Введение.
Новый этап экономических
и социальных реформ в России предусматривает
в качестве приоритетных направлений
государственных расходов инвестиции
на поддержание систем жизнеобеспечения
населения страны. Расходы на образование
являются именно такими инвестициями,
поскольку развитие всех отраслей экономики
напрямую зависит от уровня образованности
общества. Первостепенная роль в деле
воспитания подрастающего поколения всегда
принадлежала системе образования. Образование
– одно из основных и неотъемлемых конституционных
прав граждан РФ.
Государство гарантирует
ежегодное выделение финансовых средств
на нужды образования в размере не менее
10% национального дохода, а также защищённость
соответствующих расходов федерального
бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных
бюджетов. Доля расходов на финансирование
высшего профессионального образования
не может составлять менее 3% расходной
части федерального бюджета.
Массовая сеть
государственных учреждений культуры
финансируется за счет региональных
и местных бюджетов. В зависимости
от своего расположения
Источники
финансирования образовательных
учреждений.
Новый
этап экономических и социальных
реформ в России предусматривает
в качестве приоритетных направлений
государственных расходов инвестиции
на поддержание систем жизнеобеспечения
населения страны. Расходы на образование
являются именно такими инвестициями,
поскольку развитие всех отраслей экономики
напрямую зависит от уровня образованности
общества. Первостепенная роль в деле
воспитания подрастающего поколения всегда
принадлежала системе образования. Образование
– одно из основных и неотъемлемых конституционных
прав граждан РФ. Основы регулирования
государственной политики в области образования
сформулированы в федеральном законе
от 13 января 1996 года №125 ФЗ «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании»,
а также в Национальной доктрине развития
образования, утверждённой постановлением
правительства РФ от 4 октября 2004 года
№751.
Гражданам
РФ гарантируется возможность получения
образования без каких-либо условий и
ограничений независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения,
места жительства, состояния здоровья
и т.п. Государство гарантирует гражданам
общедоступность и бесплатность начального
общего, основного общего, среднего (полного)
общего образования и начального профессионального
образования, а также на конкурсной основе
бесплатность среднего, высшего и послевузовского
профессионального образования в государственных
и муниципальных образовательных учреждениях
в пределах государственных образовательных
стандартов, если образование данного
уровня гражданин получает впервые. Государственные
образовательные стандарты позволяют
сохранять единое образовательное пространство
России. Они представляют собой систему
норм, определяющих обязательный минимум
содержания основных образовательных
программ, требования к уровню подготовки
выпускников, максимальных объём учебной
нагрузки обучающихся.
В
последнее время особое внимание
уделяется принципу регионализации
образования. Основными признаками региональной
системы образования с точки зрения его
организации являются: совокупность учебно-воспитательных
учреждений в регионе, обеспечивающих
возможность дифференциации образования
и обучения в соответствии с интересами
граждан и уровнем их подготовленности;
программы обучения, отражающие научно-культурные,
демографические и экономические особенности
региона. Муниципальная система включает
в себя характеристики региональной, но
при этом особо подчёркивается роль местных
органов самоуправления, которые могут
создавать дополнительные условия для
функционирования и развития системы
образования за счёт средств и местных
бюджетов. С позиции ресурсного обеспечения
региональной считается система, которая
финансируется из бюджета местного органа
самоуправления.
Одним из условий обоснованности
расходов и эффективного использования
средств является научно обоснованная
типологизация образовательных
программ и учреждений. Содержание
образования определённого уровня
и направленности определяют
образовательные программы, которые подразделяются
на общеобразовательные и профессиональные.
К общеобразовательным относятся программы
дошкольного образования, начального
общего образования и среднего (полного)
общего образования. Они направлены на
решение задачи формирования общей культуры
личности, её адаптации к жизни в обществе,
создание основы выбора и освоения профессиональных
образовательных программ. С помощью профессиональных
образовательных программ осуществляется
подготовка специалистов соответствующей
квалификации и решаются задачи последовательного
повышения профессионального и общеобразовательного
уровня специалистов. К профессиональным
относятся программы начального, среднего,
высшего и послевузовского профессионального
образования.
