Муниципальная служба. 13

Содержание

Введение

Понятие «муниципальной службы» до недавнего времени  отсутствовало в нашем законодательстве и в научной литературе. Конституция  Российской Федерации также не вводит такого понятия, в ее разделе «права и свободы человека и гражданина» упоминается лишь о государственной службе.

Понятие “муниципальной службы” сравнительно новое для  нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным  установлением местного самоуправления и системы его органов.

Раньше данный вопрос относился к государственной  службе, которая давала общие понятия  и регламентировала как государственную  службу, так и муниципальную службу. Теперь, правовая база муниципальной  службы становится на собственный правовой путь. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.

Органы местного самоуправления - это самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реализующих их полномочия. Названная деятельность - служба - понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении и его обслуживании.

Местное самоуправление осуществляет свою власть на местном уровне, в реализации этой власти ей помогает специальная служба, именуемая «муниципальной службой».

Глава 1. Понятие, задачи и функции 

 муниципальной  службы

1.1. Понятие муниципальной службы

Для начала нужно  определиться, что же означает слово «муниципальный». Это слово происходит от лат.мunicipium, что означает в римском государстве италийские, а с 3 века до н.э. и провинциальные города, свободное население которых получало в полном или ограниченном объеме права римского гражданства и самоуправление.

В странах запада муниципалитет означает самоуправляющуюся  общину. Так же называется орган  местного самоуправления и занимаемое им здание. Итак, муниципальный - значит относящийся к самоуправляющимся общинам в отличие от государственных образований. С учетом этого понятия «муниципальный служащий» можно формулировать как служащий муниципального органа, то есть органа, образуемого местным сообществом. Или более широко: муниципальный служащий - это трудящийся, занимающий определенную должность в муниципальном органе. Это в равной мере касается работников представительных, исполнительных и других органов, а также предприятий, учреждений и организаций, образованных муниципалитетом с целью обеспечения материальных и духовных потребностей населения.

Как сказано выше, понятие  “муниципальная служба” сравнительно новое для нашего законодательства, но при этом есть очень четкие формулировки.

Областное законодательство под «муниципальной службой» понимает профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Должность муниципальной службы – штатная должность муниципальных органов с установленным кругом обязанностей, ответственностью за их выполнение и денежным содержанием, которое устанавливается за счет средств местного бюджета. Штатный характер как признак должности означает необходимость ее включения в штатное расписание должностей муниципальной службы, устанавливаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепленной в уставе муниципального образования.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления, в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”.

С принятием в 1990-х годах  новых законов, устанавливающих  систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления: нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации  местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы  осуществления власти народа понятие  “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” также не использовал понятие “муниципальная служба”. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3), а муниципальная служба финансируется исключительно из местного бюджета.

С изменением политических, экономических и правовых условий в России возрождается местное самоуправление. И сейчас, в органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих [13, с. 71-82].

Таким образом, муниципальная служба не входит в  систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

1.2. Задачи муниципальной службы

Основными задачами муниципальной службы являются:

1. обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

2. обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

3. подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

4. защита прав и законных интересов муниципального образования [12, с. 155-162].

Более того, с  точки зрения задач, эта служба представлена в социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами; в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений; в правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Эта служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть, качественного отличия нет: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

1.3. Функции муниципальной службы

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и  распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета. Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью. Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями. Наконец, одна из важнейших функций: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Следует отметить, что сходства государственной и муниципальной службы есть, а отличия заключаются лишь в уровне осуществления публичной власти  и некоторые другие особенностях [9, с. 17-22].

Итак, под функциями  муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института  муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

Каждый институт муниципальной службы, выполняет  наряду с общими, также специфические функции. Например, для института аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит, прежде всего, в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

Глава 2. Правовые источники и принципы

 муниципальной  службы 

2.1. Правовые  источники муниципальной службы

Правовыми источниками  муниципальной службы являются внешние формы выражения муниципального нормотворчества, то есть такие нормативно-правовые акты, исходящие со всех уровней, касающиеся регулирования деятельности муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации  Государственная Дума 8 января 1998 года приняла Федеральный Закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, который устанавливает правовые основы организации муниципальной службы в Российской Федерации и основы правового положения муниципальных служащих Российской Федерации.

