее кратко охарактеризуем правовую основу создания и функционирования основных внебюджетных фондов.

Пенсионный фонд РФ создан в соответствии со ст. 8 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в РФ». В настоящий момент его правовой режим определен Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденном Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. В соответствии с названными нормативными актами Пенсионный фонд России образован в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.1 Денежные средства фонда являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

Государственный фонд занятости населения РФ был в свое время образован в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» и предназначен для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости населения. В настоящее время этот фонд ликвидирован, его средства переданы в федеральный бюджет.

В целях исполнения Закона Российской Федерации «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»2 созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды — представительными и исполнительными органами власти субъектами РФ.

Фонд социального страхования РФ является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. В соответствии с Указом Президента РФ3 он создан для финансирования выплат, пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, санаторно-курортного лечения и оздоровления трудящихся и членов их семей, а также других целей государственного социального страхования.

В отличие от социальных, к числу экономических внебюджетных фондов денежных средств относятся фонды, предназначенные для развития и возрождения каких-то регионов, видов деятельности, а также фонды, направленные на финансирование научных исследований, отдельных направлений хозяйственной деятельности и т.д. Они создаются как на федеральном, так и на региональном уровнях. К таким фондам сегодня относятся: фонд развития таможенной системы РФ, региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства, отраслевые и межотраслевые фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и др. Эти фонды создаются как в силу законов РФ, так и в соответствии с законами РФ и указами Президента РФ, но по решениям компетентных органов. Так, например, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы»4 рекомендовано создавать региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства.

3. Органы управления внебюджетными  фондами: права и обязанности

Рассмотрим несколько подробнее управление государственными социальными внебюджетными фондами.

 Для  управления финансами пенсионного  обеспечения в Российской Федерации  создан Пенсионный фонд Российской  Федерации (ПФР). В соответствии с  Положением о Пенсионном фонде  Российской Федерации5, ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, обеспечивающим: целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов; финансирование расходов, связанных с выплатой государственных пенсий, пособий по уходу за ребенком по достижению определенного возраста; оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности ПФР и его органов; капитализацию средств ПФР; контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФ РФ страховых взносов от работодателей и граждан; контроль за правильным и рациональным расходованием его средств и т.д.

Пенсионный фонд РФ возглавляет Правление и его постоянно действующий исполнительный орган - Исполнительная дирекция. В субъектах Российской Федерации созданы отделения ПФР, в районах и городах действуют уполномоченные ПФР.

Правление ПФР:

несет ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции ПФР;

определяет перспективные и текущие задачи ПФР;

утверждает бюджет, сметы расходов (включая фонд оплаты труда) ПФР и его органов, отчеты об их исполнении, а также его структуру и штаты;

назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии ПФР и руководителей его отделений;

утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизионной комиссии и региональных органах ПФР;

издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности ПФР;

решает другие вопросы, отнесенные к компетенции ПФР.

 Правление  ПФР возглавляет председатель, который  назначается и освобождается  от должности Верховным Советом  Российской Федерации. При этом для осуществления контроля деятельности исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия ПФР.

Финансирование мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики в области занятости населения, осуществляется за счет денежных средств специального Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, являющегося государственным социальным внебюджетным фондом. Для выполнения управленческих функций в отношении создания и использования данного государственного внебюджетного фонда была создана Федеральная государственная служба занятости населения России. Указом Президента Российской Федерации6 Федеральная служба занятости населения России была ликвидирована и ее функции были переданы вновь созданному Министерству труда и социального развития Российской Федерации

Для управления средствами государственного социального страхования Российской Федерации был создан Фонд социального страхования РФ, который является специализированным финансово-кредитным учреждением. Основные задачи Фонда определены в Положении о нем:

— обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством;

— участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

—        осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда и т.д.

Фонд социального страхования РФ возглавляет председатель, который, в свою очередь, является председателем Правления Фонда - коллегиального совещательного органа. Исполнительными органами Фонда на территории субъектов Федерации являются региональные отделения Фонда социального страхования, в отдельных отраслях хозяйства созданы отраслевые отделения Фонда. Региональные и центральные отраслевые отделения Фонда создают филиалы регионального (центрального отраслевого) Фонда социального страхования Российской Федерации.                                    

