Динамика тарифной системы

Тарифы ЖКХ, являясь самостоятельным  и значительным компонентом роста  общего уровня цен, могут также сами по себе сыграть роль фактора макроэкономической нестабильности, препятствуя снижению инфляции до приемлемых уровней.

Всё это заставляет внимательно  проанализировать причины и последствия  существующей и потенциальной динамики тарифов ЖКХ, оценить допустимые масштабы их роста с точки зрения платёжеспособности и благосостояния населения, с одной стороны, а  также необходимость и экономическую  обоснованность их повышения с точки  зрения функционирования и развития самой системы ЖКХ. Для рассмотрения указанных сторон проблемы необходимо рассмотреть не только динамику ценовой  конъюнктуры на регулируемом рынке  ЖКУ, но и особенности институциональных  механизмов тарифообразования, которые  оказывают первоочередное влияние  на рост цен.

 Варианты объяснения  быстрого роста тарифов

Предваряя анализ проблем  правового регулирования действующей  системы  тарифообразования, следует  отметить, что разные источники говорят  о следующих основных причинах роста цены на коммунальные услуги граждан:

1. В соответствии  с оценками, изложенными в Концепции  федеральной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы" объекты коммунальной инфраструктуры, несмотря на проводимую реформу, находятся в изношенном состоянии. Нормативный срок отслужили на 1 января 2009 г. около 60 процентов основных фондов коммунального хозяйства. По данным технической инвентаризации, в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г. физический износ основных фондов котельных составил 55 процентов, центральных тепловых пунктов - 50,1 процента, тепловых сетей - 62,8 процента, тепловых насосных станций - 52,3 процента, требуют немедленной перекладки около 16 процентов теплопроводов и 30 процентов сетей водоснабжения и канализации. В результате этого износа расход энергетических ресурсов в российских коммунальных предприятиях на 25 - 30 процентов, а иногда и до 50 процентов выше, чем в европейских. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, по воде составляют 20 процентов, по электроэнергии - 15 процентов, по теплу - до 40 процентов. ¹ Соответственно, модернизация систем отразится в тарифе на соответствующий ресурс.

2. Одномоментная  ликвидация перекрестного субсидирования тарифных организаций коммунального комплекса, установление экономически обоснованных тарифов и надбавок, обеспечивающих реализацию инвестпрограмм, принятие дифференцированных нормативов потребления и прекращение дотаций организациям ЖКХ.

"Эти факторы в совокупности  по отдельным муниципальным образованиям  дали рост платежей на 50 и более  процентов. Есть населенные пункты, где все эти шаги были предприняты одновременно, что вызвало двукратный рост платежей", - по оценке Министра регионального развития РФ Басаргина В.Ф., выступившего на XI всероссийском форуме ЖКХ (16.03.2009). По его мнению, угроза серьезного повышения тарифов сохранится и в дальнейшем, а виноваты в росте тарифов местные власти, которые не озаботились принятием необходимых комплексных программ развития инфраструктуры, производственных и инвестиционных программ, не прекращали в течение 5 лет перекрестное субсидирование и дотирование своих предприятий.

3. Основными факторами, влияющими на рост тарифов на тепловую энергию и услуги организаций коммунального комплекса, являются: необходимость реализации инвестиционных и производственных программ организаций, ориентированных на реновацию отрасли, создание новой инженерной инфраструктуры и улучшение качества оказываемых услуг.²

4. Основными факторами  роста цен и тарифов на электроэнергию  в 2010-2012 гг. являются рост затрат  на топливо и либерализация  рынка электрической энергии.  Прирост регулируемых цен на  электроэнергию на 2010 год определен  в среднем для населения на 10% и 7,6% для прочих потребителей. Более высокий темп роста тарифов  для населения  вызван необходимостью  сокращения перекрестного субсидирования  между промышленными потребителями  и населением. ³

Вместе с тем, можно  выделить ряд проблем правового  регулирования тарифообразования, наличие которых делает процесс  непрозрачным и приводит к спорам между участниками поставки и  потребления КУ.

