Защита прав местного самоуправления

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

Введение………………………………………………………………………	3
1. Понятие и сущность гарантий  местного самоуправления……………...	5
2. Виды гарантий местного самоуправления……………………………….	8
3. Защита прав местного самоуправления………………………………….	21
Заключение……………………………………………………………………	32
Список использованной литературы………………………………………..	34

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Актуальность проблемы гарантии и защиты местного самоуправления на сегодняшний день достигла своего апогея. Это в первую очередь связано с тем, что появилось огромное множество проблем, связанных с правовой защитой местного самоуправления. Речь идёт в первую очередь о проблемах законодательного характера. В то же время демократические преобразования, происходящие в России в последние десятилетия, обусловили заметное ускорение процесса создания управленческих институтов и механизмов их правовой защиты. Местное самоуправление как непосредственная власть народа, выраженная системной целостностью добровольного волеизъявления и практической реализации власти в ее структуре, полномочиях и компетенции, есть базовая основа конституционного строя Российской Федерации.

Важнейшим элементом права на осуществление местного самоуправления являются гарантии его реализации и защиты, без которых оно остается декларируемым и неспособным быть реализованным в действительности. Однако права местного самоуправления не могут обеспечиваться каким-либо одним видом гарантий, а требуют наличия сложной многоуровневой системы гарантий.

Проблема защиты прав местного самоуправления не является абсолютно новой для отечественной науки муниципального права. Однако, несмотря на актуальность этой проблемы в условиях развития института местного самоуправления в России, ее научная разработка носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием более общих проблем местного самоуправления и только последние десять лет политологи со всей серьёзностью обратились к изучению данной проблемы.

Целью данной курсовой работы является изучение различных форм гарантий и правовой защиты местного самоуправления.

Для достижения указанной цели в ходе исследования предполагалось решить следующие задачи:

- раскрыть содержание основных  понятий, используемых в правовом  институте гарантий местного  самоуправления;

- дать характеристику видам  гарантий прав местного самоуправления;

- проанализировать теорию защиты  прав местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГАРАНТИЙ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

 

Гарантия в переводе с французского garantir означает «обеспечивать». Толковый словарь русского языка трактует гарантию как ручательство, порука, в чем-нибудь, обеспечение1. Нельзя сказать, что в современных научных и иных источниках гарантиям местного самоуправления не уделялось внимания. Наоборот они довольно широко освещались учеными-государствоведами (Авсеенко В.И., Бабун Р.В., Бондарь Н.С., Бочаров С.Н., Кудин В.А., Кутафин O.E., Прудников A.C., Симонов A.M., Пылин В.В., Фадеев В.И., Шугрина Е.С. и др.) в различных изданиях. Однако глубокого системного анализа реального положения дел с обеспечением прав местного самоуправления не проводилось. Фактически освещения сводились к комментированию конституционных положений и действующего в то время законодательства.

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного  осуществления задач и  функций  местного  самоуправления  является  гарантированность  его прав.

В современной литературе встречаются различные определения гарантий прав местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что гарантии местного самоуправления – это условия и средства, позволяющие обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту прав местного самоуправления. По мнению Фадеева В.И., система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Это мнение разделяет и Шугрина Е.С. Они говорят о гарантиях, как о реально существующих и  действующих  явлениях реальной жизни,  которые,  так  или  иначе, стимулируют  развитие  местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности  его органов, создают реальные возможности для наиболее полной  реализации  норм, устанавливающих компетенцию органов  местного самоуправления.

Группа авторов во главе с профессором Бондарем Н.С. полагает, что гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Одновременно это также своеобразный механизм ограничения государственной власти, которая всегда стремиться к усилению своего влияния на местном уровне, включая сферу местного самоуправления.

В научных работах, посвященных конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления гарантии представлены как система средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализаций гражданами их прав на местное самоуправление.

Ткачева H.A., говоря о гарантиях основ конституционного строя, определяет их как организационно-правовые условия и средства, которые обеспечивают реальность, социальную исполнимость предписаний, содержащихся в нормах этого института, а также их охрану и защиту в случае нарушения.

Постовой  Н.В.  говорит  лишь  о  классификации  гарантий,   выделяя экономические,  организационные  и  правовые.  Он  указывает  на   источники закрепления  гарантий:  Конституцию  РФ,  федеральные  законы,   законы   субъектов   РФ,   уставы муниципальных образований и иные нормативно-правовые акты органов   местного самоуправления.

Профессор Говорилин указывает на то, что согласно  законодательству, гарантии  определяются  и  обеспечиваются  государством.   Он   поддерживает традиционную классификацию на общие и специальные  (правовые)  гарантии,  но рассматривает  их по  иному  основанию – с точки   зрения   субъектов гарантированности: гарантии населения муниципального  образования,  гарантии прав отдельных граждан, гарантии прав органов  и  должностных  лиц  местного самоуправления.  Фактически   в   муниципальном  праве   это   единственная классификация, проведенная не по предметному, а субъектному принципу.

