Зарубежный опыт проведения административной реформы

Введение

Актуальность изучения опыта организации государственной  службы обусловлена возрастанием роли государственного управления в осуществлении  в России коренных социально-экономических  преобразований. Изменение места  и роли Российской Федерации на мировой  арене, сложность политической и  социально-экономической ситуации в стране объективно ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности  общества.

Проводимые в  настоящее время в России административные реформы, укрепление системы государственного управления тесно связаны с формированием  единой и целостной государственной  службы. Современная госслужба России находится в стадии становления, когда активно идет процесс осмысления новых подходов и идей, разработка эффективных технологий и механизмов управленческой деятельности. Процесс оптимизации нормативно-правовой базы, формирование современных технологий управления персоналом российской госслужбы тесно связаны с необходимостью учитывать общемировые тенденции развития государства и гражданского общества.

Во многих странах  на смену государственному управлению, основанному на жесткой централизации, приходит управление по принципу служения государства обществу. Активно идет процесс модернизации государственной  службы, приспособления системы государственного управления к условиям общества высоких  технологий. Традиционная иерархичность  хотя и сохраняется, но играет все  меньшую роль, сокращается количество административных ступеней, расширяются  возможности альтернативных путей  выдвижения на высокие государственные  посты, внедряются принципы «нового  менеджмеризма», обсуждаются проблемы внедрения в систему госслужбы «деловой философии». Непрерывно идут поиски путей, методов и технологий повышения эффективности госслужбы, открытости деятельности служащих, усиления их подотчетности и подконтрольности институтам гражданского общества.

Российская Федерации постепенно идет по пути трансформации общества на основе использования достижений мировой цивилизации: рыночной экономики, демократической системы управления, свободы и широких прав человека. Изучение зарубежного опыта развития государства и общества позволяют воспользоваться результатами общецивилизованного процесса. Современный процесс реформирования госслужбы РФ в определенной степени учитывает тенденции развития административных систем в зарубежных странах, в том числе:

- достижение качественного  уровня исполнения государственными  служащими должностных обязанностей  и оказываемых ими гражданам  и организациям государственных  услуг;

- создание условий  для открытости и подконтрольности  деятельности аппаратов государственных  органов и государственных служащих  гражданскому обществу .

Для дальнейшего  повышения эффективности российской гослужбы целесообразно последовательное использование, с учетом отечественной специфики, позитивных элементов и технологий государственно-служебной деятельности в ведущих странах Запада.

Целью изучения дисциплины «Зарубежный опыт организации государственной  службы» является: приобретение студентами прочных теоретических знаний об основных концепциях и моделях организации  госслужбы в зарубежных странах, методологических принципах исследования зарубежного опыта, умений объективного анализа общего и специального в организации госслужбы отдельных стран, навыков использования позитивных элементов зарубежного опыта в процессе модернизации российской госслужбы.

Достижение указанной  цели предполагается посредством решения  следующих задач:

1)получение достаточно  полного представления об основных  этапах эволюции госслужбы и современной дифференциации систем госслужбы в зарубежных странах;

2)освоение основных  методологических принципов исследования  зарубежного опыта организации  госслужбы;

3)получение представления  о нормативно-правовом регулировании  деятельности госслужащих за  рубежом;

4)изучение современных  тенденций и путей модернизации  госслужбы в зарубежных странах;

5)приобретение умений  позитивных элементов зарубежного  опыта с целью их адаптации  в процессе реформирования и  повышения эффективности российской  госслужбы.

  Содержание

Введение

1. Зарубежный опыт проведения  административной реформы

2. Возможность использования  зарубежного опыта реформ государственной  службы в условиях административной  реформы в России

Заключение 

Список литературы

 
Введение

Актуальность рассмотрения темы "Зарубежный опыт организации  государственной службы (проведение административных реформ)" состоит  в том, что в последние годы в нашей стране ведутся реформы  во многих сферах государственной и  общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы  государственного управления. Эффективная  государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических  проблем, для повышения уровня и  качества жизни населения.