. Основные проблемы  правового регулирования в сфере   тарифообразования и ценообразования  на коммунальные ресурсы и  коммунальные услуги.

 Отсутствие методики расчета  тарифов. Использование устаревших  методов  расчета тарифов.

Нерешенность проблемы регулирования  нормативов потребления и их учета  в расчетах за поставленные ресурсы  и услуги.

. Проблемы регулирования предельных  индексов и предельных уровней  тарифов

Проблема тарифообразования на горячее водоснабжение и теплоснабжение

Проблема определения состава  коммунальных услуг

Проблема статуса организации  коммунального комплекса

Проблема определения  платы за содержание и ремонт жилья.

Динамика и величины тарифов  в сфере ЖКХ в России за период 2002 – 2012 годов

В 2000-е годы темпы роста  цен на жилищно-коммунальные услуги существенно опережали темпы  потребительской инфляции. Так, за период с 2002 по 2012 года общий уровень потребительских цен увеличился в 2,5 раза. За тот же период стоимость жилищно-коммунальных услуг выросла в 6,5 раз. Среднегодовые темпы инфляции составили 11,6%,  а средние темпы роста тарифов ЖКХ – 25,2%.

Это означает, что цены на ЖКУ не просто индексировались, а  существенно возрастали в реальном выражении, оказывая непосредственное влияние на уровень благосостояния населения. Впрочем, высокие  темпы  увеличения тарифов ЖКХ отчасти  компенсировались значительным ростом номинальных и реальных доходов  населения. Так, среднегодовые темпы  роста номинальных доходов за период с 2002 по 2007 год составили  27%, реальные доходы (за вычетом инфляции) за тот же период росли в среднем  на 12% ежегодно. Такая динамика доходов  позволяла во многом сглаживать социальные последствия опережающего роста  стоимости жилищно-коммунальных услуг  для населения и не выступала  серьезным источником социального  напряжения.

Темпы прироста потребительских цен, номинальных доходов и тарифов  на ЖКУ, 2002 – 2011, % к предыдущему году

ФСГС РФ

Впрочем, для социально  уязвимых слоёв населения, в частности  для пенсионеров, это было постоянным тревожным фактором, который вынуждал к повышению пенсий, пособий, заработных  плат в  бюджетном  секторе возможно, выше реалистического уровня по бюджетным возможностям страны.

В середине 2000-х гг. ситуация, казалось бы, достигла относительной  стабилизации: с 2003 г. темпы роста номинальных доходов почти всегда (за исключением 2005 г.) превышали темпы роста тарифов в сфере ЖКХ, а в 2007 – 2008 гг. и сами темпы прироста тарифов сократились до довольно низких уровней даже с учётом снижения темпов инфляции, хотя по-прежнему несколько превышали их. Тем не менее, в 2007 – 2008 гг. темпы прироста реальных цен на услуги ЖКХ относительно предыдущего года были существенно ниже 5%, что является вполне нормальной ситуацией для европейских стран.

1. Динамика номинальных и реальных тарифов на ЖКУ в России и индекс потребительских цен, 2001 - 2010

ФСГС РФ

Но в 2009 г. и, по предварительным оценкам, в 2010 г., ситуация изменилась не в лучшую сторону: темпы роста цен на услуги ЖКХ снова возросли. В 2009 г. номинальный прирост тарифов достиг максимального уровня за последние четыре года.

В 2009 году общий объем  оплаты населением жилищно-коммунальных услуг был равен 1094,1 млрд рублей. Согласно выборочному обследованию домашних хозяйств Росстата, в расчёте  на одного члена домохозяйства расходы  равнялись 937 руб./месяц, что составило 10,8% потребительских расходов населения  в этот период. Однако низкие темпы  роста потребительских расходов в связи со стагнацией реальных доходов  в этом году привели к тому, что  за первое полугодие 2010 года доля оплаты жилищно-коммунальных услуг и топлива  в структуре потребительских  расходов выросла уже до 11,9%.