Как видим в научных изданиях имеет место тенденция использовать понятие гарантий более широко. Фадеев В.И. к общим принципам местного самоуправления относит и государственную гарантию местного самоуправления. Общие принципы местного самоуправления – это закрепляемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Указанная позиция соответствует статье 12 Конституции Российской Федерации, где говориться, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Сходной позиции придерживается и Шеремет К.Ф. По данным им определению, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической конституции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают».

Таким образом, в муниципальном  праве  сложились  различные  понимания гарантий местного самоуправления:

1. Гарантии понимаются  как реально существующие условия  и средства,  обеспечивающие реализацию местного самоуправления.

2. Как  совокупность  правовых  норм,  гарантирующих  осуществление            местного самоуправления.

3. Гарантии местного самоуправления  рассматриваются в  первых  двух            смыслах сообща, это точка зрения большинства.

2. ВИДЫ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

 

В научной и учебной литературе сложилось несколько точек зрения на классификацию видов гарантий местного самоуправления. Например, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. и некоторые другие известные ученые к общим гарантиям относят: экономические, политические, духовные и специальные (собственно юридические) гарантии. Последние подразделяют на гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления и гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления.

Группа ученых Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов A.M. и др. перечень общих гарантий политических, экономических, культурно-идеологических (духовных) дополняют организационными гарантиями. К юридическим гарантиям они относят правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления; институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок рассмотрения обращения органов местного самоуправления; судебную защиту прав местного самоуправления и др. (т.е. полный перечень не приводят).

Предложенный другой группой ученых-государствоведов (Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др.), перечень общих гарантий местного самоуправления совпадает с позицией Кутафина О.Е. и Фадеева В.И.. Обе группы ученых делят общие гарантии на экономические, политические, социальные и духовные. Что касается юридических гарантий, то коллективом авторов во главе с профессором Бондарем Н.С. предложено считать таковыми конкретные требования, адресованные всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений, в том числе:

1. Запрет на ограничение прав  местного самоуправления;

2. Обязательность рассмотрения  обращения органов и должностных  лиц местного самоуправления  органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями;

3. Государственная защита юридической силы актов местного самоуправления;

4. Судебная защита местного самоуправления;

5. Прокурорский надзор, другие средства  защиты местного самоуправления  внесудебными органами государственной власти.

Кроме того, вышеуказанные авторы выделяют более частные юридические гарантии местного самоуправления: организационные гарантии (самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления, организационное обособление местного самоуправления от органов государственной власти и т.д.); финансово-экономические гарантии (право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, обеспечение муниципальной собственностью, необходимой для решения вопросов местного значения, обеспечение минимального местного бюджета и т.п.).

В отличие от названных выше ученых, Постовой Н.В. подходит к классификации гарантии местного самоуправления упрощенно. Он считает, что все гарантии можно разделить лишь на экономические, организационные и правовые. Пылин В.В. общие гарантии местного самоуправления вообще не рассматривает, уделив особое внимание только правовым гарантиям, он не разделяет их на виды. Ковешников Е.М. к общим гарантиям местного самоуправления относит достигнутый уровень развития страны, т.е. те экономические, политические, социальные, духовные отношения, которые сложились в обществе. Специальные юридические гарантии он, также, как и Пылин В.В., не разделяет на виды.

Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления и их классификации. И все же большинство ученых считают, что все гарантии делятся на две большие группы: общие и специальные юридические (Рис.1). Критерием общих гарантий местного самоуправления являются сферы жизнедеятельности. Юридические гарантии также подразделяются на виды, при этом критерии их классификации, как показало исследование, самые разные: различные по предмету регулирования: нормы-принципы, конкретная правовая норма, совокупность норм, правовые институты, требования, факторы и другие средства.

Гарантии положения (статуса) могут носить формальный характер и редко использоваться, гарантии реализации – это реальность повседневной жизни, гарантии охраны и защиты – это не просто реальность, а реальность в определенных условиях (противодействие, воспрепятствование). Учитывая это, можно подразделить гарантии местного самоуправления на формальные и реальные. Конечно же, все виды гарантий взаимосвязаны, их подразделение необходимо для того, чтобы выделить воздействие и собственное правовое регулирование каждого из них.

По обновленному закону о местном самоуправлении произошли некоторые изменения в структуре органов местного самоуправления. Появились: местная администрация, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования, следовательно, гарантии по субъектному критерию можно детализировать по видам органов местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис.1 – Классификация гарантий местного самоуправления

 

Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляются в определенных социально-экономических, политических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые:

- служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

- обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

- создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность; их равной правовой защиты.

Политические гарантии местного самоуправления – это политико-правовой режим нашего государства, система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.

Под  организационными  гарантиями  понимаются  организационные  основы местного самоуправления, принципы определения компетенции  органов местного самоуправления, принципы обеспечения организационной самостоятельность местного самоуправления.