Использование зарубежного  опыта проведения административных реформ в организации государственной  службы во многом может способствовать улучшению проведения административной реформы в России, повысить ее эффективность. Целью данной работы является рассмотрение зарубежного опыта организации государственной службы в области проведения административных реформ. При написании данной работы ставились задачи:

исследовать литературные источники  и действующее законодательство по рассматриваемой теме;

проанализировать зарубежный опыт в области проведения административной реформы;

рассмотреть возможность  использования зарубежного опыта  реформ государственной службы в  условиях административной реформы  в России.

Объектом исследования работы являются общественные отношения, связанные  с зарубежным опытом организации  государственной службы в области  проведения административных реформ.

Предметом исследования служит организация государственной службы за рубежом.

 
1. Зарубежный опыт  проведения административной реформы

Административная реформа  в России еще не завершена, о результатах, позитивах и негативах, судить рано. И в этой связи представляется интересным рассмотреть опыт зарубежных стран в проведении подобных административных реформ, получить возможность некоторого анализа сопоставимости административных реформ, проведенных в бывших социалистических странах Европы.

Государствам Восточной  Европы, как и государствам постсоветского пространства, была присуща однотипная советская модель политического и государственного управления, которая базировалась на принципах: единства всей системы государственной власти и управления, руководящей и направляющей роли правящей коммунистической партии, конституционного признания только социалистических форм собственности. Поэтому в целом реформы политического и административного управления имели схожие стартовые условия и общий исторический опыт.

Первые шаги по реформированию административной системы в постсоциалистических государствах были осуществлены еще в начале 90-х годов. Именно в период 1990-1992 гг. принимаются законы, которые отразили новую демократическую концепцию государственной власти и управления, закрепили постсоветские изменения в политической системе и создали правовую базу осуществления административных реформ. Реформы разрушили три главные монополии коммунистического государства: политическую монополию одной партии; принцип унитарности государственной власти и принцип единства государственной собственности. [1]

Основные принципы и направления  реформы административного управления были сформулированы исходя из общей  стратегической задачи стран Восточной  Европы по построению демократического правового государства. Главные  цели, принципы и направления административных реформ в странах Восточной Европы определяются следующими параметрами: создание эффективной системы административно-государственного управления; приватизация значительной части государственной собственности как средство повышения эффективности управления экономикой, правовое закрепление в действующих Конституциях принципа разделения властей. Кроме того, важными составляющими административной реформы были демократизация и децентрализация системы государственного административного управления, создание правовых гарантий развитию института местного самоуправления; реформирование государственной службы, включающее в себя изменение системы оплаты труда и стимулирования госслужащих; создание новой системы обучения, повышения квалификации и развития персонала, методов отбора и найма работников, форм аттестации и оценки выполнения обязанностей; проведение на практике политики равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; формирование службы высших чиновников.

Одним из основополагающих принципов современных демократических  государств Восточной Европы является принцип разделения властей. По своему содержанию он имеет функциональный и организационный аспекты. Функциональный аспект означает разделение властей "по горизонтали", организационный аспект означает разграничение "по вертикали" сфер деятельности между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной  организации государства. Он устанавливает  определенные правила и нормы  взаимоотношений между ними. Организационный  аспект проявляется в дифференциации функций управления на национальный, локальный и местный уровни, и, во-вторых, в определении субъекта политической ответственности правительства как высшего государственного органа исполнительной власти. В этом качестве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае образуется парламентская республика, во втором - президентская. [2]

В государствах Восточной  Европы ведущую роль в процессе формирования правительства играет парламент, хотя инициатива в этом вопросе принадлежит  президенту. Фактически президент либо поручает формирование правительства  лидеру победившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства  и министров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партией парламентского большинства (Румыния). Но в любом  варианте он, как правило, является одновременно депутатом парламента. Именно парламент избирает (Болгария, Венгрия) членов правительства, либо выражает доверие сформированному президентом  правительству (Польша).

