Законы и подзаконные акты

Введение

    Современный период  отличается возрастающей потребностью  в регулировании различных сторон  общественной жизни. С начала 90-х гг. прошлого столетия федеральным  законодательным органом России  принято около полутора тысячи  законов. Изменение роли закона  в обновленной правовой системе  России создает необходимость  теоретического изучения закона, определения его значения в  условиях формирования правового  государства и демократизации  общественной жизни.

  За последнее десятилетие изменилась  структура органов государства:  с 1990 г. введена должность Президента  Российской Федерации. С самого  начала своей деятельности он  стал активно использовать свои  правотворческие полномочия. Им  принимается значительное число  нормативных указов. Однако Конституция  Российской Федерации не достаточно  четко разграничила полномочия  между Федеральным Собранием  и Президентом Российской Федерации.  Поэтому остро встает проблема  взаимоотношений между федеральным  законом и нормативным указом  Президента России.

  Помимо этого, органы исполнительной  власти также активно занимаются  правотворческой деятельностью.  Проблемы взаимоотношения принимаемых  ими подзаконных нормативных  правовых актов с законами  на всех уровнях правовой системы  приобретают первостепенное значение  в условиях коренных демократических  преобразований в стране.

  Помимо федеральных органов государственной власти свои нормативные правовые акты принимают и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают свои конституции (для республик) и уставы (для остальных субъектов Российской Федерации), а также законы. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают подзаконные нормативные акты. Доля нормативных актов субъектов Российской Федерации в общей массе всех нормативных правовых актов Российской Федерации существенно увеличилась, а по отдельным направлениям стала даже доминировать.

  Каких-либо всесторонних теоретических исследований по проблемам соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в нашей стране не проводилось. В то время как одним из условий формирования правового государства является наличие согласованного и непротиворечивого законодательства (в широком смысле - как совокупность всех нормативных правовых актов). Предстоит еще провести серьезные комплексные исследования в определении оптимального соотношения нормативных правовых актов различной юридической силы, разработать практические рекомендации для определения соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в Российской Федерации.

1 Понятие  «закон»

  Следует иметь в виду, что слово «закон» имеет не только специальный, но и общеупотребимый, обыденный смысл. К обыденному мы относим понятие закона в широком смысле, согласно которому законом являются « все нормативные правовые акты, любые установленные государством общеобязательные правила. В собственно юридическом смысле закон - это разновидность нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающий после Конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регулирующий наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющийся правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов и решения конкретных дел в судебном порядке.

  Все определения закона преследуют сходную цель – подчеркнуть особенность этого вида нормативного акта, выделить в этой системе, подчеркнуть его роль и значение. Источники этого особого статуса отыскиваются в разных плоскостях: процедуре возникновения, издающей силе, внутренне структуре, стиле, языке. И в каждой из этих плоскостей находятся специфические свойства закона.

Имеют место определения, сочетающие сущностные и процедурные особенности законов. Так, Иванов, отмечает, что закон – «это разновидность нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающего после Конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регулирующий наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющийся правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов».

1.1  Характеристика закона и  его виды в Российской Федерации

  На современном этапе понятие  "закон" является ключевым  в российской правовой системе,  однако нормативное определение  этого понятия в законодательстве  до сих пор отсутствует. Рассматривая  различные признаки закона необходимо  учитывать современное его положение  в системе источников права,  признание за ним основной  и наиболее совершенной (цивилизованной) формы выражения права, а также  учет содержательных характеристик  закона в рамках продекларированного  Российской Федерацией курса  на формирование правового государства.

  Одним из первых и самых  главных признаков закона является  то, что он может быть принят  только органами народного представительства  (законодательными органами государственной  власти) или непосредственно народом  на референдуме (всенародном голосовании). Для Российской Федерации этот  признак характерен в полной  мере, с той лишь разницей, что  в большинстве цивилизованных  стран парламентской демократии  за представительным органом  государственной власти признается  статус "высшего", с наделением  права неограниченной законодательной  компетенции. Российская Конституция  умалчивает о статусе парламента  как высшего органа государственной  власти.

