Институциональная система как основное направление социально-культурной политики развития коренных малочисленных народов Севера

Федеральное агентство  по образованию

Юридический факультет

Кафедра  менеджмента

Реферат по дисциплине «Управление  развитием территории»

на тему: «Институциональная система как основное направление социально-культурной политики развития коренных малочисленных народов Севера»

Выполнил:

                                                                                                        студентка

Содержание

Введение

Многие территории традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных народов были заняты нефтяным освоением до принятия законов, защищающих права этих народов. Значительная их часть оказалась занятой промышленными объектами, что, закрепляя приоритет прав на определенные участки этих территорий нефтяников, уже препятствует установлению равных отношений. В то же время, в такого рода ситуациях, согласно нормам и принципам международного и национального права, гарантируются права именно коренных малочисленных народов. Возможно, более конструктивным было бы все же рассмотрение этих вопросов с точки зрения прав человека. Ведь закрепление коллективных прав в российском законодательстве является не самоцелью. Речь, однако, идет о том, что индивидуальные права аборигенов часто могут быть защищены только через их коллективные права, в первую очередь на территории традиционного природопользования. Использование же этих территорий другими природопользователями ни в коем случае не должно ущемлять конституционные права коренных малочисленных народов.

Конституция Российской Федерации гарантирует права  коренных малочисленных народов  в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, а вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов и этнических групп является предметом совместного ведения Российской Федерации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В развитие конституционных положений федеральных законов, посвященных регулированию отношений в области образования общин коренных малочисленных народов Севера, создания территорий традиционного природопользования (далее - ТТП) этих народов.

Существенную роль в  процессе регулирования отношений  между нефтяниками и аборигенами  играют международные нормы, правда, это касается лишь иностранных (чаще всего международных) компаний, а также тех российских компаний, которые работают на займы международных банков. В политике Всемирного Банка принципы взаимодействия с коренными народами зафиксированы четко. В последнее время аналогичные документы вырабатываются и в Европейском банке реконструкции и развития. Необходимо отметить, что согласно этим принципам требуется информированное участие коренных народов в процессе промышленного освоения.

Взаимодействие нефтяных компаний и коренных народов Севера в Ханты-Мансийском автономном округе развивается как конфликтное. Но уже более 10 лет предпринимаются попытки установить социальное партнерство между государством, бизнесом и общественными организациями коренных народов. В идеале оно может рассматри-иаться как «конструктивное взаимодействие организаций трех секторов для решения социальных проблем, "выгодное" каждой из сторон и в отдельности, и населению территории, где оно реализуется, в целом» (Никовская, Якимец 2003: 98). Аборигенам в их отношениях с нефтяными компаниями пока не удалось достичь паритета интересов.

1. Взаимодействие с нефтяными компаниями

Эволюция организационной  структуры нефтегазового сектора  выглядит следующим образом:

На первой стадии эволюции нефтегазовых провинций, т. е. до того, как сделаны первые коммерческие открытия, очень высок геологический риск, но также высока потенциальная отдача. Эта стадия обычно длится несколько лет. Для ее начальных этапов характерна множественность организационных форм. Среди компаний, желающих принять на себя риск в рамках процесса разведки, присутствуют все типы компаний: крупные транснациональные, независимые, небольшие вновь пришедшие, равно как и государственные, которые приходят в поисках гарантированных источников поставок углеводородов. Критической временной точкой является момент первого коммерческого открытия.

На второй стадии — после первого крупного коммерческого открытия и до наступления зрелости провинции — компании стабильно делают открытия, месторождения выявляются чаще и более крупного размера (по мере роста и накопления геологических знаний). Удельные издержки снижаются. Начинается развитие необходимой инфраструктуры. Эффект экономии от масштаба усиливается как при развитии инфраструктуры, так и при освоении месторождений. Это создает преимущества крупным вертикально интегрированным компаниям (транснациональным и государственным) — они усиливают свои позиции. Экономия от масштаба благоприятствует развитию координации как в рамках крупных компаний, так и между ними. Независимые и небольшие вновь пришедшие компании постепенно вытесняются. На этой стадии крупные компании не придают значения малым объектам, поскольку ожидают более крупных открытий и более низких удельных издержек. После того, как нефтяная провинция уже хорошо разведана, риск значительно сокращается. Критический момент времени наступает тогда, когда размер новых открытий достигает пика.