Образовательным является учреждение,
осуществляющее образовательный процесс,
т.е. реализующее одну или несколько образовательных
программ и (или) обеспечивающее содержание
и воспитание обучающихся, воспитанников.
Образовательные учреждения по своим
организационно-правовым формам могут
быть государственными, муниципальными,
негосударственными. Гражданский кодекс
РФ относит образовательные учреждения
к некоммерческим организациям. В зависимости
от реализуемой образовательной программы
создаются следующие типы образовательных
учреждений:
- дошкольные;
- образовательные, включающие в
себя три ступени: начального
общего, основного общего, среднего
(полного) общего образования;
- начального, среднего, высшего и
послевузовского профессионального
образования;
- дополнительного образования взрослых;
- дополнительного образования детей;
- специальные (коррекционный) для
обучающихся воспитанников с
отклонениями в развитии;
- для детей-сирот, оставшихся
без попечения родителей (законных
представителей);
- другие учреждения, осуществляющие образовательный
процесс.
Видовые наименования учреждений
определяются в соответствии
с уровнями реализуемых образовательных
программ и направлениями деятельности.
Кроме образовательных учреждений
в систему образования включается
также широкая сеть учреждений, обеспечивающих
учебно-воспитательный процесс, так называемые
прочие учреждения: научно-методические
центры, медико-психолого-педагогические
службы, фильмотеки и видеотеки, централизованные
бухгалтерии, службы технического надзора
за ходом капитального ремонта и строительства
объектов образования, службы по
хозяйственному содержанию зданий и др.
Каждое образовательное учреждение
создаётся одним или несколькими
учредителями, которые финансируют
его деятельность. В соответствии
со ст.120 ГК РФ «учреждением признаётся
организация, созданная собственником
для осуществления управленческих, социально-культурных
или иных функций некоммерческого характера
и финансируемая им полностью или частично».
Собственником государственных и муниципальных
образовательных учреждений является
государство в лице федеральных, региональных
и местных органов управления. В соответствии
с этим основой государственных гарантий
получения гражданином образования в
пределах стандартов является государственное
или муниципальное финансирование. Объём
бюджетных средств выступает одним из
главных показателей, характеризующих
масштаб государственного регулирования
сферы образования. В настоящее время
удельный вес федерального бюджета в общих
расходах на образование составляет около
20%, на долю региональных и местных бюджетов
приходится около 80%.
Степень участия бюджета того
или иного уровня в финансировании
расходов зависит от целого
ряда факторов, в том числе:
от государственного устройства
и общей системы государственного управления;
законодательного распределения ответственности
за виды образования; сложившихся традиций
и т.д. В нашей стране сочетаются отраслевые
и территориальные принципы управления.
Это позволяет классифицировать структуру
финансовых потоков на содержание образования
по уровням бюджетов. Федеральный уровень
включает в себя три направления финансирования
расходов:
- на финансирование учреждений
федерального ведения в основном
учреждении профессионального образования;
- на реализацию федеральных образовательных
целевых программ.
Правовой базой для привлечения
внебюджетных источников финансирования
в образовательную отрасль явилась
целая серия законодательных
актов, среди которых кроме
Федерального закона от 13 января
1996г. №12-ФЗ «Об образовании» можно выделить
законы от 19 мая 1995г. №82-ФЗ «Об общественных
объединениях и общественных организациях»,
от 11 августа 1995г. №135-ФЗ «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях»,
от 12 января 1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих
организациях».
В настоящее время система
частного предпринимательства в
образовании отражает общественную
реакцию на новые направления
развития экономики государства.
Рынок образовательных услуг
призван удовлетворять не только
государственный заказ, который обеспечивается
бюджетными ассигнованиями, но и социальный
заказ различных групп населения и предприятий.