  Останавливаться на нормативной  характеристике закона и выделять  ее в качестве отдельного признака  нет смысла, поскольку это является  существенным признаком нормативного  правового акта, а закон - его  главная разновидность. Однако  на практике допускаются исключения  и по этому вопросу. Например, когда устанавливаются персональные  пенсии, содержание должностным  лицам или иные мероприятия  социального характера. В.Е. Чиркин  называет такие законы "частными  законами, которые регулируют положение  отдельных лиц"¹, А.В. Мицкевич называет их "именными" законами.²

  В Российской Федерации примером  подобного рода законов могут  быть законы о назначении содержания  семьям погибших депутатов Федерального  Собрания Российской Федерации³, которые нисколько не меняют общего правила нормативности законов российского парламента. Лишь закон, в принципе, может быть только нормативным, большинство остальных видов нормативных правовых актов (указы, постановления, приказы и т.д.) могут быть как нормативного, так и ненормативного характера.

  Помимо этого, нормативность  закона указывает на то, что  он может быть отменен или  изменен только другим законом,  а не правовой нормой иного  вида актов, даже если это  акт законодательного органа. В  Конституции Российской Федерации  этот принцип не закреплен,  однако он сформулирован в  одном из постановлений Конституционного  Суда Российской Федерации.⁴

   Вторым очень важным  признаком закона является то, что он может быть принят  в строгом соответствии с особым  порядком, установленным в Конституции  или законе. Принятие закона в  соответствии со строгой законодательной  процедурой характерно для большинства  современных государств парламентской  демократии и называется законодательным  процессом.

  Начальным пунктом  в законодательном процессе Российской  Федерации является стадия законодательной  инициативы. Строго ограниченный  круг субъектов законодательной  инициативы, определенный в ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации  обеспечивает внесение законопроектов  по наиболее важным вопросам  жизни страны. В дальнейшем законодательная  процедура предусматривает планирование  законодательной деятельности, работу  над законопроектами в комитетах,  комиссиях Государственной Думы  и рассмотрение их в трех  чтениях на пленарных заседаниях, что обеспечивает всестороннее  обсуждение законопроектов, внесение  предложений и поправок со  стороны депутатов, фракций, государственных  органов и других субъектов.  Прохождение законопроекта в  Государственной Думе подытоживается  голосованием по статьям или  частям закона, принятием закона  в целом. Федеральный закон  считается принятым Государственной  Думой, если за него проголосовало  простое большинство от конституционного  числа депутатов: 50% + 1 голос (для  федеральных конституционных законов  необходимо квалифицированное большинство,  т.е. 2/3 + 1 голос). Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. После чего он передается на подписание Президенту Российской Федерации и опубликования в официальном печатном органе.

  Особенностью рассмотренного признака  закона является именно строгое  и точное соблюдение процедурного  порядка его принятия, что является  условием легитимности принятого  закона и необходимым элементом  соблюдения принципа законности  в законотворческой сфере, отличительной  чертой закона как формы юридического  акта от иных видов актов,  принимаемых представительными  и другими государственными властными  органами Российской Федерации.  Такая достаточно сложная процедура  принятия федерального закона  создает условия для невозможности  произвольного управления делами  общества и государства, сводит  к минимуму опасность волюнтаризма  и грубых вторжений в личную  сферу со стороны властных  органов.

  Следующим третьим признаком  закона является то, что он  обладает наибольшей юридической  силой по отношению к иным  нормативным правовым актам. 

  В части 2 статьи 4 федеральной  Конституции закреплено, что "Конституция  Российской Федерации и федеральные  законы имеют верховенство на  всей территории Российской Федерации". В процитированной норме установлено  общее положение Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов в правовой системе,  указано на высокое регулятивное  значение федеральных законов  на территории Российской Федерации.

  Четвертый признак понятия закона  состоит в том, что он регулирует  наиболее важные, значимые и стабильные  общественные отношения. Не любые  отношения могут быть урегулированы  законом, а только те, которые  представляют наибольший общественный  интерес, наибольшую общественную  ценность и важность для государства.  Это указывает на особую регулятивную  функцию закона в правовой  системе.

  По мнению специалистов, вопросы  оптимальной регламентации именно  в форме закона определенного  круга общественных отношений  в отечественной науке общей  теории права разработаны недостаточно.⁵ Этот факт объясняется как субъективными, так и объективными причинами.

  Определение предметов ведения  законодательного органа, или как  их еще называют в науке  "предметов законодательства" ("предметов закона"), должно исходить из того, что законодательным регулированием должны быть охвачены главным образом отношения наиболее сложные и важные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав и свобод, закрепление их обязанностей (это, например, вопросы организации и деятельности органов власти, бюджет, налоги, уголовное законодательство и др.).