На третьей стадии темп открытий стабилизируется, но вместе с тем выявляются месторождения все меньших размеров. Удельные издержки стабилизируются ввиду того, что вся основная инфраструктура уже создана. При этом основная инфраструктура в значительной степени профинансирована за счет крупных месторождений. На этой стадии экономия от масштаба все еще весьма значительна за счет преобладания добычи на крупных месторождениях. Более мелкие месторождения вводятся в разработку в той степени, в какой они удачно размещены вблизи уже созданной инфраструктуры. В нефтяных провинциях, находящихся на стадии зрелости, крупные ВИНК занимают доминирующие позиции. Это могут быть как транснациональные компании, так и компании с государственным участием, включая национальные нефтяные компании принимающей страны.

В результате в нефтегазовом секторе сырьевой территории доминирует несколько компаний, которые координируют деятельность как внутри компаний, так и во внешних контактах с другими компаниями. Независимые нефтяные компании и малые вновь приходящие компании на стадии зрелости имеют достаточно слабые позиции. Критический момент времени наступает тогда, когда добыча нефти в первый раз достигает своего пика. Это обычно означает, что добыча начинает смещаться от ускоренной разработки крупных месторождений к разработке относительно небольших месторождений.

С ростом зрелости становится очевидной неприемлемость ранее  установленной модели функционирования и развития нефтегазового сектора. В частности, высокие издержки из-за ограниченной конкуренции становятся острейшей проблемой на стадиях, когда запасы нефтяных месторождений уменьшаются в размерах.

На четвертой стадии открываемые месторождения становятся все меньше и меньше в размерах, при этом открываются месторождения с осложненными условиями освоения и добычи (например, аномально высокие давления). В наличии также имеются и месторождения, открытые на более ранних стадиях. Имеющаяся инфраструктура позволяет на экономически приемлемом уровне разрабатывать данные месторождения. Накопленный опыт и знания дают возможность применять различные технические и организационные инновации, которые также позволяют улучшить экономические показатели. Сочетание созданной инфраструктуры, накопленных знаний и приобретенного опыта, а также проводимых инноваций дает возможность стабилизировать издержки или сдержать их рост. В конечном счете, все это вместе взятое позволяет увеличить продолжительность данной стадии на десятилетия. Экономия от масштаба становится постепенно менее значимой, чем такие факторы, как меньшие издержки специализированных компаний, а также гибкость и инновационная ориентация малых компаний1.

Рассмотренная выше динамика освоения нефтегазовых провинций принципиально важна с точки зрения учета интересов коренных малочисленных народов по следующим причинам:

- общая политика (подход) взаимоотношений НГС и коренных  народов должна формироваться  на самых ранних стадиях освоения провинций, когда целесообразна и наиболее эффективна разработка общей стратегии освоения провинций с проведением соответствующей экологической и этнологической экспертизы, разработка комплексных программ адаптации коренных народов;

- уровни рентных доходов  НГС, часть которых может быть направлена на финансирование социально-экономических программ развития и адаптации коренных народов, существенно различается на разных этапах освоения нефтегазовых провинций; данное обстоятельство определяет возможности удовлетворения претензий КМН на часть рентных доходов при добычи ресурсов на ТТП;

- на разных этапах  освоения нефтегазовых провинций  различный уровень влияния НГС  на окружающую среду, на традиционное  природопользование;

- коренным народам  приходится вступать в отношения,  в том числе заключая экономические соглашения, с разными типами компаний (например, ВИНК и малые компании, которые преобладают в конкретный период освоения территории), отличающихся по уровню финансового потенциала, по целям и задачам применительно к данной территории на данном этапе освоения; данное обстоятельство должно учитываться при заключении экономических соглашений.