В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформулировать свое отношение к программе его  деятельности (Польша). Фактически это  означает, что он должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо отклонить, выразив  недоверие. Кроме этого, в ряде стран, как Польша, Венгрия, парламент наделен  правом делегирования правительству  отдельных законодательных полномочий. Президент является, прежде всего, конституционным  главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выборах, либо парламентом. Он является гарантом государства, конституции, своеобразным арбитром в системе органов государственной власти, резервным элементом системы управления государством.

Руководство внутренней и  внешней политикой в странах  Восточной Европы, как правило, возлагается  на Правительство. Структура и численный  состав правительства государств Восточной  Европы на протяжении всего периода  реформ постоянно изменяются. Как  правило, в правительство входят Председатель правительства, его заместители  и министры. В Польше Совет Министров  состоит из Председателя Совета Министров  и министров. Сферу деятельности министра, руководящего отраслью правительственной  администрации, определяют законы. В  целях обеспечения профессионального, добросовестного, беспристрастного и  политически нейтрального выполнения задач государства в учреждениях  правительственной администрации  действует корпус гражданской службы. Председатель Совета Министров является начальником корпуса гражданской  службы.

В странах Восточной Европы министерства являются специализированными  органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации  и деятельности каждого конкретного  министерства. Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов  и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями  и задачами министерства. Кроме министерств в систему центральных исполнительных органов государственной власти стран Восточной Европы входят национальные комитеты, национальные управления, национальные агентства, национальные надзоры, национальные комиссии, национальные службы.

В настоящее время организация  территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной  Европы строится в соответствии с  системой административно-территориального деления. [3] В большинстве постсоциалистических стран система административно-территориального деления сегодня является двухуровневой и включает в себя следующие уровни: высший - области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший - общины в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии. Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Восточной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии столица Бухарест приравнивается к уезду. Административная деятельность местных органов власти, к примеру, в Венгрии осуществляется под наблюдением районного нотариуса. В Чехии в результате административной реформы было упразднено деление территории государства на области и большая часть функций областной администрации была передана на районный уровень. Районы, унаследованные от прежней государственной системы, представляют собой промежуточный уровень между местными органами власти и правительством республики. Республика состоит из 75 районов. Они играют важную роль в процессах распределения государственных дотаций между местными органами власти. Уменьшение общего числа местных органов власти свидетельствует о стремлении чешского правительства к повышению эффективности деятельности территориального и местного управления, что вписывается и в современные мировые тенденции развития местных органов власти.

В Словацкой республике после  образования суверенного государства  были упразднены промежуточные уровни власти между центральным правительством и местными властями. Функции местных  органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограниченны. Они относятся главным  образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере  образования, здравоохранения, социального  обеспечения берет на себя центральное  правительство, которое их финансирует  из республиканского бюджета.

Таким образом, административно-территориальные  единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся  и управляемые центральной властью. [4] В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы - от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне.

Административные реформы  также проводились в США. Белый  дом с 1993 года проводит уже тринадцатую  по счету реформу. В ней определены политические цели и практические задачи реорганизации государственного менеджмента. На существовавшее основание накладывалось  новое содержание. И наиболее важным стало введение элементов коммерческого менеджмента в достаточно жесткую систему государственного управления, осуществлялась революция внутри федерального правительства. Другими словами, на Западе перенимался лучший опыт в обслуживании клиентов от бизнес-менеджеров.

Активность конституционного процесса в странах мира связана  с бурными демократическими процессами, расширением демократического содержания прав и свобод личности, изменением взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Реформы коснулись и международных  региональных структур и организаций. Так, определенные реформы планирует  провести Европарламент. После выборов 2009 года количество депутатов Европарламента будет сокращено. В результате этой акции 17 из 27-ми стран Евросоюза потеряют часть зарезервированных за ними депутатских мандатов. В первую очередь  сокращения коснутся государств "старой" Европы. Общее число европарламентариев сократится с нынешних 785-ти до 750-ти. Реформа продиктована грядущим принятием "облегченного договора" ЕС, который пришел на смену идее о единой европейской конституции, похороненной на референдумах. Европарламент в настоящее время рассматривает предложение о перераспределении депутатских мандатов между государствами ЕС, согласно которому каждая страна, в зависимости от ее населенности, получит в законодательном органе ЕС от 6-ти до 96-ти мест. [5]

