Финансирование услуг в сфере образования и здравоохранения

45.2. Финансирование услуг в сфере  образования и здравоохранения 

В системе образования в России в ближайшие годы возможности применения платы за обучение как источника внебюжетного финансирования будут ограничены продолжающимся снижением жизненного уровня населения и отсутствием эффективного механизма контроля за качеством подготовки специалистов. В системе краткосрочного обучения может быть оправдано корпоративное кредитование в центрах и на курсах повышения квалификации, однако возможности кредитования обучения студентов со стороны предприятий резко сужаются в условиях существенного дефицита финансовых ресурсов. Поэтому необходима разработка новой модели финансирования высшей школы, так как в последние годы сократился приток специалистов в экономику и науку.

Речь может идти о создании субфедеральных внебюджетных фондов высшего образования. За счет таких фондов может осуществляться контрактная подготовка студентов и аспирантов для наукоемких отраслей и научных учреждений, занимающихся фундаментальными исследованиями.

Наиболее гибким способом направления  финансовых средств на получение  высшего образования является образовательный сертификат, предполагающий предоставление кредита обучающемуся. Система кредитования студентов может быть разнообразной: субсидиарный кредит, льготный кредит, коммерческий кредит.

Коммерциализация системы высшего  образования может осуществляться путем передачи вузовской инфраструктуры в платное пользование вузам  через систему арендных отношений  на льготной основе.

С 1992 г. произошел отказ от ранее введенного нормативного финансирования образовательных учреждений и возврат к сметному финансированию по укрупненным статьям расходов: заработная плата, стипендии и коммунальные платежи.

Сметное финансирование при низком уровне индексации расходов учебных заведений привело к значительному недофинансированию. Фактически бюджетное финансирование покрывало потребность учебных заведений в 1992—1997 гг. от 40 до 70%. Это привело к неудовлетворительному состоянию материальной базы учебных заведений, обусловило задержки в оплате труда педагогического персонала, вызвало отток квалифицированных кадров.

Таким образом, размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении образовательных  услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством.

Очевидно, что в ближайшие годы государство не сможет восстановить прежние масштабы ресурсного обеспечения  системы образования.

Для современного бюджетного процесса характерно отсутствие системы анализа  эффективности использования выделяемых государством средств со стороны органов государственной власти.

В концепции реформирования системы  образования предусматривается  переход от сметного финансирования к нормативному на подушевой основе. Это означает реализацию принципа «деньги следуют за учащимся» и развитие системы национального тестирования вместо вступительных экзаменов в профессиональные учебные заведения.

Являясь стоимостным показателем  в условиях инфляции, использование  подушевого норматива требует  адекватной индексации. Этот норматив по сути своей — усредненный показатель, что приводит к нивелировке некоторых особенностей учебных заведений.

Укрупненный подушевой норматив не учитывает всех особенностей образовательных  учреждений. Его расчетная база строится на основе средних цен прожиточного минимума, тарифов и услуг. Поэтому возникает необходимость в его дифференциации. Прежде всего в нормативе должны быть учтены: региональные различия в стоимостном уровне жизни; неоднородность кадрового и научно-технического потенциала учебных заведений; профиль и продолжительность обучения.

При определении норматива различают текущие и рациональные нормативы. Текущий норматив исходит из среднестатистических данных о затратах на обучение по категориям учебных заведений и по существу отражает достигнутый уровень финансового обеспечения системы образования с учетом ограниченности имеющихся ресурсов.

Особого внимания заслуживает концептуальное решение проблемы платежности в  государственных учебных заведениях. При этом следует разграничить подходы к платности в системе общего и профессионального образования.

Государственные образовательные  стандарты состоят из федеральных и региональных компонентов. Федеральный компонент государственного минимального социального стандарта высшего образования включает обучение в государственных вузах не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Эти показатели определяют границы контингента обучающихся в государственных школах и вузах на бесплатной основе, т. е. служат инструментами расчета минимального бюджета.

Другой составляющей расчета минимального бюджета системы образования  является минимальная реальная стоимость  обучения одного учащегося (подушевой  норматив финансирования).

В основе расчета реальной стоимости обучения одного учащегося в условиях кризисной экономики лежат минимальные социальные стандарты, а именно: прожиточный минимум, служащий основой расчета заработной платы и выплаты стипендий.

В числе других минимальных стандартов, определяющих стоимость обучения, — нормативы обеспечения жизнедеятельности учебного заведения (нормативы потребления коммунальных услуг, текущего ремонта зданий и сооружений и др.).

Таким образом, минимальный бюджет образования определяется на основе двух видов показателей: реальных минимальных подушевых нормативов финансирования и установленного контингента обучающихся на бесплатной бюджетной основе.

В условиях федеративного построения бюджетной системы финансирования образования особое значение приобретает  разграничение полномочий по финансированию отдельных видов учебных заведений по уровням управления.