Стадии освоения недр являются важным фактором с точки зрения учета интересов КМН, выработки с их стороны наиболее адекватной политики. Основные факторы, условия и особенности учета интересов КМН на различных стадиях освоения недр представлены в табл. 1.

Таблица  1²

Особенности учета  интересов КМН на различных стадиях

освоения нефтегазовых провинций и месторождений

Важнейший аспект реализации прав коренных народов, связан с организацией и функционированием общин КМН. Опыт ХМАО свидетельствует о том, что общины (как они определены в Федеральном законе) являются первой ступенью в организации и самоорганизации аборигенов. По мнению Председателя Департамента по вопросам малочисленных народов Севера Администрации ХМАО А. Райшева, общину необходимо организовать в корпорацию, экономическую структуру, где они могли бы сообща решать свои проблемы.²⁸ Для успешной реализации такого подхода необходимо создать соответствующую инфраструктуру:

- необходимо создать основу для деятельности самих общих, то есть организовать приемные пункты, чтобы общины не могли зависеть от приемных рыбодобывающих заводов или перекупщиков.

- требуется организация цехов по переработке дикоросов и рыбы;

- при реализации продукции необходимо освободить коренные народы от поисков мест сбыта, чтобы они занимались традиционным природопользованием (рыболовство, охота, сбор дикоросов).

Например  в ХМАО, Корпорация общин малочисленных народов Севера Югры была создана распоряжением Правительства в ноябре 2003 года. По состоянию на середину 2004 года в нее вошли 10 из 62 национальных общин Югры. Главной задачей организации стало создание приемных пунктов в местах компактного проживания аборигенов для сбора продукции их традиционной деятельности.²⁹ Потенциальные потребители продукции найдены в Германии и странах Прибалтики. Но в первую очередь предполагается насыщение местного рынка.

Основу комплекса  по переработке дикоросов в ХМАО составят два завода. Производственные мощности по переработке ягод, грибов и орехов будут созданы в поселке Междуречинский (Кондинский район) и городе Ханты-Мансийск. В столице Югры планируется разместить сразу три производственных комплекса: по переработке дикоросов, рыбы и оленьего мяса. Заводы будут работать при непосредственном участии Корпорации, занимающейся приемом, хранением, транспортировкой, переработкой и сбытом продукции, добытой жителями округа.

Развитие  действующего законодательства в области  ТТП должно быть направлено на:

- четкое определение  правового статуса ТТП;

- разграничение  полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в формировании таких территорий;

- устранение  декларативности, пробельности и  противоречивости действующего законодательства.

Первоочередные  шаги по развитию законодательства о ТТП могут быть связаны со следующим:

- внесение изменений и дополнений в Земельный кодекс РФ с целью получения возможности КМН пользоваться землями своего проживания на праве постоянного бессрочного пользования;

- принятие на федеральном уровне долгосрочной методики расчета ущерба при изъятии земель на ТТП с целью определения механизма возмещения ущерба коренным малочисленным народам и исключения данных сумм из налогообложения;

- разработка соответствующих законов и положений о ТТП на уровнях субъектов Федерации с включением вышеперечисленных норм и положений;

- конкретизация и закрепление данных норм в новой редакции Федерального закона о ТТП.

Необходимо  провести инвентаризацию, зонирование  ТТП, определить правовой режим для каждой зоны (в зависимости от специфики районов): полностью ограничивающий (например, на оленьих пастбищах), а на остальных — частично (при соблюдении ряда требований, в том числе экологического характера), возможности нецелевого использования данных территорий. Данные меры должны гарантировать сохранение оленьих пастбищ (основу традиционного хозяйства -и уклада жизни для многих коренных народов), а также поставить выполнение этой задачи в зависимость от норм государственного регулирования, а не от достигнутого результата договоренностей между недропользователями и коренными народами (владельцами родовых угодий).