Во втором квартале 2010 года средний российский гражданин тратил около 1150 рублей ежемесячно на ЖКУ и  топливо⁴, в том числе на текущее содержание и ремонт жилого помещения – 264 рубля, водоснабжение и другие коммунальные услуги – 305 рублей, электроэнергию, газ и другие виды топлива – 538 рублей. В 2009 г. на ЖКУ и топливо у среднего гражданина уходило, как уже упоминалось, 937 рублей в месяц, в том числе 756 рублей – непосредственно на ЖКУ, из них на оплату жилья – 104 рубля, на электроэнергию – 96 рублей, на газ – 69 рублей (а также ещё около 200 р. на другие виды топлива), 174 рубля – на отопление, 313 рублей – на водоснабжение и другие коммунальные услуги. Естественно, эти величины не составляли проблемы только для состоятельных 20-25% населения. Отметим, что это именно расходы, приходящиеся на одного члена домохозяйства, т. е. семья в целом платит в несколько раз больше.

Доля расходов на ЖКУ в  пределах 9-11% потребительских расходов является «нормальным» уровнем на данном этапе развития потребительских  рынков. В частности, аналогичную  долю (с поправкой на другую величину среднедушевых расходов) составляют расходы на ЖКУ в ЕС, Казахстане и Украине.

Для более подробного анализа  динамики тарифов необходимо рассмотреть  дезагрегированные показатели на уровне отдельных  услуг и их аналитических  групп.

2. Доля ЖКУ в структуре платных  услуг населению, 2002 – 2009, в % к итогу

ФСГС РФ

При анализе тарифов в  сфере ЖКХ  Росстат выделяет группы жилищных и коммунальных услуг. Цены благ первой группы включают в себя, в частности, стоимость содержания и ремонта как государственного, так и частного жилья, величину арендной платы, величину квартплаты в государственном и муниципальном жилищном фонде, стоимость услуг по вывозу мусора, стоимость проживания в гостинице и т. д. Во вторую группу входят горячее и холодное водоснабжение и водоотведение, отопление, газоснабжение, электроснабжение и иные услуги организаций ЖКХ. В зависимости от расходов населения на ту или иную группу услуг или конкретную услугу определяется её вес при расчёте соответствующего индекса цен.

Доля услуг второй группы – коммунальных услуг – в потребительской  корзине населения существенно  превышает долю услуг первой. Расходы  на коммунальные услуги почти в четыре раза превышают расходы на жилищные. В то же время объёмы оказанных  коммунальных услуг в 2000-е гг. возрастали относительно медленно: так в 2009 г. их объём лишь на 6,4% превышал уровень 2001 г., а для жилищных услуг прирост ставил 13,8%. Но поскольку темпы роста цен на коммунальные услуги во второй половине 2000-х гг. в среднем превышали темпы роста цен на жилищные услуги, их доля в структуре потребления платных услуг к концу десятилетия возросла. Особенно заметным и болезненным было её увеличение в кризисном 2009 г. За данный год стоимость коммунальных услуг выросла на 23% (при общем уровне инфляции в 8,8%). В условиях экономического кризиса, роста безработицы и сокращения реальных доходов это стало довольно серьезным ударом для домашних хозяйств, особенно имеющих невысокий уровень доходов. Увеличилась и доля ЖКУ в целом в структуре потребляемых платных услуг: темпы роста тарифов на них в 2000-е гг. превышали не только инфляцию, но и средние темпы роста потребительских цен на все платные услуги.

Среди расходов на жилищные услуги наиболее значительную роль для  населения – если исходить из методологии  расчёта цен Росстата, основанной на анализе расходов населения, –  играют расходы на содержание и ремонт жилого помещения, вес которых превышает  вес всех остальных жилищных услуг, взятых вместе. Среди всех ЖКУ их доля (согласно методологии расчёта  индекса цен Росстат) составляет около 16%. Доля остальных жилищных услуг  сравнительно невелика, и это вполне соответствует результатам выборочных обследований домохозяйств в последние  годы.

