Зарубежный опыт работы с кадрами на государственной службе (США, Франция, Германия)

Введение 

В большинстве зарубежных стран требования к кадровой политике вырабатываются на государственном уровне.

По мнению иностранных специалистов, к основным целям кадровой политики следует отнести:

- использование кадров в соответствии с их квалификацией;

- обеспечение равновесия общих и специальных знаний в процессе подготовки специалистов к служебной деятельности;

- стимулирование высокопродуктивной деятельности служащих в процессе выполнения служебных функций;

- тщательность при отборе кандидатов на различные виды профессиональной деятельности;

- обеспечение равенства шансов при продвижении по службе независимо от социального положения работников.

Как показывает анализ зарубежной литературы, в большинстве стран штаты на государственной службе комплектуются на основе оценки профессиональных, деловых качеств кандидатов. К числу таких качеств обычно относятся опыт работы, образование и квалификация, черты характера и те свойства личности, которые имеют отношение к предстоящей деятельности. В ряде стран узаконены принципы отбора лиц на государственную службу.

Начало последней "волны" реформирования государственной службы за рубежом приходится на 90-е годы ХХ века. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

Рассмотрим модели кадровой политики стран США, Франции и Германии.

Раздел I. Кадровая политика в сфере государственной службы США

Вопросы кадровой политики в сфере государственной службы находятся в компетенции президента, специальных структурных подразделений, а также министров и кадровых служб министерств. Прежде всего, это Федеральное управление кадров и Совет высших руководителей.

Специальными органами по управлению государственной службой США являются Управление по делам государственной службы. Совет по вопросам защиты системы заслуг.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом с согласия Сената на четыре года. Совет по вопросам защиты системы заслуг состоит из трех членов, назначаемых президентом с согласия Сената на семь лет. Совет рассматривает жалобы и принимает решения по трудовым спорам и по вопросам системы заслуг в организациях государственной службы США, проводит специальные расследования и докладывает президенту и Конгрессу о необходимых мерах. При этом решения Совета обязательны к выполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими. Федеральное управление кадров ведает вопросами координации отбора кадров и управления персоналом государственной службы.

Государственный аппарат федерального правительства США насчитывает 2,8 миллионов служащих, работающих в министерствах, независимых агентствах и службах Исполнительного управления президента. Основой организации гражданской службы является классификация должностей, охватывающая все должности в госаппарате, безотносительно их ведомственной принадлежности. В США должности в госаппарате разделены на политические должности и профессиональных чиновников. Верхние ступени должностной иерархии в госаппарате заполняются путем политических назначений. Именно эта категория политических назначенцев практически определяет общее направление деятельности и проводит политический курс и влияние правящей партии в системе государственного аппарата.

В США существует примерно 600 должностей, установленных законом, кандидаты на которые подбираются президентом и его аппаратом и персонально утверждаются Конгрессом.

«Политические должности» имеют три уровня:

I уровень - министры;

II уровень - первые заместители министров и руководители крупнейших агентств;

III уровень - руководители агентств, самостоятельных управлений, федеральных советов и др.

Это высший уровень руководителей. Отбор кандидатов и их назначения на указанные должности осуществляются Управлением кадров президента на основе партийной принадлежности по специальной квоте.

Процедура приема на государственную службу включает: прием личного заявления и проверка анкеты кандидата, проведение собеседования и конкурсного экзамена проверку деловых и профессиональных качеств, проверку благонадежности. Существует обязательный испытательный срок. Конкурсные экзамены проводятся в письменной или устной форме, сами экзаменационные требования согласовываются с Управлением по делам государственной службы. Основными методами проведения экзаменов являются письменные или устные тесты.

Важным условием является гласность — опубликование в СМИ перечня вакансий должностей государственной службы, по которым проводятся экзамены, что формально даст право каждому человеку участвовать в конкурсе. С этой целью допускается выплата компенсаций соискателям, прибывшим из других районов, на конкурсный экзамен.

Лица, успешно выдержавшие конкурсное испытание, назначаются на должность государственной службы условно — находясь на должности, они пребывают в течение обязательного испытательного срока как бы в действующем резерве. Испытательный срок не должен превышать одного года, по истечении которого кандидат-резервист окончательно зачисляется в штат государственного органа.