2. Возможность использования  зарубежного опыта реформ государственной  службы в условиях административной  реформы в России

Приоритетной тенденцией развития современной цивилизации, затрагивающей все государства, является глобализация, которая представляет собой "сложный и многомерный  комплекс различных процессов, включающий интенсификацию межгосударственных экономических, политических, социальных, культурных связей, трансформацию мировой экономики  и формирование глобальных рынков, широкое распространение западной системы либерально-демократических  ценностей и одновременно их усиливающееся  неприятие"[6].

Российская Федерация, активно  интегрируясь в мировую экономику  и имея общие интересы с другими  странами по многим проблемам государственного управления, нуждается в механизмах сотрудничества, "которые были бы достаточно прочными для утверждения  всеобщих ценностей и в тоже время  достаточно гибкими для содействия реализации людьми этих ценностей так, как они могут их применять  на практике с учетом конкретных обстоятельств"[7].

Однако глобализация не должна снижать роль национального государства, поэтому зарубежный опыт в нашей  стране должен использоваться взвешено и осторожно, учитывая с одной  стороны, объективно развивающиеся  процессы глобализации и международной  интеграции, а с другой - необходимость  реализации национальных интересов  Российской Федерации. По мнению академика  Моисеева Н.Н., который предостерегал  переоценку значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации и обращал внимание на отсутствие единых подходов к решению этой проблемы, "в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, годные для всех времен и народов, отсутствуют"[8].

Соответственно, в этом случае речь может идти не о механическом копировании международного опыта, а о выработке "политической и  правовой толерантности в международных  отношениях" при учете традиционно  сложившихся национальных особенностей[9].

В распоряжении Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. №83-рп был утвержден девиз  председательства Российской Федерации  в Комитете министров Совета Европы в мае - ноябре 2006 г. "К единой Европе - без разделительных линий" и  соответствующие приоритеты, среди  которых одним из основных - "внедрение  эффективных методов управления".

Одним из эффективных инструментов развития современных демократических  государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция  государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие  услуги, определяющего исчерпывающие  обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации  в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной  власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей  социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого  звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость  между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.

Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность, существуют и неформальные механизмы, влияющие на их эффективность, среди  которых можно отметить:

-  активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

-  репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

-  наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и /или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

Всё, что связано с властью  в массовом сознании уже давно  воспринимается с недоверием или  со скрытым сопротивлением[10].

В основе высокого недоверия  россиян к власти лежит обострение нравственно-политической альтернативы, разделяющую большую часть граждан, причина крайне негативного отношения  к власти заключается в отсутствии в России подлинного гражданского общества, в силу чего широкие массы удалены  от власти и не ощущают своего участия  в его осуществлении.

На основании результатов  исследований, проведенных в начале 90-х гг., социологи пришли к выводу, что достаточно высокий и устойчивый процент отрицательных оценок государства объясняется не только совершенствованием его экономической стратегии, но и ее следствия - разрушение прежней системы социальной идентификации. В современной России недостаточно эффективны позитивные неформальные механизмы и слишком сильны негативные, в том числе и традиции, так как российское общество живет в ситуации кризиса этических норм и ценностей. [11]

Мониторинг "Народ и  власть", осуществляемый Социологическим  центром Российской академии государственной  службы при Президенте РФ показал  явное расхождение между преобладанием  положительных оценок качеств Президента РФ и относительно скромным количеством положительных суждений о его влиянии на дела в государстве, что обусловлено рядом обстоятельств. В целом положительное отношение к Президенту как бы наталкивается на трудности жизни, которые испытывает население. Кроме этого, население с пониманием относится к тем трудностям, которые сегодня приходится преодолевать системе государственного управления. Отвечая на вопрос: "Что, на Ваш взгляд, может мешать Президенту и Правительству в наведении порядка в стране?", опрошенные указали на ряд застарелых болезней:

-  49,1% - на коррупцию в органах власти;

-  37,9% - на разворовывание государственной собственности и бюджетных денег;

-  29,9% - на оторванность властей от населения и т.д. [12].