Внебюджетные фонды многих стран образуются за счет средств центрального бюджета в форме безвозвратных субсидий. Односторонняя связь появляется и в том случае, когда внебюджетный фонд перечисляет часть своих их ресурсов другим финансовым звеньям. Так, дорожный фонд США, созданный за счет специальных налогов, при наличии излишков предоставляет займы федеральному бюджету.

При двусторонних связях денежный поток движется между внебюджетными фондами и другими звеньями финансовой системы в двух направлениях. Так, фонды социального страхования образуются не только за счет страховых взносов, но и средств центрального бюджета. Одновременно при наличии активного сальдо они приобретают государственные ценные бумаги и становятся кредитором бюджета.

При многосторонних связях один внебюджетный фонд одновременно приходит в соприкосновение с разными финансовыми звеньями и другими внебюджетными фондами, т.е. деньги движутся в разных направлениях между ними.

II. Особенности внебюджетных фондов федерального и регионального назначения в РФ

1. Страховые взносы как основной источник доходов государственных внебюджетных фондов

Средства, вносимые в Пенсионный фонд Российской Федерации на обязательное пенсионное страхование, Фонд социального страхования Российской Федерации на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (далее также - фонды обязательного медицинского страхования) на обязательное медицинское страхование (далее также - страховые взносы) именуются страховыми взносами. Характер данных взносов, их объем и направления исчисления определены законодательством РФ.7

 Контроль  за правильностью исчисления, полнотой  и своевременностью уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды осуществляют Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы в отношении страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемых в Пенсионный фонд Российской Федерации, и страховых взносов на обязательное медицинское страхование, уплачиваемых в фонды обязательного медицинского страхования, и Фонд социального страхования Российской Федерации и его территориальные органы в отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, уплачиваемых в Фонд социального страхования Российской Федерации (далее - органы контроля за уплатой страховых взносов). Фонд социального страхования Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют также контроль за правильностью выплаты обязательного страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют обмен необходимой информацией соответственно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и территориальными фондами обязательного медицинского страхования в электронной форме в порядке, определяемом соглашениями об информационном обмене.

Плательщиками страховых взносов являются:

1) лица, производящие выплаты и иные  вознаграждения физическим лицам:

а) организации;

б) индивидуальные предприниматели;

в) физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями;

2) индивидуальные  предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой.

Объектом обложения страховыми взносами для плательщиков страховых взносов признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые плательщиками в пользу физических лиц в рамках трудовых отношений и гражданско-правовых договоров, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, а также по договорам авторского заказа, договорам об отчуждении исключительного права на произведения науки, литературы, искусства, издательским лицензионным договорам, лицензионным договорам о предоставлении права использования произведения науки, литературы, искусства, а так же выплаты и иные вознаграждения по трудовым договорам и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, выплачиваемые плательщиками страховых взносов в пользу физических лиц.

Соответственно, базой для исчисления страховых взносов является вся сумма указанных выше выплат и вознаграждений, произведенных в налоговом периоде. Налоговым же периодом признается год (расчетный период). При этом отчетными периодами (по истечении которых должна быть предоставлена декларация) признаются первый квартал, полугодие, девять месяцев календарного года, календарный год.

Теперь подробнее рассмотрим Процентные ставки страховых взносов в разрезе каждого из рассматриваемых внебюджетных фондов, а также проследим объемы денежных средств, поступающих в тот или иной фонд.

На 2011 год были установлены следующие процентные ставки страховых взносов (табл. 1).

Таблица 1. Тарифы страховых взносов в 2011 году

 Кроме того, законодательно установлены пониженные тарифы страховых взносов (табл. 2) для следующих категорий налогоплательщиков:

 1) для сельскохозяйственных товаропроизводителей, для организаций народных художественных промыслов и семейных (родовых) общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

2) для  организаций и индивидуальных  предпринимателей, применяющих единый  сельскохозяйственный налог;

3) для  плательщиков страховых взносов, производящих выплаты и иные  вознаграждения физическим лицам, являющимся инвалидами I, II или III группы, при ряде указанных в законодательстве условий.