В процессы образования включаются как
формирующийся класс предпринимателей,
так и представители различных движений
национальных объединений, религиозных
общин. Стремление реформировать систему
образования в своих интересах побуждает
их открывать альтернативные негосударственные
учебные заведения и оказывать финансовую
поддержку государственным. В свою очередь
и государственные учреждения вправе
предлагать широкий спектр образовательных
услуг населению на платной основе. Привлечение
дополнительных источников на цели образования
может осуществляться двумя путями:
- предпринимательской, условно-предпринимательской
или специфической деятельностью самого
образовательного учреждения;
- взаимодействие с юридическими
и физическими лицами, способными
осуществлять благотворительность
в пользу образовательного учреждения.
2.
Порядок планирования
бюджетных средств
на содержание
учреждений образования.
В
соответствии с Федеральным законом
от 13 января 1996г. №12-ФЗ «Об образовании»
государство гарантирует ежегодное
выделение финансовых средств на
нужды образования в размере
не менее 10% национального дохода, а
также защищённость соответствующих
расходов федерального бюджета, бюджетов
субъектов РФ и местных бюджетов. Доля
расходов на финансирование высшего профессионального
образования не может составлять менее
3% расходной части федерального бюджета.
Установлено, что финансированию подлежит
обучение 170 студентов на каждые 10 тыс.
человек, проживающих в Российской Федерации.
Закон предусматривает единые принципы
формирования бюджетных средств на образование
на всей территории РФ на основе государственных
экономических нормативов на единицу
контингента обучаемых, которые ежегодно
должны утверждаться федеральным законом
одновременно с законом о бюджете. Предусмотрена
ежеквартальная индексация выделяемых
средств в соответствии с темпами инфляции.
Таковы требования законодательства,
но реальная практика формирования бюджетов
свидетельствует о том, что эти положения
не выполняются.
Далеки
от провозглашённого уровня и показатели,
характеризующие систему образования.
К примеру, не обеспечен установленный
законодательством размер оплаты труда
работников учреждений образования, превышающий
уровень средней заработной платы в РФ;
не реализуется система льгот различным
категориям обучающихся, а также видов
и норм материального обеспечения учащихся
и студентов; не введён механизм предоставления
гражданам личного государственного образовательного
кредита; устарели требования к образовательным
учреждениям в части строительных и санитарных
норм и правил, оснащённости учебного
процесса и оборудования учебных помещений;
не созданы соответствующие фонды развития
образования; отсутствуют научно обоснованные
федеральные и региональные нормативы
финансирования; недостаточно чётко определена
система налоговых льгот, стимулирующих
развитие образования, и др.
Величина ассигнований в первую
очередь регулируется объёмом доходов
бюджета того или иного уровня. Порядок
финансирования обеспечения образовательных
учреждений регламентирован БК РФ. В нём
чётко обозначены рамки применения нормативов
финансовых затрат и нормативов минимальной
бюджетной обеспеченности. Отмечается,
что нормативный метод используется на
стадии формирования бюджета того или
иного уровня, а не на стадии планирования
расходов на содержание конкретного образовательного
учреждения, как это предусмотрено Федеральным
законом «Об образовании». БК РФ чётко
указывает на сохранение методики поэлементного
выделения средств для каждого бюджетополучателя
с применением множества экономических
статей по видам затрат и различных нормативов
частного характера; от размера ставок
заработной платы работников до объёма
потребления таких видов услуг, как водоснабжение
(мі в сутки на одного учащегося); санитарно-гигиеническое
обслуживание и т.п. Детализация бюджетных
расходов по экономическим статьям связана
с необходимостью усиления контроля со
стороны финансирующих и административных
органов за их целевым использованием.
Этому соответствует принцип постатейного
выделения бюджетных средств для конкретного
учреждения на основе сметно-финансового
обоснования или сметы доходов и расходов.