Многие территории традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных народов были заняты нефтяным освоением до принятия законов, защищающих права этих народов. Значительная их часть оказалась занятой промышленными объектами, что, закрепляя приоритет прав на определенные участки этих территорий нефтяников, уже препятствует установлению равных отношений. В то же время, в такого рода ситуациях, согласно нормам и принципам международного и национального права, гарантируются права именно коренных малочисленных народов. Возможно, более конструктивным было бы все же рассмотрение этих вопросов с точки зрения прав человека. Ведь закрепление коллективных прав в российском законодательстве является не самоцелью. Речь, однако, идет о том, что индивидуальные права аборигенов часто могут быть защищены только через их коллективные права, в первую очередь на территории традиционного природопользования. Использование же этих территорий другими природопользователями ни в коем случае не должно ущемлять конституционные права коренных малочисленных народов.

Изучение ситуации в  ХМАО демонстрирует определенный прогресс в этой сфере, хотя и показывает существование  проблем и конфликтных ситуаций. Здесь сложилась такая ситуация, что именно благодаря нефтяникам был закреплен особый правовой статус аборигенов. Принятие законов, регламентирующих отношения в сфере недро- и природопользования, было продиктовано необходимостью защитить интересы недропользователей, а уже потом - коренных народов. В конце 1990-х годов, когда в Сургутском районе была приостановлена выдача документов на родовые угодья (государственно-правовое закрепление прав аборигенов), единственным юридическим документом, подтверждающим существование аборигенов на их землях, стали экономические соглашения с нефтяниками. Аборигены говорят: "Раз они заключили с нами соглашение, значит, они нас признают". "Признание" со стороны нефтяников воспринимается ими кик более важное, чем государственно-правовое. Заслуживающим внимания экспериментом стал особый режим недропользования на некоторых месторождениях, где нефтяники и аборигены взаимодействуют особенно тесно. Сами аборигены часто предлагают в качестве правового механизма разрешения конфликта проведение экологической и этнологической экспертизы, как, например, жители пос. Нумто, которые написали об атом в письме губернатору округа летом 2007 г.

Конечно, огромную роль сыграло  движение коренных народов в защиту своих прав, начавшееся в конце 1980-х годов. На волне перестройки удалось принять "Положение о статусе родовых угодий" (1992 г.), которое закрепило права аборигенов на землю.

В ХМАО сложилась уже  определенная правовая база взаимоотношений  между нефтедобывающими корпорациями и представителями коренных народов, причем можно отметить, что в этом смысле округ опередил другие субъекты федерации, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера. Представители ХМАО еще 10 лет назад предлагали российскому правительству придать крупнейшему нефтедобывающему региону статус экспериментального "полигона", предназначенного для выработки нормативных документов по недропользованию, до появления федерального законодательства по этому вопросу.

Вопросы правового регулирования  недропользования остаются для аборигенов наиболее острыми и болезненными. В принятом в 1996 г. законе ХМАО "О недропользовании" было провозглашено: "Пользование недрами должно осуществляться в интересах всех народов Российской Федерации, населения автономного округа с учетом обеспечения экологической безопасности, сохранения окружающей природной среды и традиционного уклада жизни малочисленных народов Севера".

Изучение опыта ХМАО в этой сфере показывает, что принцип  совместного ведения, провозглашенный  в Конституции, является очень важным. Органы власти субъекта федерации оказываются в большей степени знакомыми с проблемами коренных народов, но они же бывают заинтересованы в работе нефтяных компаний на своей территории, и и атом вопросе коренные народы могут апеллировать к центру как гаранту прав человека. Кроме того, излишняя централизация, о которой свидетельствует эволюция законодательства после 2004 г., может лишить власть "знания жизни".

В законе "Об изъятии  и предоставлении земельных участков на территории Ханты-Мансийского автономного округа" предусматривается согласование условий технических проектов промышленной разработки месторождений с владельцем родового угодья, причем в случае, если согласие не будет достигнуто, окончательное решение принимается правительством округа; за владельцем родового угодья остается право обжаловать такое решение в суде. Этим законом предусматривается также заключение договора недропользователя с владельцем родовых угодий .