  К особенностям закона и отличию  их от других форм нормативных  правовых актов следует таким  образом отнести их устойчивость, стабильность и относительную  неизменность. Законом закрепляются  принципиальные, основополагающие, устойчивые  отношения, свойственные данному  строю, обществу в относительно  длительный, обозримый период его  существования.

  Но это обстоятельство, отнюдь, не  исключает возможности изменения  закона. В исключительных случаях  допускаются отдельные, частные  изменения (дополнения) законов,  когда обнаруживается острая  потребность приведения законодательного  регулирования в соответствие  с требованиями жизни. Главное,  чтобы такого рода исключения  не стали правилом и обычной  практикой, как это зачастую  случается с российскими законами.

  Известно множество примеров  из российского законотворчества, когда не успевают принять  какой-нибудь федеральный закон,  как в него тут же вносятся  изменения и дополнения. Например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях  гражданам, имеющих детей" изменялся  с 1995 г.⁶ одиннадцать раз.

  По мере развития и усложнения  общественных отношений какие-то  общественные отношения могут  быть урегулированы законом помимо  прямого указания на то в  Конституции, или ином специальном  законе, ввиду осознания обществом  потребности их первичной регламентации  в форме акта высшей юридической  силы, принятого представительным  органом государственной власти  или народом.

  Таким образом, именно в законах  осуществляется первичная регламентация  наиболее важных для общества  и государства отношений. По  предметам исключительного регулирования  законом границы регулирования  федеральным законом ничем не  могут быть ограничены, т.к. в  федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными правовыми актами.

  Анализ некоторых положений Конституции  Российской Федерации и соответствующих  федеральных законов позволяет  отнести к предмету исключительного  регулирования федеральным законом  следующие вопросы:

- основы  конституционного строя Российской  Федерации;

- основные  права, свободы и обязанности  человека и гражданина, способы  их охраны и возможности их  ограничения, меры принуждения  по отношению к человеку;

- вопросы  гражданства;

- основные  принципы федеративных отношений  в Российской федерации;

- перечень  сведений, составляющих государственную  тайну;

- порядок  выборов Президента Российской  Федерации и депутатов Государственной  Думы, их статус, формирование Совета  Федерации, его правовой статус  и статус его членов, статус  Совета Безопасности Российской  Федерации;

- формирование  и деятельность органов законодательной,  исполнительной и судебной власти;

- определение  состава и порядка деятельности  Счетной палаты Российской Федерации;

- основы  местного самоуправления;

- условия  и порядок пользования землей, недрами, полезными ископаемыми;

- порядок  ратификации и денонсации международных  договоров Российской Федерации;

- ратификация  и денонсация международных договоров  РФ;

- правовые  основы экономического, социального  и экологического развития Российской  Федерации;

- вопросы  юрисдикции Российской Федерации  на континентальном шельфе и  в исключительной экономической  зоне Российской Федерации;

- введение  ограничений перемещения товаров  и услуг;

- выпуск  государственных займов;

- установление  минимального размера оплаты  труда, продолжительности рабочего  времени, выходных и праздничных  дней, оплаты ежегодного отпуска,  способов разрешения трудовых  споров;

- правовое  положение партий и иных общественных  объединений;

- правовой  статус средств массовой информации;

- порядок  формирования и расходования  федерального бюджета;

- федеральные  налоги и сборы, общие принципы  налогообложения в Российской  Федерации, основы финансового,  валютного и таможенного регулирования,  денежная эмиссия;

- общие  вопросы национальной безопасности  Российской Федерации, статус  и защита государственной границы,  вопросы войны и мира;

- порядок  введения режима чрезвычайного  и военного положения;

- вопросы  обороны государства и оборонного  производства, определение порядка  продажи и покупки оружия, боеприпасов,  военной техники и другого  военного имущества;

- производство  ядовитых веществ и связанные  с ними вопросы безопасности; производство наркотических средств  и порядок их применения;

- административная  и уголовная ответственность,  уголовный процесс, оперативно-розыскная  деятельность, порядок исполнения  уголовных наказаний, выдача лиц,  обвиняемых в совершении преступления, а также передача лиц осужденных  для отбывания наказания в  других государствах;

- судоустройство, рассмотрение дел с участием  присяжных заседателей, прокурорский  надзор, адвокатура;

- гражданское,  гражданское процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной  собственности.