Таблица 2. Пониженные тарифы страховых взносов в 2011 году

Данные тарифы страховых взносов применяется большинством плательщиков данных взносов, существуют так же иные сетки тарифов для отдельных налогоплательщиков, например, применяющих упрощенную систему налогообложения или занимающихся научно-исследовательской деятельностью, однако, целью данной главы не является дать подробную информацию о тарифах социальных взносов, но дать представление об общих объемах денежных средств, поступающих в государственные внебюджетные фонды, а также показать пропорциональность их распределения между фондами.

2. Внебюджетные фонды РФ: основные задачи и пути их решения

1. Пенсионный фонд Российской Федерации

 ПФР  является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, осуществляющим  свою деятельность в соответствии  с законодательством Российской Федерации8. ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

ПФР обеспечивает ряд задач:

целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов;

организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;

организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц;

межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР; участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в Верховный Совет Российской Федерации предложений по ее совершенствованию;

проведение научно - исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;

разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Теперь выразим все сказанное выше в реальных показателях. Так, за 2010 год Пенсионным фондом было привлечено 4,6 трлн. руб., при этом страховых взносов было получено 1,9 трлн. руб., еще 361,2 млрд. руб. было получено путем капитализации средств.

 Средства  ПФР формируются за счет:

страховых взносов работодателей;

страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров и адвокатов;

страховых взносов иных категорий работающих граждан;

ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий;

средств, возмещаемых ПФР Государственным фондом занятости населения Российской Федерации в связи с назначением досрочных пенсий безработным;

средств, взыскиваемых с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований;

добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств ПФР и других поступлений.

Данные средства направляются на:

выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;

выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет;

оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

финансовое и материально - техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов;

другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР. 

По данным Пенсионного фонда в 2010 году было израсходовано 4,2 трлн. руб., из них 3,7 трлн. руб. пошло на выплату пенсий, на расходы на ежемесячные денежные выплаты отдельным категориям граждан 293,6 млрд.руб., 97,1 млрд.руб. на предоставление материнского (семейного) капитала.

Далее рассмотрим основные направления деятельности современного ПФР. Основополагающей задачей фонда является установление и выплата пенсий по государственному пенсионному обеспечению (в т.ч. социальные пенсии гражданам, не имеющим трудового стажа) и пенсий по обязательному пенсионному страхованию(численность и структура людей, получающих пенсилнное обеспечение представлена в приложении 1). Как отмечает Пенсионный фонд, в 2010 году все указанные выплаты производились в полном объеме и своевременно, в 2011 году проблем в данной сфере так же не было отмечено. В целом в 2010 году Пенсионный фонд Российской Федерации направил на выплату пенсий свыше 3,7 трлн. рублей, что на 1 трлн. рублей больше, чем в 2009 году. При этом расходы ПФР на выплату трудовых пенсий составили 3,4 трлн. рублей, что на 1 трлн. рублей больше, чем в 2009 году. Ключевыми факторами увеличения расходов ПФР на пенсионное обеспечение стали индексация размера пенсий граждан и валоризация пенсионных прав старшего поколения. Индексация пенсий проводится с целью обеспечить сохранение реального размера пенсий, либо его способствовать его увеличению.

С 2010 года ПФР осуществляет администрирование страховых платежей на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование. Администрирование взносов на обязательное социальное страхование осталось за Фондом социального страхования Российской Федерации. Администрирование включает в себя учет платежей, зачет или возврат излишне уплаченных страховых взносов, взыскание задолженности по платежам.

На основе норм федерального законодательства и разработанных форм документов, которые утверждены Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в ПФР построена и в 2010 году реализована информационная модель процесса администрирования, в ней предусмотрены механизмы, упрощающие работу плательщиков страховых взносов и снижающие издержки администрирования. Обеспечена синхронизация финансового потока (страховые взносы на обязательное пенсионное страхование) и информационного потока (сведения персонифицированного учета), что позволяет обеспечивать высокое качество администрирования и достоверность информации персонифицированного учета.