Муниципальная служба. 9

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………...3

1 Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной службы…..4

2 Понятие и правовое регулирование муниципального служащего…………13

Заключение……………………………………………………………………….16

Список использованной литературы……………………………...……………17

ВВЕДЕНИЕ

Понятие "муниципальной службы" сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

Раньше данный вопрос относился  к государственной службе, которая  давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так  и муниципальную службу. Теперь, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Это связано с тем, что  идет общее развитие всех институтов муниципального права.

Данная тема является довольно обширной и по многим вопросам спорной. Вообще, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Раньше данный вопрос относился к государственной службе, которая давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так и муниципальную службу. Но в последнее время все больше появляется мнений о том, что государственную службу следует отграничивать от муниципальной службы по многим вопросам. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.

С изменением политических, экономических, правовых условий в  России возрождается местное самоуправление. И сейчас, в органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих.

1 ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ПРАВОВОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ

   МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Муниципальная служба – новый вид службы в Российской Федерации.

До перехода к организации  местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы  осуществления власти народа понятие  «муниципальной службы» в законодательстве не использовалось, ибо: служащие местных органов власти – местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной  службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении – об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР – не использовали понятие «муниципальная служба».

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция РФ с целью  обеспечения самостоятельности  местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены правовые основы для учреждения нового вида служебной деятельности в нашем обществе: муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательство разграничивает государственную  службу и муниципальную службу: Федеральный  закон от 31 июля 1995г. «Об основах  государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Муниципальная служба определяется российским законодательством – ст.2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее в настоящей главе – Федеральный закон № 25-ФЗ) – как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора. Понятие муниципальной службы устанавливается и через понятие «должность муниципальной службы». Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Общие принципы организации  муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации устанавливает Закон об основах муниципальной службы. В соответствии с ним муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Муниципальной службе присущи  следующие отличительные черты  и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью  в системе народовластия.

1. Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная – формы публичной власти.
2. Муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, прежде всего, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

К основным задачам муниципальной  службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения  ст. 18 Конституции РФ, согласно которой  права и свободы человека и  гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

На муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и  контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует  учитывать, что в ведении муниципальных  образований находятся не только вопросы местного значения, но и  отдельные государственные полномочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции РФ, могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.

3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.
4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.
5. Правовой статус муниципального служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего и т. п.
6. Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба основана на следующих основных принципах, закрепляемых Законом об основах муниципальной службы:

1) принцип верховенства Конституции  РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями. Он вытекает из ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и является общим для организации и деятельности государственной, муниципальной и иных видов служебной деятельности в нашем государстве;

2) принцип приоритета прав и  свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Как известно, Конституция РФ (ст. 2) признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а согласно ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют деятельность местного самоуправления, а значит, и муниципальных служащих;

3) принцип самостоятельности органов  местного самоуправления в пределах  их полномочий. Конституция РФ  признает и гарантирует местное  самоуправление, его самостоятельность  (ст. 12). Муниципальная служба не  входит в систему государственной  службы, не является ее структурной  частью. Это самостоятельный институт местного самоуправления. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые закон относят к ведению муниципальных образований. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо призваны недействительными решением суда. Самостоятельность местного самоуправления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления, самим «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление»;

4) принцип профессионализма и  компетентности муниципальных служащих. Он требует от муниципальных служащих знать свои права и обязанности, повышать уровень своих профессиональных знаний и навыков;

5)принцип ответственности муниципальных  служащих за неисполнение или ненадлежащие исполнение своих должностных обязанностей, призванный обеспечить дисциплину в деятельности муниципальных служащих, формирование чувства их личной ответственности за порученное дело;

6) принцип равного доступа граждан  к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. Он основан на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления, в том числе и право на равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. При этом необходимо отметить, что данный принцип следовало бы закрепить в Конституции РФ: в настоящее время ст. 32 Конституции РФ устанавливает право равного доступа лишь к государственной службе;

7) принцип единства основных  требований, предъявляемых к муниципальной службе Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций, предполагающий единство основ правового статуса муниципальных служащих: общие перечни ограничений, связанных с муниципальной службой, гарантий и т. д. Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции;

8) принцип правовой и социальной  защищенности муниципальных служащих  призван обеспечить стабильность  кадров в органах местного  самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему соответствующие условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т.д.;

9) принцип внепартийности муниципальной  службы имеет целью не допустить  перехода муниципальной службы  под контроль политических организаций.

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления и об основах муниципальной службы и др., конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Закон об общих принципах организации  местного самоуправления относит к ведению органов государственной власти Российской Федерации «регулирование основ муниципальной службы» (ст. 4). Это предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, каковы основы статуса муниципальных служащих и т.д. Все эти положения закреплены в Законе об основах муниципальной службы.

К компетенции органов государственной  власти субъектов Федерации относится  законодательство о муниципальной  службе (ст. 5 Закона об общих принципах  организации местного самоуправления).

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Законодательство субъектов Федерации  включает, как правило, не только законы о муниципальной службе, но и законы об аттестации муниципальных служащих, о системе оплаты труда муниципальных служащих. Законами субъектов Федерации утверждаются реестры муниципальных должностей муниципальной службы, устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы РФ с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Законодательство о муниципальной  службе относит к ее правовой основе уставы муниципальных образований, а также иные нормативные правовые акты муниципальных образований.

В соответствии с законодательством  муниципальные образования определяют порядок прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, права и обязанности, виды поощрений муниципального служащего.