Муниципальная служба в Российской Федерации должна регулироваться федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов  Российской Федерации, определяющими  муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации. Каждая область должна принять свой закон о муниципальной службе.

Нормативно-правовыми  актами, регулирующими служебные  отношения муниципальной службы, как в широком смысле, так и в узком ее понимании, являются уставы муниципальных образований, содержащие нормы о муниципальной службе. Например, устав муниципального образования города Кострома 1995 года. Так же важным правовым актом является закон Костромской области от 3 апреля 1996г. «О муниципальной службе в Костромской области», а также законы «О едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Костромской области» от 7 августа 1996г., «Об аттестации государственных и муниципальных служащих в Костромской области» от 20 января 1997г., «О стаже государственной и муниципальной службы Костромской области» от 21 января 1997г.

Они устанавливают правовые основы организации муниципальной службы и основы правового статуса муниципальных служащих в Костромской области в соответствии с Федеральным Законом “Об основах муниципальной службы в РФ”.

В систему правовых актов о муниципальной службе входят уставы и положения о дисциплине в конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех  или иных должностных лиц; должностные  инструкции, трудовое законодательство, для регулирования наиболее общих отношений, и т.д. [1, с. 98-113].

Хотя, нормативно-правовая база о муниципальной службе достаточно нова, но сегодня ее нельзя назвать  отстающей, так как на основании  федеральных законов в субъектах  Российской Федерации принимаются свои законы, позволяющие детально регулировать местное самоуправление, а также нельзя забывать о нормотворчестве внутри самих муниципальных образований. На основании этого можно сказать, что эта сфера прорабатывается достаточно детально.

2.2. Принципы муниципальной службы, их значение

Правовое установление принципов муниципальной службы обуславливает функционирование соответствующих  органов, деятельность муниципальных  служащих, устойчивость служебных отношений, а также обоснование тенденций  развития законодательства о муниципальной службе.

Изучение принципов  муниципальной службы дает ответ  на вопрос: что является главным  в институте муниципальной службы, что постоянно сопутствует системе  служебных отношений, без чего не могут существовать различные институты комплексного правового института муниципальной службы. Основное значение принципов муниципальной службы заключается в том, что они определяют жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной  службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий  характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость [6, с. 25-30].

С другой стороны, принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта, и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый в  отдельности принцип муниципальной  службы отражает не все объективные  закономерности деятельности муниципальных  служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов.

Федеральный закон  «Об основах муниципальной службы в РФ» дает нам список основных принципов муниципальной службы:

1. Верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами;

2. принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина;

3. самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4. профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

5. ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

6. единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций;

7. правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

8. внепартийности муниципальной службы;

9. принцип равного доступа гражданина к муниципальной службе в соответствии со способностями и уровнем профессиональной подготовки и другие не менее важные принципы [7, с. 48-55].

К этому списку Закон «О муниципальной службе в Костромской области» добавляет еще несколько:

1. принцип законности

2. гласности

3. подконтрольности

4. стабильности кадров муниципальной службы

Иными словами, этот список можно продолжать очень  долго, это зависит от исторических, культурных особенностей той или иной местности, а также от фантазии законодателя, но самые важные, на мой взгляд, были помещены в федеральный закон, на основании которых строится законодательство субъектов, а главное сама муниципальная служба.

Глава 3. Понятие  должностное лицо и классификация  должностей муниципальной службы

3.1. Понятие  должностного лица и его правовой статус

Разрабатываемое в настоящее время законодательство о местном самоуправлении определяет и использует понятие “должностное лицо”. Федеральный Закон от 12 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в ст. 1 устанавливает два понятия:

1. должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору), лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;

2. Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения [11. с. 233-239].

Должностные лица несут повышенную правовую ответственность, так как  они заметно выделяются из состава  служащих объемом и характером своих должностных обязанностей; от них требуется профессиональное и внимательное решение важнейших практических вопросов. Поэтому законодательство и устанавливает повышенную юридическую (уголовную или административную) ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностными лицами своих служебных обязанностей.

Должностное лицо реализует властные полномочия, выполняя волю общества, удовлетворяя общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные  на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так субъектам частного права. Должностное лицо имеет права, обязанности, ограничения и запреты по службе. Оно может применять меры принуждения. Оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий. Должностное лицо может разрабатывать и принимать управленческие решения. Оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.