Продвижение государственных служащих по служебной лестнице и их должностная карьера осуществляются в соответствии с традиционной американской «системой заслуг» (merit sistem). Она означает, что любое действие в отношении кадров - будь то прием на работу, продвижение по службе, увольнение, понижение в должности и т.п. - должно быть связано только со способностями данного служащего и качеством его работы. С конца 50-х годов XX века в сфере государственной службы США проводится политика создания для служащих условий для их более быстрого продвижения по должностной лестнице. С 1959 г. была введена программа повышения чиновников по службе на основе их заслуг, которая определяла основной порядок продвижения чиновников, требовала рассматривать широкий круг кандидатов на вакантные должности, запрещая дискриминацию. При этом многие процедуры оценки деятельности работников были заимствованы из административной практики частного бизнеса.

Сегодня это общегосударственная система набора и продвижения кадров на основе их профессиональных и деловых качеств и заслуг законодательно закреплена Сводом законов США. Принятый в 1978 г. закон о реформе гражданской службы США конкретизировал ее положения, касающиеся работы с кадрами.

Согласно системе заслуг основанием для повышения в должности могут служить такие заслуги, как успешная аттестация, выполнение особого государственного задания, прохождение учебных программ (повышение квалификации), разработанных под руководством Управления государственной службы, и ряд других заслуг.

Система заслуг включает следующие требования (правила), которыми обязаны руководствоваться все должностные лица государственной службы:

1. Набор на государственную  службу должен производиться  из числа квалифицированных лиц  и по возможности из различных  слоев общества; отбор и продвижение  по службе должны осуществляться  исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной подготовки  на основе справедливого и  открытого конкурса, который обеспечивает  всем равные возможности. 
 2. Ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, расы, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков должно применяться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам.  
 3. За равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения.

4. Все служащие должны  отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах. 
 5. Федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно.

6. Сохранение должностей  государственными служащими зависит  от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая  установленным требованиям, должна  быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами.

7. Следует обеспечить  эффективное обучение и подготовку  служащих при условии, что такое  обучение и подготовка имеют  свое целью лучшую организацию  работы и профессиональной деятельности.

8. Служащие должны быть  защищены от произвола, протекционизма  или принуждения к реализации  партийно-политических целей, и служащим  запрещается использовать свое  служебное положение или влияние  для вмешательства или воздействия  на результаты выборов или  на выдвижение кандидатов во  время избирательных кампаний.

9. Служащие должны быть  защищены от преследований за  законное раскрытие информации, которая, как обоснованно считают  служащие, свидетельствует: 
 - о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления;

- о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества.

При приеме на службу и назначении на должность распространены испытания, направленные на установление профессиональных и личностных качеств служащих. Характерно, что отбор кандидатов на повышение по службе, на основе системы заслуг, не является обязательным для руководства. Главы государственных органов и их структурных подразделений имеют возможности повысить любого сотрудника. Для замещающих высшие административные посты по перечню президента, требующих специальных знаний и опыта, используются другие методы. В этом случае вакансии заполняются по решению специальной отборочной комиссии Федерального управления кадров, не предусматривающей конкурсных экзаменов.

В США очень внимательно следят за соблюдением порядка и правил отбора лиц на государственную службу и их служебного продвижения. В области кадрового менеджмента в рамках системы заслуг используются такие принципы, как объективность оценки персонала, профессионализм, компетентность, инициативность, креативность и др.

Административная теория и практика разработали и внедрили в американский кадровый менеджмент такое понятие, как «запрещенная кадровая политика». Законодательство достаточно четко формулирует понятие запрещенной кадровой практики.

  Ответственные лица не имеют права:

1. Проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности: по признаку расы, цвета кожи, вероисповедания, пола или национального происхождения; по признаку пола; по признаку физических недостатков; по признаку семейного положения или партийной принадлежности.

2. Запрашивать или рассматривать  любую рекомендацию или заявление, письменное или устное, касающееся  любого лица, в отношение которого  проводится разбирательство дела  по кадровым вопросам, если такая  рекомендация или заявление не  основаны на личном знакомстве  или на документах, представленных  заинтересованным лицом, и если  они не включают:

а) оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации;

б) оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности. 
 3. Принуждать лицо к политической деятельности (включая предоставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать действия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность.

4. Вводить в заблуждение  любое лицо или умышленно чинить  ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу.  
 5. Влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу. 
 6. Оказывать предпочтение или предоставлять преимущества, не предусмотренные законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу.

7. Назначать, нанимать или  отстаивать назначение, наем на  должность в государственной  службе, продвигать или отстаивать  продвижение по должности либо  повышать или отстаивать повышение  в должности любого лица, которое  является родственником ответственного  должностного лица, если должность  замещается в том органе, в  котором работает ответственное  должностное лицо.