Практика договорных отношений в округе увязана с вектором развития отношений между представителями коренных народов и нефтяными компаниями. За годы промышленного развития в ХМАО накопилось много претензий, в первую очередь связанных с невыполнением соглашений нефтяными компаниями, а для многих хантов и ненцев последние представляются важным источником пополнения семейного бюджета. Именно экономическая составляющая данных отношений является сегодня определяющей. Эти отношения могут измениться в связи с принятием в декабре 2006 г. нового закона "О территориях традиционного природопользования регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре". Здесь не место давать полную характеристику этого закона, остановлюсь лишь на одном его положении - содержании ст. 12 "Осуществление деятельности в границах территорий традиционного природопользования лицами, не являющимися субъектами права традиционного природопользования".

При реализации законодательства о КМН, в том  числе в вопросах традиционного природопользования, на практике нередко возникают серьезные проблемы. Например, Закон РФ №82 от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях ...» не содержит конкретных механизмов реализации прав КМН. Часто данные права являются юридически несостоятельными, поскольку не могут быть реализованы. Некоторые права КМН, требующие действий органов государственной власти, не корреспондируют с полномочиями органов власти.

Например, действующее  законодательство не обеспечивает права  коренных малочисленных народов по их участию в экологической экспертизе. Они могут только участвовать в обсуждении вопросов с правом высказать свое мнение. Решения принимаются органами государственной власти, и КМН не могут иметь особого влияния на принятие самого решения.

На федеральном уровне права и интересы коренных народов  в области природопользования, охраны окружающей среды и традиционного природопользования частично нашли свое закрепление в ряде специальных законов. Но это не означает, что по отношению к правам КМН реализуется системный подход. Часто не обращается внимания на нормы действующих законов. В результате этого из действующих законов «вымываются» нормы, закрепляющие дополнительные права и гарантии коренных народов. Например, в ранних (действовавших на практике) редакциях Закона РФ «О недрах» (ст. 42) говорилось, что «при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, используется для социально-экономического развития этих народов и групп». В современной версии данного закона это положение отсутствует.

В результате принятия Земельного кодекса РФ в 2001 году коренные малочисленные народы потеряли право безвозмездно пользоваться своими исконными землями и территориями, хотя эта норма осталась в законе о ТТП. Но нормы Земельного кодекса имеют приоритет, так как данный кодекс является основным отраслевым законом, к тому же он принят позднее, чем закон о ТТП. Следовательно, нормы закона о ТТП необходимо приводить в соответствие с Земельным кодексом.

Отмеченные выше особенности (недостатки и слабые стороны) федерального законодательства требуют его изменения  и конкретизации. Предложения Ассоциации КМНСС и ДВ РФ по совершенствованию  федерального законодательства включают внесение изменений и дополнений в федеральные законы для обеспечения прав коренных народов на приоритетное пользование природными ресурсами в целях традиционного природопользования.39 Отметим некоторые из предлагаемых изменений и дополнений в федеральные законы, непосредственно затрагивающие вопросы учета интересов КМН при недропользовании.

В Земельном кодексе  РФ предоставить гражданам, относящимся к КМН СС и ДВ и их общинам, права безвозмездного пользования земельными участками в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, а также установить особый природоохранный режим использования земель в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.

В Закон РФ «О недрах»  внести поправки в части целевого направления платежей за пользование недр, поступающих в бюджет от добывающих компаний, осуществляющих хозяйственную деятельность в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, на реализацию программ их социально-экономической адаптации к условиям, возникшим во время и после использования недр, а также обеспечения возможности введения в лицензионные соглашения дополнительных условий о финансировании региональных и местных программ социально-экономического развития КМН.