Определяет объёмы бюджетных ассигнований
и распределяет разнообразные расходы
по экономическим статьям государственный
орган в пределах выделенных из бюджета
средств на календарный финансовый год.
Дошкольный уровень является
начальным звеном образования.
В дошкольных образовательных
учреждениях обеспечиваются воспитание,
обучение, присмотр, уход и оздоровление
детей в возрасте от двух месяцев до семи
лет. Бесплатное содержание, обучение
и воспитание детей в ДОУ государством
не гарантируется. Для этого типа учреждений,
как и для дополнительного образования
детей, предусмотрено оказание финансовой
поддержки за счёт бюджетов местного звена.
Под влиянием демографических факторов
контингент воспитанников ДОУ за последнее
десятилетие снизился вдвое (с 9 млн детей
до 4,5 млн). При этом сократилась и сеть
детских садов.
Главная особенность финансового
обеспечения ДОУ заключается
в том, что часть расходов
по содержанию детей должна
покрываться за счёт средств
родителей. На федеральном уровне
установлен предельный размер
доли родительских средств в общих
расходах ДОУ, который не должен превышать
20%. В реальности в каждом субъекте РФ установлена
собственная шкала платы. Например, в Санкт-Петербурге
размер оплаты установлен на уровне 0,25-1,5
МРОТ в месяц в зависимости от количества
детей в семье, вида учреждения, наличия
у ребёнка одного или обоих родителей
и т.д. В среднем по городу доля родительских
средств составляет около 5% от общего
объёма расходов на содержание ДОУ.
Следующая целевая статья расходов
– содержание учреждений общего
образования. К ним относятся общеобразовательные
школы, школы-интернаты, специальные и
вечерние школы. В системе непрерывного
образования они являются вторым звеном
после дошкольного уровня. Их деятельность
связана с предоставлением всем гражданам
РФ возможности реализовать гарантированное
государством право на получение бесплатного
общего образования.
Важное значение при планировании
бюджетных средств как по школам,
так и на содержание учреждений
профессионального образования
имеет система стандартов. Образовательный
стандарт определяет обязательный минимум
содержания основных образовательных
программ, требования к уровню подготовки
выпускников, максимальный объём нагрузки
обучающихся. Одним из элементов государственных
государственных образовательных стандартов
является базисный учебный план общеобразовательных
учреждений РФ. В нём определено минимальное
количество часов на изучение образовательных
областей, установлена максимальная учебная
нагрузка учащихся по классам. Этот учебный
план позволяет сохранить единое образовательное
пространство в России. На его основе планируются
расходы на оплату труда учителей.
Расходы на оплату труда планируются
отдельно по педагогическому,
административно-хозяйственному и
учебно-вспомогательному персоналу.
Этот фонда зазывается тарифным.
Кроме того, предусматривается надтарифный
фонд заработной платы заработной
платы на установление за дополнительные
виды работ (проверку тетрадей, классное
руководство и т.п.) и надбавок за высокое
качество работы. При исчислении надтарифного
фонда оплаты труда применяется следующая
методика: тарифный фонда принимается
за 75%, надтарифный по школам должен составлять
не более 25%. Следовательно, чтобы исчислить
его объём, необходимо тарифный фонд разделить
на 75 и умножить на 25. Узаконенный норматив
надтарифного фонда по каждому типу учреждений
различен. Например, по учреждениям дополнительного
образования он составляет 10%, по дошкольным
учреждениям – 12%, по школам – 25%.