8. Совершать или отказывать  в совершении кадровых действий  в отношении любого служащего  или кандидата на занятие должности  в порядке назначения за:

- публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат свидетельствует:

а) о нарушении какого-либо закона, правила или постановления;

б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью, о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запрещено законом и если такая информация не должна в соответствии с исполнительным приказом Президента оставаться в тайне в интересах национальной обороны или ведения международных дел;

- сообщение Специальной комиссии Сената по вопросам защиты "системы заслуг" или генеральному инспектору, контролирующему деятельность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует:

а) о нарушении какого-либо закона, правила или постановления;

б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью, о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества.

9. Совершать или отказывать  в совершении действий в отношении  служащего или кандидата на  занятие должности в виде наказания  за реализацию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением:

- проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности за то поведение, которое не оказывает негативного воздействия на деятельность служащего или кандидата на занятие должности либо на деятельность других лиц, при условии, что положения данного пункта не запрещают соответствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснованность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совершении ими преступлений по закону любого из штатов, Федерального округа Колумбии или Соединенных Штатов;

- совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушает какой-либо закон, правило или постановление, реализующие принципы "системы заслуг" либо непосредственно их касающиеся.

В США большое внимание уделяется профессиональному развитию государственных служащих. Первые программы по подготовке государственных служащих США были введены в 1920-е годы по инициативе президента В. Вильсона, когда впервые быта подчеркнута необходимость наличия у чиновников образования или квалификации в области государственного управления.

В США признана необходимость специального образования в области государственного управления по специальностям «Государственное управление», «Государственная политика», «Городское управление». В настоящее время по действующему законодательству квалификация государственных служащих повышается не реже одного раза в 3—4 года. Подготовка государственных служащих проходит на специальных государственных курсах руководящих кадров и в Федеральном административном институте (курсы переподготовки и повышения квалификации ежегодно проходят до 1 млн. человек — треть состава федеральных государственных служащих). Курсы повышения квалификации организованы во всех министерствах и ведомствах. Особое внимание уделяется переподготовке руководящего состава государственных органов.

Главное учебное заведение — Высшая школа администраторов имени Дж. Вашингтона, в структуре которой шесть факультетов - отделений: поведенческие науки и информатика, административное управление, повышение квалификации работников министерств и ведомств, бухгалтерский учет и анализ административно-хозяйственной деятельности, управление здравоохранением, управление районным и городским хозяйством. На этих отделениях обучаются не только работники государственного аппарата США, но и специалисты других стран. При школе имеются курсы для повышения квалификации заместителей министров и государственных секретарей.

Правительство оплачивает расходы на обучение чиновников в американских университетах, школах и на различных курсах. При этом активно используется опыт обучения коммерческих фирм. Многие государственные администраторы обучаются совместно с менеджерами частных компаний. Происходит обмен управленческих кадров между государством и частными структурами.

Раздел II. Кадровая политика в сфере государственной службы Франции

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции Французской Республики 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 года и в Преамбуле Конституции 1946 года, которые интегрированы в современное конституционное право Франции. Более детальная регламентация гражданской службы осуществляется «Общим статутом публичной службы», включающим четыре закона, которые являются его разделами:

- Закон от 13 июля 1983 года  о правах и обязанностях чиновников;

- Закон от 11 января 1984 года, содержащий положения статута о государственной публичной службе;

- Закон от 26 января 1984 года, содержащий положения о местной  публичной службе;

- Закон от 6 января 1986 года, содержащий положения статута  о государственной медицинской  службе.

Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона. Общий статут является правовой основой государственной службы во Франции, и он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим тех или иных государственных органов. В них фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу, продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения. Особые статуты принимаются декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы. Ряд принципиальных положений касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного и Государственного советов.

Правовая доктрина и административная практика различают понятия «служащий» и «чиновник». Закон от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений (за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции), включенных на постоянной основе в штат государственного управленческого органа на должность, соответствующую его рангу. В отличие от чиновников просто служащие представляют собой вспомогательный персонал, который принимается на работу либо по контракту (до трех лет), либо на повременную работу (не более 120 часов в месяц).

В зависимости от выполняемых функций и условий приема персонал органов управления подразделяется на четыре категории: A, B, C, D. К категории А относятся чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании. Чиновники категории В выполняют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование. Категории С и D объединяют вспомогательный административный персонал и набираются из лиц, имеющих среднее образование.

При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (ранг). Чин – это звание, которое дает право его обладателю занимать определенные должности. Любое присвоение чина считается недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, при продвижении чиновника по службе происходят повышение ступени и повышение в чине. В случае сокращения должности чиновник имеет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы. Возможность перехода чиновника с государственной службы на службу в местную администрацию и наоборот рассматривается законодательством в качестве гарантии его продвижения по службе. Для государственной и местной служб установлен единый табель классификации персоналов, должностей и чинов.