Как раз административная реформа и должна формировать  иную модель государственной службы, отзывчивой к нуждам граждан. Когда  органы государственной власти и  соответственно государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность  своей деятельности, ориентированную  на результат.

Так, например, государственные  гражданские служащие Австрии пользуются уважением граждан своего общества с момента создания этой службы в 18 веке с "целью служения государству". Система государственной гражданской  службы традиционно жестко регламентирована. Вновь принятые на службу проходят церемонию служебной клятвы, в  которой они обязуются подчиняться  своему руководству и не разглашать служебную информацию. Государственные  гражданские служащие не могут являться членами ассоциаций и объединений  или заниматься деятельностью, которая  может рассматриваться в качестве несовместимой с их статусом или  порочащей его.

государственная служба административная реформа

В международной практике назначение на должность, основанное на учете служебных заслуг, считается  наилучшей и в отношении процесса подбора, и в отношении процесса отбора персонала, что подтвердило  исследование, проведенное в 1998 году в 22 странах мира.

В рамках этого исследования было выделено 8 главных элементов  в организации подбора и отбора персонала на основе заслуг:

-  анализ должности, в результате которого в письменном виде составляются описание должностных обязанностей, а так же описание знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должность (профиль подходящей кандидатуры);

-  стандартная форма заявления / анкеты;

-  система назначения баллов на основе профиля, подходящего кандидата;

-  реклама вакансий, содержащая краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата, среди подходящих групп людей;

-  процедура шорт-листинга (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);

-  заключительная процедура отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;

-  процедура назначения на должность на основе системы начисления баллов;

-  уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора.

Однако в том же исследовании было отмечено, что ни в одном  государстве нет системы назначения на основе заслуг для всех должностей. Типичными исключениями являются избранные  должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации  и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления[13].

Рассмотрим, каким образом  осуществляется отбор и подбор кадров государственных служащих в разных странах. Кодекс гражданской службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, принятый в 1996 г., представляет собой краткое изложение функций и обязанностей служащих гражданской службы. Уполномоченные по вопросам гражданской службы вносят свой вклад в развитие эффективной и беспристрастной гражданской службы, а также в поддержку ее основных моральных ценностей посредством обеспечения назначений, основанных на заслугах назначаемых лиц, и рассмотрения в соответствии с Кодексом гражданской службы возражений против обвинений в нарушении Кодекса.

Это совершенно новая поведенческая  концепция, которая основывается на 6 основных видах профессиональных навыков: постановка целей и выбор  направления; личный пример; стратегическое мышление; умение использовать наилучшие  навыки подчиненных; обучение и совершенствование; ориентация на оказание услуг.

В Великобритании привлечение  кадров на гражданскую службу характеризуются  определенной степенью открытости, это  означает, что критерии отбора новых  кадров основывается на имеющемся у  кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение  вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного  руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной  службы, способны привнести изменения  в менталитете госслужащих. Это  фундамент гражданской службы как  высоко профессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:

-  найм на работу наиболее подходящего кандидата;

-  совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);

-  обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.

Набор на службу в этой стране входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы на основе письменного экзамена общего типа, как главного условия поступления  на гражданскую службу. Экзамен основан  на программах ведущих университетов - Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти  университеты поставляют большую часть  кандидатов на руководящие посты. Экзамен  включает три ступени: письменные доклады  по общим предметам, тесты и интервью.

Принципы, заложенные в основание  гражданской государственной службы в Великобритании, а именно: неподкупность, беспристрастность, объективность, отбор  и продвижение на основе деловых  качеств, подотчетность парламенту остаются незыблемыми более столетия Правительство постоянно стремится к их совершенствованию.