Методика исчисления затрат по
другим статьям расходов по
всем типам образовательных учреждений
одинакова. Значительное место
в затратах на содержание учреждений
занимают коммунальные платежи за отопление,
освещение, водоснабжение и т.п. Расчётный
объём средств зависит от кубатуры и площади
помещений, условий обеспечения тепловыми
и энергетическими ресурсами. В городских
учреждениях, как правило, коммунальное
обслуживание учреждений осуществляется
по договорам со специализированными
организациями. По учреждениям, расположенным
в сельской местности и имеющим собственное
печное или паровое отопление, расчёт
более сложен. Расходы исчисляются по
нормам расхода топлива, учитываются действующие
цены на него, продолжительность отопительного
сезона. Как правило, расчётный объём средств
по прочим и коммунальным расходам определяется,
исходя из фактического расхода за ряд
предшествующих лет. В последние годы
из-за недофинансирования коммунальных
расходов у учреждений образования возникает
кредиторская задолженность поставщикам
услуг. Эти суммы также следует учитывать
для планирования расходов на очередной
финансовый год.
Аналогично школам планируются
расходы на начальное, среднее
и высшее профессиональное образование.
Учреждения начального профессионального
образования имеют целью подготовку работников
квалифицированного труда (рабочих и служащих)
по всем направлениям общественно полезной
деятельности. Главной задачей учреждений
этого типа является создание необходимых
условий для получения гражданином конкретной
профессии (специализации) соответствующего
уровня квалификации с возможностью повышения
общеобразовательного уровня обучающихся,
не имеющих среднего (полного) образования,
а также ускоренного приобретения трудовых
навыков для выполнения определённой
работы.
Учреждения высшего профессионального
образования призваны обеспечить
потребности личности в приобретении
высшего образования и квалификации
в избранной области профессиональной
деятельности. Этот тип учреждений подразделяется
на следующие виды: университет – высшее
учебное заведение, деятельность которого
направлена на развитие образования, науки
и культуры путём проведения фундаментальных
научных исследований и обучения на всех
уровнях высшего, послевузовского дополнительного
образования по широкому спектру естественнонаучных,
гуманитарных и других направлений науки,
техники и культуры; академия; институт.
Академия в отличие от университета осуществляет
подготовку специалистов высшей квалификации
и переподготовку руководящих специалистов
определённой отрасли (преимущественно
одной из областей науки, техники, культуры).
Институтом называется самостоятельное
высшее учебное заведение или структурное
подразделение университета (академии),
реализующее профессиональные образовательные
программы по ряду направлений науки,
техники и культуры.
За истекшие 10 лет численность
учащихся в учреждениях начального
профессионального образования
снизилась на 20%, в то время
как число студентов вузов возросло
почти в полтора раза. Рост показателей
по высшей шкале связан с развитием негосударственной
сети учреждений и расширением приёма
в государственные вузы на основе полного
возмещения затрат на обучение.
Одним из важных показателей
для расчёта расходов на профессиональное
образование служит число студентов на
одного преподавателя.
При определении расходов на
содержание учреждений профессионального
образования шире, чем по дошкольной
и школьной сети, применяется
нормативный способ расчёта расходов.
Однако при расчёте используются не реальные
нормативы финансовых затрат, а нормативы
минимальной бюджетной обеспеченности.
Они устанавливаются путём деления
заранее определённой суммы бюджетных
ресурсов на контингент обучающихся
за счёт бюджетных средств. Отличительной
чертой структуры расходов на профессиональное
образование по сравнению с затратами
на общее образование является выделение
средств на обеспечение студентов стипендиями.
В соответствии с законодательством учреждения
среднего и высшего профессионального
образования самостоятельно формируют
объём стипендиального фонда и порядок
его использования. Стипендии, как правило,
подразделяются на академические и социальные.
Реформа образования и введение
новых принципов его финансирования
в большей степени касаются высшего
и среднего профессионального образования.
В настоящее время намечено проведение
эксперимента по отработке финансового
обеспечения системы образования на основе
финансовых именных финансовых обязательств
(ГИФО). С помощью системы ГИФО предполагается
уравнять в правах на получение бюджетного
финансирования учебные заведения любой
формы собственности. Считается, что новая
система финансирования позволит обеспечить
доступ абитуриентов к наиболее качественным
и разнообразным услугам образования
и повысить его доходность. Если бы государственные
финансовые нормативы покрывали реальные
затраты стандартного обучения, такая
модель позволила бы увеличить общий объём
ресурсов, направляемых на подготовку
кадров.