В Закон РФ «О соглашениях  о разделе продукции» внести изме 
нения в части согласования положений соглашения с уполномоченными 
представителями коренных малочисленных народов, если участки недр 
расположены на территории традиционного проживания и хозяйственной 
деятельности этих народов.

ХМ АО является исконным местом проживания ханты, манси, ненцев. Округ является территорией с высоким уровнем антропогенного и техногенного воздействия. ХМАО характеризуется комплексом географических, климатических, демографических и этнографических особенностей, обуславливающих необходимость применения дополнительных требований к условиям охраны окружающей природной среды, законодательным мерам ее охраны, обеспечения экологической защиты населения, а также к принятию организационно-управленческих мер, связанных с природопользованием и природоохранной деятельностью.

До начала освоения нефтегазовых месторождений  на территории ХМАО было развито традиционное хозяйство коренных народов Севера. В период освоения часть территорий была изъята под промышленные нужды недропользователей. В результате освоения региона ареал приоритетного природопользования значительно сократился.

2. Система взаимоотношений коренных малочисленных народов Севера с органами власти

2.1. Взаимодействие с федеральными органами власти

Взаимодействие нефтяных компаний и аборигенов происходит в  рамках правового регулирования  недропользования и строится принципах  совместного распоряжения недрами  Российской Федерации и ее субъектов, платном пользовании недрами  и лицензионном порядке предоставления недр в пользование. Вопрос о государственной собственности на недра является для Российской Федерации принципиальным (закон "О недрах", ст. 1. п. 2). Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, а защита прав граждан, в том числе коренных малочисленных народов, находится в ведении органов государственной власти субъектов федерации. Ввиду особой экологической опасности добычи и транспортировки нефти эти процессы регулируются также природоохранным законодательством, в первую очередь законом "Об экологической экспертизе". Для рассматриваемых проблем так важны федеральные законы "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Исследователи отмечают, что "современное право буквально на наших глазах превращается из источника надежд на правду и справедливость в инструмент обслуживания коммерческих интересов, потребностей экономической элиты, финансовых и промышленных олигархий. Болезнь коммерциализации захватила сегодня публичное право, конституционные институты, избирательные процедуры, сферу административных отношений, связи между гражданином и государством, достигла самых высот публичной ношений, но все же в публичном праве пока еще нет такой сплошной концентрации коммерческого духа, какая существует в праве частном"³.

Сложившееся положение  встречает противодействие как  со стороны аборигенов, имеющих по распространенным представлениям особые взгляды на распоряжение природными ресурсами, так и, согласно опросам общественного мнения, значительной части россиян. Исходя из либертарно-юридического правопонимания, возможность разрешения конфликта между нефтяными компаниями и коренными народами заключается в восстановлении формального равенства между ними. Выполнению этой задачи могут служить гарантии прав человека и развитие соуправления ресурсами. Согласование интересов сторон является сегодня уже требованием законодательства Земельный кодекс РФ, закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока"). Необходимо сделать дальнейшие шаги и обеспечить провозглашенные в Конституции права коренных малочисленных народов на защиту исконной среды обитания и традиционный образ жизни.

Использование недр на всей территории Севера на основании действующего законодательства не решает в полной мере социальные проблемы коренных народов Севера и не обеспечивает экологической безопасности региона.

3-24 апреля 2009 года в  Москве прошел Съезд коренных  малочисленных народов Севера, Сибири  и Дальнего Востока Российской  Федерации, который предоставил  возможность представителям сорока коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока рассказать о своих проблемах и определить основные направления работы всего движения коренных малочисленных народов на ближайшие 4 года.

Съезд собрал 330 полномочных  представителей коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока из 27 субъектов Российской Федерации. Глава представительства Гренландии в Дании (Тове Педерсен), Посол Гватемалы (Артуро Ромео Дарте Ортиз) представители Арктического совета Атабасков, Циркумполярного Совета Инуитов, представитель Всемирного Банка, Европейского Банка Реконструкции и Развития.  Работу Съезда освещали представители центральных и региональных СМИ.