В годы реформ проводится политика регионализации финансирования. В настоящее время бюджетное финансирование общего среднего образования осуществляется из средств местных бюджетов, половина учреждений начального профессионального образования и около 40% среднего профессионального образования финансируется из средств бюджетов субъектов РФ. Большинство вузов финансируется из государственного бюджета.

В условиях дефицита местных бюджетов по обеспечению минимального бюджета общего среднего образования им должны выделяться трансферты из бюджетов субъектов РФ. В случае дотационности последних источником трансфертов является федеральный бюджет — Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

При финансировании начального и среднего профессионального образования  из региональных бюджетов в случае их дефицита гарантом обеспечения минимального бюджета профессионального образования  является федеральный бюджет.

Для государственных вузов существуют два варианта регионализации их финансирования:

1) передача вузов с преимущественной  подготовкой специалистов регионального  значения на бюджет субъектов  РФ с обеспечением минимального  бюджета за счет субвенций  из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при этом вузы федерального значения финансируются из федерального бюджета;

2) все вузы финансируются в  объеме минимального бюджета  на федеральном уровне, при этом  финансирование вузовской науки  осуществляется на основе классификации вузов по величине научного потенциала.

Распределение вузов на финансируемые  из федерального и регионального  бюджетов может привести к прекращению  существования ряда вузов в дотационных  регионах из-за отсутствия средств  на их финансирование.

Неэффективность рынка в сфере образования показывает, что этот сектор экономики является по существу закономерным объектом вмешательства государства. Прежде всего это проявляется в формировании государственного заказа на подготовку специалистов для социально значимых сфер деятельности. Исходя из заинтересованности государства в расширенном воспроизводстве совокупного личного и интеллектуального потенциала оно должно финансировать базовую профессиональную подготовку в государственной системе образования в части обеспечения единого образовательного стандарта.

Для кризисного периода текущий норматив носит усеченный характер, так  как не включает инвестиции на развитие образования. Однако текущий норматив не может быть ниже предела простого воспроизводства учебного процесса и системы жизнеобеспечения учебных заведений.

Рациональный  норматив отражает передовой уровень, достигнутый системой образования  в странах с наиболее развитой экономикой, а также с учетом прогрессивных  инноваций, имеющихся в образовательных  учреждениях России. Рациональный норматив строится на основе целевого подхода без учета ограниченности ресурсов в текущем периоде.

В области финансирования здравоохранения основными принципами реформы являются: децентрализация управления; муниципализация основной производственной базы отрасли; отказ от жестокой регламентации деятельности медицинских учреждений; создание рынка медицинских услуг; многоканальность финансирования; дифференциация платности медицинских услуг в соответствии с их объемом и качеством; использование социальных и экономических стимулов как для производителей, так и для потребителей медицинских услуг; конкурсное государственное финансирование приоритетных научных разработок.

Обязательное медицинское страхование  граждан является одним из элементов рыночного механизма финансирования отрасли с целью улучшения качества медицинского обслуживания.

Важное направление реформы  в области здравоохранения — реализация принципа бюджетного федерализма. Федеральные органы должны сосредоточить усилия на выполнении функций государственного заказчика по федеральным программам здравоохранения, особенно важным для обеспечения рационального взаимодействия министерств и ведомств, организаций и учреждений в рамках совместных национальных программ. В рамках региональных программ возможно решение проблемы изменения структуры медицинской помощи. Для этого необходимо разработать научные основы селективной политики финансирования здравоохранения.

Переход к финансированию учреждений здравоохранения на нормативной основе является важным фактором реформирования этой сферы и требует выявления фактически действующих параметров и разработки нормативных значений стоимости лечения, оптимизации системы. ценообразования на медицинские услуги с учетом их реальной стоимости, анализа финансовых результатов, поиска путей минимизации издержек.

Обеспечению приоритета потребителя, контроля эффективности и качества медицинской помощи способствует система  добровольного медицинского страхования, осуществляемого в том числе за счет средств работодателя. Для финансирования здравоохранения должны активно привлекаться средства благотворительных организаций и спонсоров.

6.1. Государственные минимальные  социальные стандарты 

Государственные и муниципальные услуги — это общественно полезные функции, осуществляемые органами государственной власти или местного самоуправления, бюджетными учреждениями, а также блага и услуги, предоставляемые ими гражданам и юридическим лицам.

Государственные минимальные социальные стандарты — это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.

Минимально допустимая стоимость  государственных или муниципальных  услуг в денежном выражении, предоставляемых  органами государственной власти или  местного самоуправления в расчете  на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Система государственных минимальных  социальных стандартов формируется  при определении финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на единой правовой базе и общих методических принципах. При разработке проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов начиная с 1997 г. ежегодно определяются финансовые нормативы их формирования на основе государственных минимальных социальных стандартов. При этом органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления до утверждения государственных минимальных социальных стандартов при разработке соответствующих проектов бюджетов применяют уточненные Правительством РФ социальные нормативы и нормы.