Столь же важным предметом исследования является вопрос о правовом статусе должностного лица. Обычно выделяет такие факторы правового статуса как: трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей. В.М. Манохин включает в статус служащего задачи по должности, основные функции служащего, права и обязанности, правовые формы деятельности служащего, порядок взаимоотношений по должности. А.П. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовое положение должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность.

Функции должностного лица - главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица.

Права и обязанности  выступают очень важной стороной для того, чтобы охарактеризовать правовой статус. К числу основных прав муниципальных служащих относятся  следующие права:

1.требование представления всех документов, определяющих их права и обязанности, а также необходимых организационно-технических условий;

2.бесплатное получение требуемой по службе информации и материалов;

3.внесение предложений по совершенствованию службы;

4.посещение по службе предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности и любых организационно-правовых форм, за исключением объектов с особым режимом посещения в силу федерального законодательства;

5.знакомство с материалами своего личного дела;

6. продвижение по службе, получение денежного содержания, увеличение его размера с учетом результатов работы, уровня квалификации, стажа работы и служебных заслуг;

7.повышение квалификации и переподготовка в соответствии с функциями и полномочиями занимаемой должности;

8.участие в конкурсе на замещение вакантных должностей муниципальной службы;

9.принятие решений и участие в их подготовке согласно должностным обязанностям;

10.объединение в профессиональные союзы;

11.выход в отставку;

12.пенсионное обеспечение [10, с. 113-125].

Муниципальные служащие обязаны:

1.добросовестно исполнять свои должностные полномочия;

2.обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

3.соблюдать положения законодательства;

4.своевременно рассматривать обращения граждан, запросы депутатов;

5.исполнять приказы, распоряжения, указания своих руководителей, за исключением незаконных;

6.соблюдать нормы служебного этикета и этики;

7.не разглашать закрытых по закону сведений;

8.поддерживать необходимый уровень квалификации;

9.ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности и являющемся объектом налогообложения [2, с. 55-64].

Права и обязанности - это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий и соблюдении запретов и ограничений по службе. Неотъемлемым элементом правового статуса должностного лица является ответственность, предполагающая создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Иными словами, служебная дисциплина означает соблюдение должностными лицами установленных законодательством Российской Федерации правил и порядка при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий. Ответственность характеризуется наличием: объективных требований к должностному лицу и субъективного отношения к этим требованиям.

3.2. Классификация  должностей муниципальной службы

Должностных лиц  можно классифицировать:

1.По объему служебных полномочий на:

- должностных лиц, которые имеют полномочия внутриорганизационного характера;

- должностных лиц, которые имеют полномочия публичного характера, то есть должностные лица органов местного самоуправления (главы администраций и руководители структурных подразделений администрации).

2.По признаку исполняемой роли в осуществлении управленческих функций на: руководителей и специалистов, уполномоченных совершать действия, которые влекут правовые последствия для других субъектов права.

3.По видам деятельности на:

- должностных лиц органов представительной власти (органов местного самоуправления);

-должностных лиц органов исполнительной власти (глава администрации, его заместители, руководители структурных подразделений администрации и т.д.).

-должностных лиц аппарата городского (районного) народного суда; служащих муниципальных хозяйственных субъектов и т.д. [8, с. 12-19].

Классификация должностей согласно областному законодательству построена на разведении понятий  «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы».

Муниципальная должность - должность, предусмотренная  уставом муниципального образования  в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должность муниципальной  службы - штатная должность муниципальных органов с установленным кругом обязанностей, денежным содержанием и ответственностью за выполнение этих обязанностей. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается главой муниципального образования в соответствии со структурой, закрепленной в Уставе муниципального образования.

Эти должности  классифицируются в рамках трех категорий: «А», «Б», «В». Критерий разделения должностей на три категории - степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований.

Должности категории  «А» (именуются муниципальными должностями) устанавливаются для непосредственного  исполнения полномочий органов местного самоуправления. Деятельность в этих должностях наиболее приближена к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Полномочия служащих, занимающих муниципальные должности, часто тождественны полномочиям органов местного самоуправления, муниципальных образований в целом, содержательно совпадают с ними. К муниципальным должностям относятся должности главы муниципального образования, выборного главы администрации поселка, сельсовета, поселения, депутата представительного органа, замещающего свою должность на постоянной основе.