Коммунальные услуги оказываются  более важными, хотя представляется, что при расчёте индексов Росстата они несколько недооцениваются: их вес превышает вес жилищных услуг немногим более чем вдвое, хотя на деле их роль в потребительской  корзине, как указывалось выше, в 3-4 раза больше жилищных. При расчёте  индексов цен ЖКУ вес услуг  холодного и горячего водоснабжения  и водоотведения составляет около 30%, отопления – около 20%, энерго- и газоснабжения – примерно по 10%. С определенной доле погрешности  это в целом соответствует  вышеописанной структуре расходов на услуги ЖКХ.

3. Динамика тарифов на отдельные жилищные и коммунальные услуги в РФ, 2001 – 2010, 2001 = 100

ФСГС РФ

Статистические данные по конкретным жилищно-коммунальным услугам  свидетельствуют, что примерно до 2005 г. услуги можно было распределить на две категории: электро- и газоснабжение, с одной стороны, и остальные важнейшие жилищно-коммунальные услуги, с другой стороны.

Стоимость услуг электро- и газоснабжения до 2005 г. увеличивалась примерно вдвое медленнее по сравнению с остальными ЖКУ. Во второй половине 2000-х гг. темпы роста тарифов на газ и электричество сблизились с показателями для других услуг, а в 2010 г. даже могут заметно превзойти их, приблизившись к 22-23% относительно прошлого года, тогда как водоснабжение и отопление могут подорожать лишь на 15-20%, а содержание и ремонт жилья – и вовсе на 10%. Особенно заметно в последние годы возрастают цены на газ, и в этом можно увидеть тенденцию к их запланированному выходу на один уровень с европейскими (с учётом, конечно же, транспортных расходов).

Темпы роста тарифов по всем основным услугам ЖКУ продемонстрировали снижение по сравнению с началом 2000-х гг.: в 2007 – 2008 гг., ставшие, как  уже отмечалось, наиболее «спокойными» с точки зрения повышения стоимости  жилищно-коммунальных услуг, номинальные  темпы прироста тарифов находились в диапазоне 10 – 20%. В 2009 – 2010 гг. темпы  роста вновь приблизились к 20% или  даже превысили эту отметку. В  последние четыре года медленнее  других – не более чем на 15% в год – возрастают тарифы на содержание и ремонт жилья.

При анализе величины расходов на ЖКУ необходимо учесть и региональные различия. Региональное распределение  доли оплаты услуг ЖКУ в потребительских  расходах указывает на то, что нагрузка распределяется по регионам далеко не равномерно: даже если не принимать  в расчёт экстремальные значение, оказывается, что при средней  доле по стране в 2010 г. на уровне около 10%, в регионах она может составлять от 10 до 15%. Детальное исследование региональной динамики выходит за рамки данной работы, однако должно быть принято во внимание при разработке конкретных мер реформирования тарифообразования в сфере ЖКХ.

4.  Распределение регионов по отношению оплаты жилищно-коммунальных услуг к суммарным потребительским расходам населения, II кв. 2012 г.

ФСГС РФ

Продолжение активного роста  тарифов может стать тяжёлым  бременем для населения, особенно для  его беднейших слоёв. В течение  ближайших трёх лет по прогнозам  как Министерства экономического развития РФ, так и аналитиков МВФ темпы  экономического роста в России не превысят 5% в год. Это означает, что  экономический рост существенно  замедлится по сравнению с показателями большей части 2000-х гг. Ещё большую  неопределённость в эти прогнозы добавляют всё ещё неустойчивое состояние восстанавливающейся  после кризиса мировой экономики  и даже повысившаяся зависимость  России от конъюнктуры на мировых рынках сырья. Соответственно, нельзя ожидать и столь же высокого роста номинальных и реальных доходов населения, как на протяжении большей части 2000-х гг.

Более того, нельзя также  утверждать, что повышение тарифов  будет автоматически означать рост поступлений финансовых средств  организациям жилищно-коммунального  комплекса. В существующей ситуации рост тарифов оборачивается повышением доли неплатежей. Так, в августе 2010 г. заместитель министра регионального развития А. Попов отметил, что в первом полугодии 2010 г. собираемость платежей за услуги ЖКХ составила 82%, а в аналогичном периоде 2009 г. этот показатель составлял 93%. Из-за этого дебиторская задолженность предприятий ЖКХ выросла на 20% по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года⁵.

Увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги само по  себе является существенным фактором разгона инфляции. Прямой вклад роста  тарифов на ЖКУ в потребительскую  инфляцию в последние годы устойчиво  составлял около 1,5 процентных пунктов. Таким образом, снижение темпа прироста цен на ЖКУ в 2 раза позволит понизить общий уровень инфляции примерно на 0,7-0,8 процентных пунктов.

Сравнительные оценки динамики и величины тарифов на  услуги ЖКХ в России и  странах Европы за период 2000-х  гг.

Темпы прироста тарифов на услуги ЖКХ в 2000-е гг. в России существенно отличаются от показателей  стран ЕС и Украины в большую  сторону. С 2001 г. по 2009 г. российские тарифы в номинальном выражении увеличились в 6 раз, украинские – в 3,5 раза, тогда как в странах ЕС в целом и в рассмотренных странах в частности номинальные расценки на жилищно-коммунальные услуги выросли максимум на 50%. Безусловно, в европейских странах значительно ниже был и уровень инфляции. Однако и в реальном выражении разрыв не только между Россией и странами единой Европы, но и между Россией и Украиной остаётся крайне высоким. Даже при корректировке на темпы инфляции оказывается, что тарифы на ЖКУ в России увеличились к 2010 г. по сравнению с 2001 г. почти в 2,5 раза.

Прирост тарифов на ЖКУ в реальном выражении (за вычетом темпов инфляции по ИПЦ), 2010 г., % от уровня 2001 г.

Евростат, ФСГС РФ, Государственный  комитет статистики Украины

Примечание: в  ЕС, Германии, Польше, Финляндии в  состав водоснабжения и водоотведения  включены также услуги по вывозу мусора. В России отдельно указаны данные для холодного (вместе с водоотведением) и горячего водоснабжения. В Украине  показатели водоотведения не учитываются, в состав отопления включено горячее  водоснабжение.

 С точки зрения тенденций  в указанное десятилетие между  Россией и другими странами  также существуют различия как  по сектору ЖКХ в целом, так  и по отдельным услугам. Во-первых, в России в 2000-х гг. всё-таки  существовала тенденция к сокращению  не только номинальных, но и  реальных темпов роста тарифов  ЖКХ. Эта картина отчасти может  быть нарушена двумя крайними  точками: 2009 и 2010 гг. Впрочем, пока  ещё невозможно с достаточной  долей уверенности утверждать, становятся  ли они знаком слома тренда  или же являются просто кризисными  экстремальными значениями. В странах  ЕС в целом очевидных тенденций  к существенному изменению реальной  величины тарифов или темпов  их роста не наблюдалось. Это  более всего очевидно на примере  Германии.

В то же время европейский  сектор ЖКХ оказался подвержен внешним  шокам – всплескам конъюнктуры  на рынках энергоносителей, что обусловило заметное увеличение тарифов на газоснабжение, а также на связанные с ним  услуги электроснабжения и отопления  в реальном выражении почти повсеместно  в определённые периоды времени: в 2005 – 2006 гг. и в 2008 г. с обратной корректировкой в 2009 г.

В России эти явления полноценного отражения не нашли. Если в ЕС (и  в отдельных его странах) «центр роста» тарифов в 2000-е гг. концентрировался именно в отраслях газо-, электро- и  теплоснабжения, то в России электричество  и газ, напротив, дорожали в среднем  заметно медленнее, а водоснабжение, водоотведение, содержание и ремонт жилья, напротив, демонстрировали очень  высокие темпы прироста.

Резко выделяется динамика стоимости услуг по содержанию и  ремонту жилья в России. В странах  Евросоюза и тем более в  Украине эти услуги если и дорожали в реальном выражении, то очень медленно, намного медленнее тарифов на ЖКУ в целом. В России же, напротив, они показали более высокие темпы  прироста по сравнению со всей группой  тарифов на ЖКУ.

Услуги водоснабжения  в России дорожали также значительно  быстрее жилищно-коммунальных услуг  в целом. Подобная картина наблюдалась  в Польше и Украине, отчасти в  Великобритании. В Германии и Финляндии, напротив услуги водоснабжения дорожали медленнее других услуг.