Аттестация чиновников обычно проводится ежегодно и заключается в оценке деятельности служащих в баллах, а также в составлении на них развернутой характеристики. Каждый служащий оценивается по нескольким стандартным параметрам, важным как для исполнителей (физическая пригодность, знание работы, пунктуальность, рвение, быстрота работы), так и руководителей (умение предвидеть, организовывать, наблюдать). Кроме этих общих критериев существуют специальные, зависящие от специфики ведомства. 
 Ответственность за проведение политики в сфере государственной службы несет Премьер-министр. Согласно ст. 13 Закона от 11 января 1984 года Премьер-министр следит за исполнением положений статута о государственных служащих. Кроме Премьер-министра, полномочиями, касающимися государственной службы, обладают Президент Республики, Правительство и его министры. В соответствии со ст. 13 Конституции Французской Республики Президент Республики назначает лиц на высшие гражданские и военные должности, а также членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и т.д. Правительство принимает постановления по политике в части государственной службы, утверждает законопроекты, касающиеся положения чиновников, принимает декреты об особых статутах административных служб. Все министры располагают полномочиями по руководству вверенной им администрацией. Особая роль принадлежит министру экономики и финансов, который в обязательном порядке осуществляет контроль над всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

В соответствии с принципом участия чиновников в корпоративном самоуправлении и определении условий труда, провозглашенным Законом от 13 июля 1983 года, предусматриваются четыре категории консультативных органов, в рамках которых эти консультации осуществляются: Высший совет государственной публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда.

Франция является родоначальницей создания системы специализированных учебных заведений, выпускники которых пополняли ряды государственных служащих. Среди них наиболее престижны: Политехническая школа, Национальная школа администрации (ЭНА). Национальная школа администрации при Премьер-министре Франции, основанная Шарлем де Голлем в 1945 году. Это особенное, элитное учебное заведение, открывающее своим слушателям и выпускникам отличные перспективы карьерного роста. Слушатели ЭНА специализируются на правовых и экономических проблемах управления. Право на поступление сюда имеют три категории граждан, каждая из которых проходит отдельный конкурс: 
 - лица с высшим образованием и не старше 26 лет;

- государственные служащие не старше 30 лет со стажем не менее 5 лет;

- выборные должностные лица местных органов, а также руководители профсоюзов и общественных ассоциаций.

По окончании школы, исходя из результатов экзаменов и зачетов, производится классификация выпускников, по итогам которой они назначаются на тот или иной пост. При этом подписывается личное обязательство работать на государство в течение 10 лет под залог возврата сумм, выплаченных слушателю во время обучения. Выпускниками ЭНА являются практически все высшие чиновники, что способствует сохранению в их среде корпоративных принципов.

Раздел III. Кадровая политика в сфере государственной службы Германии

Современная государственная служба Германии начинает свой отсчет с вступления в силу Конституции 1949 года. Кроме нее вопросы государственной службы регулируются многими специальными законами, в том числе Общим законом о правовом положении государственных служащих, Законом о федеральных государственных служащих, Положением о прохождении государственной службы в Федерации, Законом об обеспечении государственных служащих, Федеральным дисциплинарным уставом, Законом об окладах государственных служащих федерального уровня. 
 Одним из признаков органа управления, по законодательству ФРГ, является обладание чиновничеством, которое служит составной частью государственного механизма. Чиновничество наделяется широкими административными полномочиями, государственными, или публично-правовыми функциями. Чиновником в современной правовой литературе ФРГ именуется тот, "кто находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции".

Чиновник определяется как лицо, выполняющее действия по поручению государства, в том числе хозяйственные и научно-технические.  Однако право государственной службы, или чиновничье право, как и прежде считается отраслью административного, а не трудового права; чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих, работающих по найму. Поэтому понятия "чиновник" и "служащий" в ФРГ неидентичны. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством может иметь место лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Для чиновничества ФРГ свойственны архаичные организационные принципы. Корпус чиновничества организуется на началах иерархической соподчиненности. Чиновничество в ФРГ представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Немецкое законодательство особо подчеркивает, что "чиновничьи" отношения являются видом публично-правовых отношений, где одной стороной выступает чиновник, а другой - государство, федерация, земля, община и другие учреждения публичного характера, за исключением религиозных объединений и их учреждений. Кроме того, в качестве субъекта отношений могут выступать также межгосударственные учреждения, в которые ФРГ направляет своих чиновников, коммунальные исполнительные органы, негосударственные учреждения системы просвещения, транспорта, телевидения и др.