При составлении бюджета каждому  главному распорядителю, распорядителю  бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания  по предоставлению государственных  или муниципальных услуг в  зависимости от цели их функционирования.

Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти. При составлении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и задания на предоставление таких услуг.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями и другими юридическими лицами. В этой связи особое значение имеет разработка планов развития государственного и муниципального секторов экономики, в том числе бюджетной сферы.

Составной частью плана развития государственного сектора экономики федерального уровня является сводный план по главным распорядителям бюджетных средств предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

Формирование государственных  минимальных социальных стандартов строится на следующих принципах:

• соблюдение конституционных прав граждан РФ;
• экономическая и социальная обоснованность;
• использование международных критериев их установления;
• ответственность органов государственной и власти и местного самоуправления за их несоблюдение.

Классификация государственных минимальных  социальных стандартов включает следующие основные типы:

1) номенклатуру объектов государственной  социальной стандартизации, представленную  в виде перечней организаций  социальной сферы, ассортимента  или набора материальных благ  и услуг; 

2) количественные нормы и нормативы объектов государственной социальной стандартизации в натуральном или стоимостном выражении;

3) нормативы времени предоставления  услуг объектами государственной  социальной стандартизации;

4) нормативные соотношения объектов  государственной социальной стандартизации, выраженные в виде пропорций.

Основными объектами государственной  социальной стандартизации являются оплата труда, государственные пенсии, пособия и другие социальные выплаты, льготные бесплатные социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями, и другие гарантии социальной защиты.

Государственные минимальные социальные стандарты  включают:

• в области оплаты труда — минимальный размер оплаты труда; единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы;
• в области пенсионного обеспечения — минимальные размеры государственных пенсий;
• в области образования — набор общедоступных бесплатных услуг образовательных учреждений, финансируемых за счет средств госбюджета; нормы и нормативы предельной наполняемости классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и обеспеченности населения бесплатными образовательными услугами; нормы и нормативы социальной поддержки обучающихся; норматив числа студентов, получающих бесплатное высшее профессиональное образование в государственных высших учебных заведениях;
• в области здравоохранения — перечень видов медицинской помощи, предоставляемой учреждениями здравоохранения бесплатно; набор общедоступных бесплатных услуг по оказанию амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи, финансируемых за счет бюджетов различных уровней и фондов обязательного медицинского страхования; нормы и нормативы обеспеченности населения медицинской помощью;
• в области культуры — набор общедоступных бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений культуры, финансируемых за счет бюджетов различных уровней; нормы и нормативы обеспеченности населения государственными и муниципальными учреждениями культуры, оказывающими общедоступные и бесплатные услуги;
• в области социального обслуживания населения — набор бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения, финансируемых за счет бюджетов различных уровней; нормы и нормативы обеспеченности населения услугами учреждений социального обслуживания населения;
• в области жилищно-коммунального обслуживания населения — набор предоставляемых населению льготных жилищно-коммунальных услуг; нормы и нормативы минимального уровня жилищно-коммунального обслуживания населения, устанавливаемые органами исполнительной власти.

Установлен единый методологический принцип: выделение образовательным  учреждениям необходимых бюджетных  средств осуществляется на основе государственных  и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому виду и типу образовательных учреждений.

Нормативный подход к определению бюджетных расходов на образование предполагает существенное снижение субъективных факторов в принятии соответствующих решений, позволяет обоснованно определить потребность учреждений в бюджетном финансировании и оптимально распределить выделяемые денежные ресурсы. Одной из задач, решаемых на этой основе, является предоставление самостоятельности учреждениям образования в распределении предоставляемых ресурсов с целью повышения заинтересованности в их эффективном использовании. В качестве базового показателя используется фонд оплаты труда. За основу расчета принимается нормативное соотношение между фондом оплаты труда и суммой других материальных расходов — фондом материального обеспечения.

Реализация  государственных минимальных социальных стандартов в регионах гарантируется  государством путем закрепления  за ними доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, оказания им финансовой помощи из федерального бюджета, предоставления дотаций, субвенций и средств на возвратной основе. Органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления осуществляют формирование и исполнение социальных стандартов в пределах закрепленных за ними финансовых ресурсов.

Государственные минимальные социальные стандарты  используются в качестве нормативной  базы при определении размеров финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. Реализация таких стандартов обеспечивается путем закрепления за регионами адекватных доходных источников и оказания финансовой помощи бюджетам по линии трансфертов из вышестоящих бюджетов.

В настоящее время система территориальных  бюджетов не имеет способов обеспечения минимальных социальных стандартов. Для решения этой проблемы возможно использование системы трансфертов либо прямой оплаты услуг на основе федеральных социальных программ.