  Помимо этого федеральными законами  могут быть урегулированы и  иные вопросы, если они в  соответствии с Конституцией  Российской Федерации и федеральными  законами должны быть урегулированы  в форме законов. Число вопросов, отнесенных к ведению законодательного органа в разных странах неодинаково: от 15 до 30. Лучше всего, когда такой перечень закреплен в отдельном, специальном федеральном законе. Как это сделано, к примеру, в отношении предметов регулирования законами субъектов Российской Федерации. В ч.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации"⁷ достаточно четко определен основной круг вопросов (всего 13), которые должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации. В то время как перечень предметов регулирования федеральными законами до сих пор не закреплен в отдельном федеральном законе.

  В регулировании общественных  отношений в форме закона важно  помнить о границах законодательного  регулирования вообще. В любом  обществе, в том числе и российском, существует сфера свободы человека  и гражданского общества, границы  которой не может переступать  даже закон. Отношения этой  сферы должны регулироваться  моральными, религиозными, корпоративными  и другими нормами.

  Пятый признак закона состоит  в том, что это акт, содержащий  главным образом общие нормы,  т.е. нормы, обладающие большей  степенью обобщенности и абстрактности,  чем нормы других актов.

  В научной литературе также  идет дискуссия вокруг других  признаков закона ("закон есть  основной регулятор поведения  субъектов общественных отношений", "закон имеет четко выраженную  классовую природу" и т.д.). Безусловно, в условиях современных правовых  реалий необходимо переосмысление  таких признаков закона, однако  не следует их и полностью  отрицать. К примеру, российской  юридической практике известны  множество примеров, когда законопроекты  от первой до завершающей стадии  лоббируются представителями различных  социальных групп (финансово-промышленных  союзов, ассоциаций профессиональных  деятелей и т.д.) и выражают  именно их волю. В научной литературе  и публицистике такой лоббистской  практике дается негативная характеристика.⁸

  Кроме того, из смысла целого  ряда статей Конституции Российской  Федерации вытекает еще один  признак закона, а именно: закон  служит основанием для разрешения  конкретных дел в судебном  порядке. Так, в соответствии  со статьями 120 и 124 Конституции  Российской Федерации судьи должны  подчиняться только Конституции  и федеральным законам. Все  законы имеют прямое действие.

  Одной из основных классификаций  нормативных правовых актов является  деление их на законы и подзаконные  нормативные правовые акты. Для  различных видов подзаконных  нормативных правовых актов устанавливаются  определенные варианты их соотношения  с законом: "не должны противоречить  закону", "должны издаваться  на основании и во исполнение  закона" и т.д. Отсюда, можно  вывести еще один важный признак:  закон является правовой основой  для издания других видов нормативных  правовых актов. Именно законы  определяют основания принятия  подзаконных нормативных правовых  актов, их содержание и предмет  регулирования, юридическую силу  и виды подзаконных нормативных  правовых актов. Закон, таким  образом, является фундаментальным  юридическим актом, служит базой,  основой и ориентиром для правотворческой  деятельности органов государственной  власти.

  Оба последних признака закона  в современной юридической литературе  обстоятельно не рассматриваются,  тем не менее, они, по нашему  мнению, являются одними из основных  характеристик современного российского  закона.

  Основываясь на проанализированных  признаках закона можно вывести  следующее рабочее определение.  Закон - это разновидность нормативного  правового акта, принятого представительным  органом государственной власти  в особом порядке либо на  референдуме, обладающий после  Конституции высшей юридической  силой по отношению ко всем  иным видам нормативных правовых  актов, регулирующий наиболее  важные и стабильные общественные  отношения и являющийся правовой  основой для издания подзаконных  нормативных правовых актов и  решения конкретных дел в судебном  порядке.

  Характеристику различным видам  законов федерального уровня  следует начинать с Конституции  Российской Федерации, принятой  всенародным голосованием 12 декабря  1993 года. Ее верховенство в системе  источников права и высшая  юридическая сила среди всех  видов нормативных правовых актов  были рассмотрены в предыдущем  параграфе. Высшая юридическая  сила Конституции Российской  Федерации в правовой системе  помимо рассмотренных зависимостей  обусловлена также особым порядком  ее принятия (всенародным голосованием), пересмотра и внесения в нее  поправок и изменений (ст.135, 136, 137).