Создание нормативной  правовой основы муниципальной службы — одно из основных направлений  становления и совершенствования  муниципальной службы РФ.

Итак, в настоящее время, нормативное правовое регулирование  муниципальной службы РФ осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации, которая закрепляет исходные для муниципальной службы основы: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы муниципальной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к муниципальной службе;

2) Федеральным законом  от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который в соответствии с Конституцией РФ определяет правовые и организационные основы системы муниципальной службы РФ, основные принципы ее построения и функционирования, в том числе взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

3) Федеральным законом  РФ от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий правительства Российской Федерации"

4) Федеральным законом РФ от 27 октября 2008 г. № 181-ФЗ "О вынесении изменения в статью 21 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"

5) Федеральным законом РФ от 27 октября 2008 г. № 182-ФЗ "О признании утратившей силу части 3 статьи 22 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"

6) Федеральным законом РФ от 25 ноября 2008 г. № 219-ФЗ "О внесении изменения Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"

7) Федеральным законом РФ от 22 декабря 2008 г. № 267-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"

8) Федеральным законом РФ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с ратификацией конвенции организации обьедененых нации против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"

9) Федеральным законом РФ от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ "О внесении изменений в кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Муниципальная служба в Российской Федерации должна регулироваться федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, определяющими  муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации. Каждая область должна принять свой закон  о муниципальной службе.

Нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения  муниципальной службы, как в широком  смысле, так и в узком ее понимании, являются уставы городского самоуправления, содержащие нормы о муниципальной  службе, основах муниципальной службы.

2 ПОНЯТИЕ   И   ПРАВОВОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ  МУНИЦИ-

   ПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

В ч.1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной  службе в Российской Федерации" дано определение понятия муниципального служащего, из которого следуют такие  признаки, в совокупности характеризующие физическое лицо в качестве муниципального служащего, как:

- муниципальным служащим  является гражданин. С учетом  нормы ч.1 ст.1 Закона речь идет  о гражданах России, а также  о гражданах иностранных государств - участников международных договоров  РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе;

- гражданин исполняет  обязанности по должности муниципальной  службы в порядке, определенном  муниципальными правовыми актами  в соответствии с федеральными законами (прежде всего, в соответствии с Законом) и законами субъекта РФ;

- за исполнение обязанностей  по должности муниципальной службы  гражданину выплачивается денежное  содержание за счет средств  местного бюджета.

В силу прямого указания в ч.2 ст.1 Закона не являются муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (лица, замещающие муниципальные должности).

Следует отметить, что определение  понятия муниципального служащего дано в ч.1 статьи 10 Закона по аналогии с положениями статьи 13 Закона о государственной гражданской службе, раскрывающей понятие государственного гражданского служащего: государственный гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы; государственный гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Как говорилось выше, замещение  должностей муниципальной службы на основе трудового договора (для главы  местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это  предусмотрено для государственных гражданских служащих, является принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Норма о том, что поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы по аналогии с положением ст.13 Закона о государственной гражданской службе закреплена в ч.8 ст.16 Закона.

Конституционно-правовой статус муниципального служащего:

Необходимость правового  регулирования отношений в сфере  муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, то есть лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, назрела уже давно. Статус муниципального служащего наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а так же законодательством субъектов федерации. Представляется, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим элементам, “идеологии” службы) не могут отличаться от государственных служащих, так как права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и так далее, совершенно одинаковы. Иными словами, традиционными элементами статуса государственного служащего присущи и муниципальному. Но, при всем этом, для муниципальных служащих действуют свои законы.

Статус “муниципальных служащих” следует устанавливать в едином законодательном акте субъекта Российской Федерации, определяющем и статус государственных служащих субъектов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, существует две основные точки зрения касаемые вопроса о  разграничении муниципальной службы и государственной. И принципиально трудно однозначно склониться к тому или иному подходу и взгляду. Вероятно, что сейчас реформирование местного самоуправления и института муниципальной службы находятся на той стадии развития, когда еще трудно сделать существенные выводы, тем более итоги. И дело наверное все в том, что неизчего выбрать и совершенствовать. В изучаемой литературе мне встретился всего один пример Воронежской области, а это мало.

Существует еще одна проблема. Это кадровая проблема, которая встает при создании органов местного самоуправления. В органах исполнительной власти работает колоссальное количество служащих, назначенных уполномоченными субъектами на соответствующие должности. Число же избранных населением мэров городов незначительно. Между тем местное самоуправление несовместимо с принципом назначения. У сильного местного самоуправления есть еще одна положительная сторона: оно позволит уменьшить количиство чиновников на федеральном и региональном уровнях. Таким образом, повсеместное введение системы власти, основанной на самоуправлении может решить кадровую проблему.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном референдуме) от 12 декабря 1993 г.

2 О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02 марта 2007 № 25-ФЗ // Российская газета. № 47, 07.03. 2007.

3 Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.09. 1995 // Российская газета», № 170, 01.09. 1995

4 О муниципальной службе  в Российской Федерации: Федеральный  закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Российская газета от 7 марта 2007 г. № 47.

5 Бахрах Д.Н. Административное  право.М., 1993.

6 Борисов А.Н. Комментарий  к Федеральному закону от 2 марта  2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной  службе в Российской Федерации».М., 2007 г. 

7 Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 02.03. 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».М., 2007 г.

8 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 5.

9 Служебное право (Государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общ. ред. Барциц И. Н., рук. авт. колл. Игнатов В. Г. —Ростов н/Д: МарТ, 2007. – С. 281.

10 Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: Бек. 1996. С. 421.