Внедрение ГИФО является значительным
шагом на пути к нормированию средств,
выделяемых на профессиональное обеспечение.
Однако в современных условиях трудно
обеспечить реальный выбор места учёбы,
поскольку номинальная стоимость данной
ценной бумаги будет значительно ниже
реальных затрат на обучение одного студента.
Новый способ финансирования предполагает
отказ от системы постатейного планирования
расходов на содержание вузов. Стоимость
ГИФО будет дифференцироваться в зависимости
от категории сертификата, выдаваемого
выпускникам школ по результатам аттестации.
В программных документах говорится, что
указанная система нормативов найдёт
отражение в федеральном бюджете. При
этом объём расходов бюджета, предусмотренных
на цели высшего и среднего профессионального
образования останется без изменения.
Рассмотрение отдельных элементов
расходов по трём типам учреждений
образования показывает многогранность
проблем отрасли, значительное
число которых связанно с несоответствием
правового обеспечения и реальной
практики выделения средств. Независимо
от применяемых при планировании методик
жёсткая бюджетная политика предопределяет
необходимость учитывать при формировании
бюджетов не только потребность, целесообразность,
актуальность расходов, но и финансовые
возможности государства по их осуществлению.
3.
Особенности финансирования
культуры и искусства
В
настоящее время Министерство культуры
и массовых коммуникаций РФ финансирует
федеральные учреждения и организации.
Их перечень определяется правительством
РФ. В него входят библиотеки, музеи,
театры, учебные заведения, имеющие особую
культурную значимость для России, а их
деятельность является эталоном в сфере
культуры и искусства.
Бюджетные
ассигнования выделяются на следующие
цели:
- оплату труда
работников (специалистов,
творческого, управленческого, производственного
и вспомогательного персонала) как состоящих
в штате, так и привлекаемых по договорам,
выплату гонораров авторам
произведений, используемых
организацией культуры;
- содержание
зданий (включая расходы на
коммунальные услуги, освещение, текущий
ремонт и прочие аналогичные
расходы), оборудования, транспорта и (или)
затраты на их аренду;
- содержание
природных комплексов и объектов,
относящихся к данной организации
культуры;
- содержание
животных в зоопарках и цирках;
- комплектование
библиотечных фондов, формирование
новых и пополнение существующих музейных
коллекций, обеспечение особого
режима их хранения, приобретение
материалов для реставрации фондов,
научно - методическую деятельность;
- материальное
обеспечение художественного воплощения
творческих замыслов (создание новых
постановок, представлений, подготовку
концертных программ и других видов
массовых зрелищ, организацию фестивалей,
выставок, проведение работ по созданию
и обновлению экспозиций) и
поддержание в рабочем состоянии
материального оформления постановок
(программ, номеров), художественных
экспозиций;
- оснащение
организации культуры современными
техническими средствами и
оборудованием, в том
числе обеспечивающими безопасность
фондов хранения и здания организации
культуры;
- проведение
капитального ремонта;
- реставрацию
памятников истории, культуры
и архитектуры, переданных в пользование
организации культуры;
- другие затраты,
связанные с основной деятельностью организации
культуры.
Массовая
сеть государственных учреждений культуры
финансируется за счет региональных
и местных бюджетов. В зависимости
от своего расположения библиотеки, музеи,
театры, дома и дворцы культуры, другие
учреждения различаются по масштабам
деятельности, числу работников, охвату
населения. Значительное количество мелких
учреждений культуры, расположенных в
сельской местности, ориентировано в основном
на бюджетное финансирование. Крупные
муниципальные учреждения культуры имеют
признаки юридического лица, среди которых
наличие самостоятельной сметы доходов
и расходов. Исходя из этого и финансирование
объектов культуры может быть как сводным,
так и индивидуальным.