  С содержательной точки зрения  Конституция Российской Федерации  является ядром всей правовой  системы страны, первичной основой  для заключения нормативных договоров  и принятия различных видов  нормативных правовых актов. Нормы  Конституции Российской Федерации  имеют прямое действие и применяются  на всей территории Российской  Федерации (ч.1 ст.15 Конституции Российской  Федерации). Это важное положение  впервые нашло конституционное  закрепление, в предыдущих российских  конституциях его не было. Оно  означает, что Конституция Российской  Федерации - не декларативный  документ, а нормативный правовой  акт, статьями которого следует  руководствоваться всем органам  власти, должностным лицам, гражданам  и их объединениям, в том числе  при рассмотрении конкретных  дел в судах, органах исполнительной  власти. Ссылки непосредственно  на Конституцию стали часто  встречаться в решениях различных  юрисдикционных инстанций при  разрешении конкретных дел. В  формировании обновленной правовой  системы Российской Федерации  очень важно придерживаться тех  параметров, которые определены  Конституцией Российской Федерации.

  Однако принцип прямого действия  не избавляет законодательный  орган Российской Федерации в  целом ряде случаев от необходимости  конкретизировать положения Конституции  Российской Федерации в федеральных  конституционных законах и федеральных  законах, принимая  как нормы  материального, так и процессуального  права.

  Особого рода связь с Конституцией  существует у такого вида законов,  как закон о поправке к главам 3-8 Конституции Российской Федерации  (ст.136). В соответствии с толкованием  этой статьи Конституционным  Судом Российской Федерации⁹ поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть приняты в форме специального правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Впоследствии был принят соответствующий Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"¹⁰. Данный вид законов имеет особый правовой статус и отличается как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Главное его отличие - более сложная процедура принятия, установленная в статье 136 Конституции Российской Федерации: сначала он должен быть принят в порядке как для федерального конституционного закона (квалифицированным большинством Федерального Собрания Российской Федерации), а вступить в силу он может только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. После введения в действие такого закона содержащиеся в нем поправки инкорпорируются в текст Конституции Российской Федерации.

  Следующая по статусу группа  законов - федеральные конституционные  законы. Данные законы могут быть  приняты только по тем вопросам, которые предусмотрены самой  Конституцией Российской Федерации,  что свидетельствует об особой  связи между двумя данными  видами законов. В Конституции  Российской Федерации называется  примерно 17 вопросов, по которым  могут быть приняты федеральные  конституционные законы.   Федеральные  конституционные законы, как и  все правовые акты, принимаемые  в Российской Федерации, не  должны противоречить Конституции  Российской Федерации (ч.1 ст.15).

  Отсутствие прямого указания  на соотношение Конституции Российской  Федерации и федерального конституционного  закона в тексте самой Конституции  еще раз подчеркивает эту особую, неразрывную его связь с основным  источником права - Конституцией  Российской Федерации, а также  дает основание считать, что  по существу федеральный конституционный  закон конкретизирует текст самой  Конституции, фактически является "ступенью, связывающий конституционную  норму с обычным законом"¹¹.

  Чаще всего Конституция Российской  Федерации отсылает к такой  группе законов как федеральные  законы (более 50 раз). Они не должны  противоречить Конституции Российской  Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным  конституционным законам (ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации). Более расплывчато выражена формула,  закрепляющая общее соотношение  законов с международными договорами  в проанализированной ранее ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации.  С одной стороны, данная формула  закрепляет верховенство международных  договоров по отношению к федеральным  законам, а, следовательно, и  иным нормативным правовым актам,  основанным на федеральных законах,  с другой стороны, она предоставляет  возможность сосуществовать двум  данным источникам в относительной  независимости друг по отношению  к другу.

  Например, в соответствии с данной  формулой федеральный орган законодательной  власти, принявший ранее федеральный  закон, который вступил в противоречие с ратифицированным позднее международным договором Российской Федерации, не обязан отменять этот закон или его положение. Две нормы могут существовать независимо друг от друга, но на практике должны применяться нормы международного договора Российской Федерации. И хотя Государственная Дума после ратификации международного договора Российской Федерации как правило принимает поправки к федеральным законам, положения которых вступили в противоречие с данным договором, тем не менее такая практика не является обязательной исходя из закрепленного в Конституции соотношения международного договора и внутригосударственного закона. Такая практика направлена на техническую расчистку законодательства.