Безусловно, в странах  сопоставления тоже имеет место  своя собственная специфика. В Польше, как и в России, в начале 2000-х  гг. была заметна тенденция к сокращению реальных темпов роста тарифов, но после  присоединения к ЕС динамика тарифов  в стране схожа со среднеевропейской. В Финляндии заметны тенденции  к постепенному росту тарифов  ЖКХ в реальном выражении. Совсем иной характер носит ситуация в Украине, где пик роста тарифов в  связи с реформированием регулирования  пришёлся как раз на вторую половину 2000-х гг., когда в России, напротив, реальные темпы увеличения тарифов  сократились.

5. Расходы на ЖКУ в странах ЕС и России, 2005 год, евро на человека в месяц

Евростат, ФСГС РФ

Сопоставление абсолютной величины тарифов на ЖКУ в России и странах  Европы показывает, что в абсолютном выражении услуги данной группы в  середине 2000-х гг. обходились гражданам  России всё ещё значительно дешевле, чем европейцам, и в 2010 г. картина едва ли существенно изменилась.

Но при принятии во внимание реального уровня потребительских  расходов населения РФ и той роли, которую играют в нём траты  на оплату ЖКУ, ситуация выглядит кардинально  иной. Обнаруживается, что Россия находится, по крайней мере, на среднеевропейском  уровне по доле услуг ЖКУ в расходах, а возможно, уже попала в число  европейских лидеров по этому  показателю.

6. Доля расходов на ЖКУ в странах ЕС и России, 2005 год, % расходов

Евростат, ФСГС РФ

Раздел 5. Факторы отклонения динамики тарифов в России на услуги ЖКХ  в целом и по отдельным услугам  от динамики в европейских странах

Среди причин отклонения динамики тарифов в России от аналогичных  показателей других стран можно  выделить методологические и содержательные факторы.

Один из них уже упоминался выше: речь идёт о других весах компонентов  при расчёте индекса цен на ЖКУ. Эти различия могут быть обусловлены  как специфическими характеристиками хозяйства конкретной страны (к примеру, практическое отсутствие газоснабжения  частных лиц в Финляндии или  пренебрежимо малая роль центрального отопления в Великобритании), так  и уровнем развития отдельных  рынков. Наиболее важным в этой связи  представляется рынок аренды жилья.

В структуре индекса цен  на ЖКУ и топливо в целом  по ЕС арендная плата составляет, как  правило, чуть более трети. Если взять  структуру индекса цен (т. е. фактически структуру расходов) на ЖКУ без  учёта арендной платы, то она окажется в целом схожа с российской. 50 – 60% приходится на электроэнергию, газ  и другие виды топлива. При этом, правда, доля электричества заметно  выше, она превышает 20%, в России –  около 10%, также более высока доля газа, зато доля отопления, даже при  включении туда не только центрального отопления, но и всех видов топлива, оказывается ниже российской – около 15% (примерно 20% в России). Впрочем, это  объяснимо природными факторами. В  Европе по сравнению с Россией  также ниже доля водоснабжения и  водоотведения, которая в среднем  по ЕС не превышает 25% даже с учётом того, что в этот комплекс услуг  европейская статистика включает и  вывоз мусора, тогда как в России этот уровень близок к 30%. Это можно  связать, в первую очередь, с недостаточным  развитием индивидуального  учёта, а также с возможно более высоким  объёмом потребностей в горячем  водоснабжении.

Само по себе включение  арендной платы с большим весом (который в отдельных странах  превышает 50%) способно оказать значительное влияние на динамику индекса цен  на ЖКУ. Статистические данные по странам  ЕС свидетельствуют, что арендная плата  возрастает значительно медленнее, чем цены на жилищно-коммунальные услуги в среднем. Более того, в ЕС в  целом арендная плата за 2002 – 2009 гг. даже снизилась в реальном выражении. Из-за этого формируется «якорь»  ценовой динамики, который несколько  занижает её относительно тех стран, где плата за аренду либо не включается в индекс цен, либо включается с небольшим  весом.