Духовными гарантиями самоуправления выступают: система духовных ценностей и ориентации деятельности человека и общества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе.

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (положения, уставы о местном самоуправлении и др.).

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:

- организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

Рассмотрим подробнее содержание каждого вида гарантий.

Общие гарантии делятся на:

а) экономические:

- признание и равная защита  государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);

- возможность нахождения в муниципальной  собственности земли и других  природных ресурсов (ст. 9 Конституции  РФ);

- самостоятельное решение населением  вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. ст. 130, 132 Конституции РФ);

- передача необходимых материальных  и финансовых средств при наделении  органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ);

- самостоятельность местных бюджетов (ст. 132 Конституции РФ);

- право установления местных  налогов и сборов (ст. 132 Конституции  РФ);

- право на дотации и субвенции;

- право на компенсацию дополнительных  расходов, возникших в результате  решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ);

б) политические:

- принцип разделения властей  по вертикали, как составная часть  политико-правового режима государства, частью которого можно считать  наличие муниципальной власти (ст. ст. 10, 12 Конституции РФ);

- принцип разграничения полномочий  между федерацией, органами государственной  власти регионов и органами  местного самоуправления, наличие  законодательно определенных вопросов  местного значения, а, следовательно, определение исключительной компетенции местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- природа местного самоуправления, заключающаяся в признании за  местным самоуправлением одинакового  с государственной властью источника - народа РФ, следовательно, признание  публичного характера муниципальной власти;

в) организационные:

- исключение органов местного  самоуправления из системы органов  государственной власти (ст. 12 Конституции  РФ);

- принцип самостоятельного определения  населением структуры органов  местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);

- принцип учета мнения населения  при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное  самоуправление (ст. 131 Конституции  РФ);

г) духовные: 

- система духовных ценностей  и ориентаций человека в обществе  и общества в целом;

- правосознание и правовая культура  населения;

- учет национальных, исторических, культурных особенностей, традиций  и обычаев конкретных территорий (ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»).

Специально-юридические гарантии делятся на:

а) формально-юридические, представляющие собой закрепление местного самоуправления, его прав и гарантий в нормативно - правовых актах, в т.ч. в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ;

б) судебные, представляющие собой:

- возможность судебной защиты прав муниципальных образований;

-судебный порядок отмены решений, принятых населением или органами  местного самоуправления (ст. 133 Конституции  РФ, ст.46 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»);

в) ограничительные, представляющие собой:

- запрет на ограничение прав  муниципальных образований, предоставленных  Конституцией РФ и Федеральными  Законами (ст. 133 Конституции РФ, ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»);

- устанавливающие пределы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления (п. 14 ст. 4, ст. ст. 49, 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»);

г) принудительные, представляющие собой закрепление обязательности правовых актов, принятых населением и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан, находящихся на территории соответствующего муниципального образования (ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»).

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

Рассмотрим гарантии организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления.

Во-первых, местное самоуправление как форма народовластия упоминается в статьях 3, 12 Конституции РФ, которые относятся к главе 1 – «Основы конституционного строя». Будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление является неприкосновенным как правовой демократический институт. Это положение более подробно развернуто в последующих статьях Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в статье 3 названного Закона закрепляется, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Во-вторых, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления. Это означает, что с точки зрения структурно-организационной местное самоуправление отделено от государственной власти.

В статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 Федерального закона.

В-третьих, на основании статьи 131 Конституции РФ структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно.

Ранее в статье 14 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было указание на обязательное наличие только выборных органов местного самоуправления; иные органы местного самоуправления могли образовываться только в соответствии с уставом муниципального образования. Сейчас в статье 34 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится более мягкая формулировка, предоставляющая населению право определять в уставе муниципального образования только порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов.

В-четвертых, органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень вопросов местного значения определяется уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации.

В-пятых, в соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории субъектами права; в случае неисполнения этих решений применяются меры юридической ответственности.

Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления, а также решений органов местного самоуправления и их должностных лиц регулируется нормами уголовного, административного, гражданского, трудового законодательства.

В-шестых, на основании статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

В-седьмых, органы местного самоуправления могут обжаловать касающиеся их решения органов государственной власти по мотивам противоречия данных решений законодательству в судебные органы в соответствии с правилами подсудности, установленными законами Российской Федерации.

В-восьмых, официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, которым эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу местного самоуправления должен быть дан мотивированный ответ. Кроме того, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

В-девятых, при решении вопросов, связанных с изменением границы муниципального образования, преобразования, упразднения муниципального образования, необходимо учитывать мнение населения соответствующей территории. Об этом более подробно уже говорилось ранее.

В-десятых, в статье 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право муниципального образования иметь свою символику - герб, эмблему, флаг и другую символику, отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Некоторые субъекты Российской Федерации предусматривают дополнительные гарантии.

Важнейшей гарантией местного самоуправления является финансово-экономическая база местного самоуправления.